CC BY
165
Место и роль оперативно-розыскной
деятельности органов внутренних дел в государственной системе противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов
Зимин О.В.*
The role and place of operatively-search activity of law-enforcement bodies in the state system of counteraction to legalization (washing up) of criminal incomes are defined in this article.
Ol
Z
0) о о сч
о о о
Q. С[ CQ
s н
о
0
1
о я с о т ф VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
В философии «деятельность» — это специфически человеческий способ отношения к миру (предметная деятельность), представляющий процесс, в ходе которого человек осваивает предмет, делает его мерой и сущностью своей деятельности. Деятельность — есть единство опредмечивания и распредмечивания: она непрерывно переходит из формы действующей способности человека в форму предметного воплощения и обратно1.
Видов деятельности множество, однако, мы постараемся раскрыть сущность одной — оперативно-розыскной, а также определить ее место и роль в государственной системе противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов.
Оперативно-розыскная деятельность — вид деятельности, осуществляемый гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Возможность ее осуществления нормативно закреплена в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» 2.
Российская Федерация в лице высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти (в пределах их компетенции) может наделять правом осуществл ения оперативно -розыскной деятельности каких-либо субъектов, возлагать на них определенные обязанности и осуществлять контроль за оперативно-розыскной деятельностью. При этом субъектами оперативно-розыскной дея-
тельности являются компетентные государственные органы, следовательно, оперативно-розыскную деятельность можно считать разновидностью деятельности государства (хотя и с выраженной исполнительской спецификой) или государственной деятельностью.
Некоторые авторы отмечают, что рассмотрение оперативно-розыскной деятельности как государственно-правовой функции, закрепленной в законодательном порядке, свидетельствует о признании ее важной роли и значения в комплексе мер борьбы с преступностью. Впервые в государственной практике оперативно-розыскная деятельность заслуженно получила статус одного из ключевых направлений правоохранительной деятельности наряду с уголовно-процессуальной, административно-правовой и деятельностью по исправлению и перевоспитанию осужденных правонарушителей3.
Оперативно-розыскная деятельность направлена на защиту жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечение безопасности общества и государства от преступных посягательств, следовательно, ее сущность состоит, прежде всего, в защите (охране) прав. Соответственно, оперативно-розыскную деятельность можно также считать разновидностью правоохранительной деятельности.
Под защитой вышеназванных объектов следует понимать систему оперативно-розыскных, организационных, нормативно-правовых и иных мер, предусмотренных законодательством в области оперативно-розыскной деятельности, направленных на: создание условий, обеспечивающих безопасность этих объектов от преступных посягательств и, одновремен-
Кандидат юридических наук.
но, на устранение общих причин и условий совершения преступлений; локализацию общественно опасных последствий (в случае совершения преступления).
В данной сфере особо выделяются интересы человека и гражданина (жизнь, здоровье, права и свободы). В соответствии со ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Защита жизни человека от преступных посягательств с помощью оперативно-розыскных средств и методов наполняет конституционное положение о том, что каждый имеет право на жизнь реальным содержанием. Наряду с этим признанные и гарантированные права и свободы человека и гражданина непосредственно поставлены государством под охрану от преступных посягательств. В частности, таким «охранным» средством является осуществление оперативно-розыскной деятельности.
Здесь следует обратить внимание на следующую проблему. В сфере оперативно-розыскной деятельности оказывается информационная безопасность человека. По нашему мнению, оперативно-розыскная деятельность оказывает на информационную безопасность человека разнонаправленное влияние. С одной стороны, она призвана защищать жизненно важные интересы человека в информационной сфере как от внутренних, так и внешних угроз. С другой — оперативно-розыскная деятельность сама может создавать угрозу информационной безопасности человека, выступая как ее внутренний источник, находящийся на территории государства.
Такая ситуация возникает, во-первых, если оперативно-розыскная деятельность осуществляется без достаточных на то оснований или с нарушениями установленного законом порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий, особенно тех, которые ограничивают конституционные права и свободы человека и гражданина. Во-вторых, угрозу информационной безопасности человека представляет использование полученной при проведении оперативно-розыскных мероприятий информации для решения задач, выходящих за пределы компетенции органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. В-третьих, подобная угроза возникает в результате незаконного распространения информации
о лице, добытой в процессе осуществления ОРД, особенно сведений, которые затрагивают неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя этого лица либо составляют принадлежащую ему коммерческую, банковскую, профессиональную тайну. В-четвертых, угрозу информационной безопасности человека представляет необоснованный отказ в предоставлении ему сведений, полученных о нем, либо незаконное ограничение его в ознакомлении с такими данными, а также незаконное ограничение прав человека на поиск, получение, использование и распространение информации. В-пятых, серьезную угрозу информационной безопасности лиц, оказывающих или оказывавших на конфиденциальной основе содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, штатных негласных сотрудников этих органов и сотрудников, внедренных или внедрявшихся в криминальные структуры, а также и физической безопасности таких лиц составляет нарушение требований конспирации и режима секретности.
Данная проблема напрямую связана с функционированием государственной системы противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов, особенно в части информационного обеспечения противодействия.
Не менее важными, чем права и свободы человека и гражданина, являются и другие объекты. Так, с помощью оперативно-розыскной деятельности государство осуществляет охрану собственности, причем в равной степени частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.
Целью оперативно-розыскной деятельности является также обеспечение безопасности общества и государства от преступных посягательств. Если непосредственно под безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, то под ее обеспечением, на наш взгляд, следует понимать организацию и реализацию системы мер с целью нейтрализации или локализации потенциальных или реальных угроз нормальному функционированию и развитию общества и государства.
К основным объектам безопасности законодатель относит, в частности, общество (его материальные и духовные цен-
N
О!
О) О О
сч
о о о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
N
Ol
Z
0) о о сч
о о о
Q. С[ CQ
s
I-
о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
S I
н
о ф
со
ности) и государство (его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность). Государство есть основной институт политической системы классового общества, оно осуществляет управление обществом. Его безопасность — это совокупность общественных отношений, выражаемая в защищенности жизненно важных интересов основного института политической системы современного общества от внешних и внутренних угроз, позволяющая ему функционировать и развиваться. Безопасность государства является одним из важнейших элементов системы национальной безопасности Российской Федерации, частью которой, в свою очередь, является экономическая безопасность.
Оперативно-розыскная деятельность — вид юридической (опосредованной правом) государственно-властной деятельности компетентных государственных органов, нацеленной на выполнение социально полезных задач и функций, значит, она является социально полезной деятельностью.
Оперативно-розыскная деятельность как социально полезная, государственно-властная функция и вид юридической практики, признается объективно необходимой и правомерно применяемой в борьбе с преступностью4.
Несомненно, формулируя определение оперативно-розыскной деятельности, законодатель рассматривал в качестве обладателей права на ее осуществления не только различные органы, ведущие борьбу с преступностью, но также их функции, то есть фактическую деятельность людей, как представителей этих государственных органов. Благодаря этому, оперативно-розыскная функция заняла место в ряду иных функций правоохранительных органов: дознания, следственной, судебной, уголовно-исполнительной, административно-правовой, профилактики преступлений и т.п. 5.
В современной оперативно-розыскной деятельности возникают, длятся и прекращаются общественные отношения, регулируемые нормами общепризнанных отраслей права, прежде всего, уголовно-процессуального и административного (административно-процессуального) права.
С учетом наличия в оперативно-розыскной деятельности регулируемых Федеральным законом различных правовых отношений эта деятельность является комплексной, в ней можно выделить определенные виды.
Основными из них являются так называемая уголовно-розыскная работа и обеспечение административно-правовых режимов с помощью оперативно-розыскных средств и методов. Внутри этих видов оперативно-розыскной деятельности в зависимости от решения тех или иных задач различают те или иные подвиды. Суть тех из них, которые непосредственно указаны в Федеральном законе, заключается в том, что эта деятельность осуществляется:
• во-первых, для предупреждения совершения общественно опасных противоправных деяний;
• во-вторых, для выявления, пресечения и раскрытия преступлений;
• в-третьих, с целью розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда или уклоняющихся от уголовного наказания;
• в-четвертых, для добывания информации о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации.
Следует также отметить, что в оперативно-розыскной деятельности различают иные ее подвиды: 1) так называемая оперативно-проверочная работа, когда органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, вправе собирать характеризующие личность граждан сведения в строго указанных в Федеральном законе случаях (ч. 2 ст. 7 Закона об ОРД); 2) поиск без вести пропавших граждан (ст. 2 Закона об ОРД).
Оперативно-розыскную деятельность следует отличать от смежных и частично совпадающих с ней видов юридической деятельности, в первую очередь, это относится к уголовно-процессуальной деятельности, а также к частной детективной (сыскной)6, контрразведывательной 7 деятельности8.
Несмотря на то, что оперативно-розыскная и уголовно-процессуальная деятельность тесно связаны между собой (наличие общей цели — защиты от преступных посягательств, а также ряда единых задач — в частности, предупреждения преступлений и быстрого их раскрытия), они не тождественны.
Различия между ними можно провести по следующим параметрам: 1) по субъекту, осуществляющему деятельность: оперативно-розыскная деятельность осуществляется оперативными подразделениями государствен-
ных органов, а уголовно-процессуальная — исключительно органами предварительного расследования, прокуратурой и судом;
2) по характеру нормативно-правового регулирования: оперативно-розыскная деятельность регулируется, преимущественно, закрытыми нормативно-правовыми актами, а уголовно-процессуальная деятельность — федеральным уголовно-процессуальным законодательством;
3) по используемым силам и средствам: в оперативно-розыскной деятельности широко применяются негласные силы и средства, а в уголовно-процессуальной деятельности их применение недопустимо;
4) по последствиям: одним из последствий уголовно-процессуальной деятельности может стать привлечение виновного в совершении общественно опасного деяния к наказанию. Наступление такого правового последствия в оперативно-розыскной деятельности исключено (ч. 1 ст. 5 Закона об ОРД). Различия между оперативно-розыскной деятельностью и частной детективной (сыскной) можно провести по следующим параметрам:
1) по субъекту, осуществляющему деятельность: оперативно-розыскная деятельность осуществляется исключительно государственными органами, а сыскная — негосударственными организациями и частными лицами;
2) по цели: целью оперативно-розыскной деятельности является защита жизни, здоровья, прав и свобод личности, собственности, безопасности общества и государства от общественно опасных противоправных деяний лиц, а частной детективной — получение прибыли посредством совершения действий по защите законных прав и интересов своих клиентов. Основные отличия оперативно-розыскной деятельности и контрразведывательной состоят в следующем:
1) по субъекту, осуществляющему деятельность: оперативно-розыскная деятельность осуществляется оперативными подразделениями государственных органов (в Законе об ОРД названо 8 таких органов), контрразведывательная — является разновидностью служебной деятельности ФСБ России, СВР России, ФАПСИ при Президенте России, а ее суть заключается
в противодействии разведывательно-подрывной деятельности специальных служб иностранных государств, иностранных организаций и их представителей (как правило, конспиративными средствами и приемами);
2) по характеру нормативно-правового регулирования: общие правила оперативно-розыскной деятельности изложены в нормах Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», а контрразведывательной — в Федеральном законе «Об органах федеральной службы безопасности»;
3) по цели: цель оперативно-розыскной деятельности — защита человека, общества и государства от преступных посягательств, а контрразведывательной — обеспечение безопасности России посредством противодействия разведывательно-подрывной и иной деятельности, проводимой иностранными спецслужбами и организациями в ущерб ее жизненно важным интересам. Резюмируя изложенное, можно сделать вывод, что оперативно-розыскная деятельность органов внутренних дел — это вид социально полезной юридической деятельности, представляющий собой совокупность поведенческих актов конспиративного и гласного применения специальных сил, средств и методов, а также совершения оперативно-розыскных действий, и осуществляемый с целью защиты человека и общества от преступных посягательств при условии наличия объективного затруднения или невозможности достижения этой цели посредством реализации иных законных средств.
Оперативно-розыскная деятельность проводится в двух взаимодополняющих формах — гласно и негласно. Так, должностные лица государственных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, могут официально (гласно) представлять интересы конкретного государственного органа или выступать от его имени. Наряду с этим оперативный сотрудник или лицо, содействующее проведению оперативно-розыскной деятельности, могут осуществлять свои правомочия в негласной форме.
Использование в борьбе с преступностью негласных оперативно-розыскных средств и методов, наряду с гласными, является вынужденной защитной мерой общества и государства. Как правило, подготовка и совершение умышленных особо тяжких и тяжких преступлений до-
N
О!
О) О О
сч
о о о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
N
Ol
Z
0) о о сч
о о о
Q. С[ CQ
s
I-
о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
S I
н
о ф
со
статочно хорошо конспирируются, поэтому общество и государство не только одобрили применение против общественно опасных деяний лиц, совершающих преступления, системы законных оперативно-розыскных мероприятий, но и обязали своих представителей (субъектов) осуществлять такого рода деятельность. При ином подходе было бы весьма затруднительно обеспечить неотвратимость уголовной ответственности для лиц, совершающих умышленные преступления скрытно, с различными ухищрениями.
Основными субъектами, наделенными государством правомочиями на осуществление оперативно-розыскной деятельности, являются оперативные подразделения ряда государственных органов. Проведение оперативными подразделениями оперативно-розыскной деятельности ограничивается пределами их полномочий9. В оперативно-розыскной практике под полномочиями следует понимать совокупность задач, решение которых законодателем возложено на субъекты, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, и компетенцию данных субъектов, предусмотренную законодательством в области оперативно-розыскной деятельности.
Задачами оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой субъектами противодействия легализации преступных доходов, являются: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, предусмотренных ст.ст. 174, 174.1 УК РФ, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; розыск таких лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания; добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу экономической безопасности Российской Федерации и др.
Следует отметить, что не только задачи, но и направления, формы, содержание оперативно-розыскной деятельности — все приобретает специфику, когда речь идет о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов. Возникает вопрос: какое место занимает оперативно-розыскная деятельность органов внутренних дел в государственной системе противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов? И какова ее роль в государственной системе противодействия названному явлению?
Ранее нами был сделан вывод о том, что государственная система противо-
действия легализации (отмыванию) преступных доходов — это совокупность подсистем и элементов, основное назначение которых состоит в правовом, организационном и тактическом обеспечении борьбы с легализацией (отмыванием) преступных доходов и минимизации негативных последствий указанного противоправного деяния. Мы установили наличие в рассматриваемой системе четырех различных по форме и содержанию подсистем.
К какой из подсистем можно отнести оперативно-розыскную деятельность органов внутренних дел? Представляется невозможным отнесение оперативно-розыскной деятельности к элементам подсистемы «Субъекты противодействия», так как названные субъекты, среди которых находятся органы внутренних дел, оперативно-розыскную деятельность осуществляют. Весьма противоречивым было бы отнесение оперативно-розыскной деятельности к элементам подсистемы «Право», представленной совокупностью нормативно-правовых актов и отдельных правовых норм, обеспечивающих и регулирующих противодействие легализации (отмыванию) преступных доходов, так как оперативно-розыскная деятельность органов внутренних дел по противодействию легализации (отмыванию) преступных доходов указанными нормативно-правовыми актами регулируется. Подсистема «Меры противодействия» представляет собой совокупность правовых, экономических, социальных мер противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов — соответственно, к данной подсистеме мы можем отнести только оперативно-розыскные меры, а не оперативно-розыскную деятельность целиком.
Наиболее очевидным является рассмотрение оперативно-розыскной деятельности к подсистеме «Деятельность», которая представляет собой совокупность видов деятельности, осуществляемой субъектами противодействия легализации (отмывания) преступных доходов. Хотя, на наш взгляд, такое определение места и роли оперативно-розыскной деятельности целесообразно вести с учетом отнесения ее к подсистеме «Деятельность».
Однако такое определение места оперативно-розыскной деятельности в государственной системе противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов является достаточно упрощенным. По мнению автора, оперативно-розыскная деятельность носит более инсти-
туциональный характер, нежели любая другая деятельность, осуществляемая субъектами противодействия легализации (отмывания) преступных доходов.
Аргументами в пользу нашему мнению могут служить следующие обстоятельства. Во-первых, оперативно-розыскную деятельность в процессе противодействия легализации (отмывания) преступных доходов осуществляют субъекты государственной системы противодействия легализации, для которых данный вид деятельности носит функциональный характер: органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности и т.д.
Во-вторых, результаты оперативно-розыскной деятельности в соотношении и иными источниками выявления преступлений, предусмотренных ст.ст.174 и 174.1 УК РФ, несомненно, лидируют более 80 % фактов легализации преступных доходов были выявлены при проведении оперативно-розыскных мероприятий. Не менее важную роль оперативно-розыскная деятельность занимает в раскрытии преступлений, предусмотренных ст.ст.174 и 174.1 УК РФ. Не следует также забывать об оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой в рамках оперативного сопровождения уголовных дел, возбуж-
денных по фактам легализации преступных доходов.
В-третьих, оперативно-розыскная деятельность осуществляется в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств — эти цели закреплены как основополагающие в Конституции Российской Федерации, они — ориентир для всей системы власти и управления.
Таким образом, можно сделать вывод, что оперативно-розыскная деятельность по отношению к государственной системе противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов, по нашему мнению, является, прежде всего, средством достижения целей, поставленных государством при создании государственной системы противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов, основными из которых являются актив -ная борьба с легализацией (отмыванием) преступных доходов, минимизация негативных последствий легализации (отмывания) преступных доходов и нейтрализация угроз национальной, в том числе экономической, безопасности Российской Федерации.
Литература и примечания
Философский словарь. С.108.
Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» // Российская газета, 1995. № 237.
Климов И.А., Измайлов Д.С. Информационно-поисковая работа криминальной милиции: лекция. М.: Юридический институт МВД России, 1998. С.27.
Гриб В.Г. О совершенствовании правового регулирования оперативно-розыскной деятельности по борьбе с организованной преступностью // Актуальные вопросы теории и практики ОРД. М.: Академия управления МВД России, 2001. С.163.
Кваша Ю.Ф., Сурков К.В. Сущность, задачи, правовая основа и принципы оперативно-розыскной деятельности: лекция. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт МВД России, 1994. С.3—4. Под частной детективной (сыскной) деятельностью понимается оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам предприятиями (частными детективами) в целях защиты законных прав и интересов клиентов. См.: Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (на лиц, осуществляющих частную детективную деятельность, действие законов, закрепляющих правовой статус работников правоохранительных органов, не распространяется; кроме того, частные детективы не вправе осуществлять оперативно-розыскные действия, отнесенные законом исключительно к компетенции органов дознания).
7. Контрразведывательная деятельность — деятельность органов федеральной службы безопасности в пределах своих полномочий по выявлению, предупреждению, пресечению разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности России. См.: Федеральный закон «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации».
Оперативно-розыскную деятельность следует отличать от разведывательной деятельности — это системное применение специальных сил, средств и методов и совершение специфических действий, совершаемых с целью получения информации о замыслах, планах и мерах иностранных государств и иностранных организаций (их представителей), потенциально или реально угрожающих безопасности России. См.: Федеральный закон «О внешней разведке». Понятие разведывательной деятельности раскрывается через указание на средства ее проведения. Разведывательная деятельность имеет собственную цель, она осуществляется в основном вне пределов территории Российской Федерации, регламентирована специальным законодательным актом, нормативные предписания которого не распространяются на оперативно-розыскную деятельность (Прим. автора).
9. В теории права полномочие — это право одного лица (представителя) совершать сделки от имени другого (представляемого), тем самым создавая, изменяя или прекращая права и обязанности представляемого (Прим. автора).
8.
N о1
О) О О СЧ
О
о о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
