CC BY
158
TERRA ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 2 Часть 2
МЕСТНЫЙ БЮДЖЕТ В РОССИЙСКОМ ПРАВЕ: КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ
ДЖАГАРЯН А.А.,
кандидат юридических наук, советник судьи, Конституционный Суд РФ, e-mail: [email protected]
Статья посвящена анализу конституционных аспектов местного бюджета и особенностей его институционализации в российском праве. На этой основе автором предложен собственный подход к пониманию местного бюджета как правовой категории.
Ключевые слова: правовой институт; местное самоуправление; бюджет; местный бюджет; финансовая власть.
This article analyzes the constitutional aspects of the local budget and the features of its institutionalization in the Russian law. On this basis, the author proposes his own approach to the understanding of the local budget as a legal category.
Keywords: legal institution; local self-government; budget; local budget; financial power.
Коды классификатора JEL: K23.
1. Местный бюджет является важным и необходимым институтом финансово-экономического обеспечения местного самоуправления. В условиях национальной правовой системы, как и в ряде других государств (Бразилия, Германия, Словения, Чехия и др.), он имеет прямое конституционное закрепление (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ) и, таким образом, входит в состав конституционно-правовых основ местного самоуправления, конституционного статуса муниципальных образований и служит характерным признаком и условием нормального функционирования муниципальной власти.
Посредством местного бюджета происходят аккумулирование и перераспределение государственных и муниципальных финансовых ресурсов для целей местного самоуправления, финансовое регулирование и контроль местного хозяйства. В более широком плане можно говорить о том, что через этот институт осуществляется своего рода финансовая власть местного самоуправления. «Финансовая власть самоуправления, — писал в конце XIX века профессор Санкт-Петербургского университета В.А. Лебедев, — есть общая
© Джагарян А.А., 2010
совокупность ряда его прав по отношению к местным финансам». Она является порождением самого существования местного самоуправления, «с его потребностями и вытекающей отсюда обязанностью добывать себе средства для удовлетворения оных», и «обнимает собою все, что касается до установления известной системы местных доходов, учреждения местных налогов, определения их размеров, устройства, сроков взимания и прочих подробностей, равно как и установления известного порядка в местном хозяйстве, составления его бюджета, контроля и отчетности по его выполнению» [б, с. 21-22].
Категория «местный бюджет» и соответствующее ей явление действительности имеют специфическое сложное содержание, что определяется природой и характером муниципальных бюджетных отношений как складывающихся по поводу закрепления и движения публичных финансовых ресурсов в связи с осуществлением особой (муниципальной) формы публичной власти народа. Следовательно, в них обнаруживается одновременно и то общее, что присуще бюджету как таковому, и то особенное, что позволяет выделить местный бюджет из общего феноменологического класса по определенным общим, а в совокупности, специфическим признакам — они вытекают главным образом из отношений местного бюджета к местному самоуправлению.
2. В юридической науке бюджет обычно рассматривается как троичный образ экономического, материального и юридического содержания. Еще Д.П. Боголепов предлагал понимать его как «прежде всего, совокупность доходов и расходов в течение определенного периода времени; во-вторых, выраженный в цифрах план ведения государственного хозяйства, установленный на предстоящий бюджетный период, и закон, на основании которого собираются доходы и производятся расходы» [2, с. 50].
Соответственно, с материальной точки зрения бюджет представляет собой централизованный в масштабах определенного публично-правового образования денежный фонд, который находится в распоряжении соответствующих органов публичной власти. С экономической точки зрения он является совокупностью денежных отношений, складывающихся в публично-правовом образовании по поводу перераспределения национального дохода и части национального богатства в целях аккумулирования, распределения и использования централизованного в масштабах соответствующего публично-правового образования денежного фонда, предназначенного для финансирования его функций и задач. В юридическом плане бюджет — правовой акт, который принимается в надлежащей юридической процедуре и форме представительным органом публичной власти соответствующего публично-территориального субъекта и оформляет основной финансовый план образования, распределения и использования его централизованного денежного фонда, закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений. В данном случае бюджет есть «акт, содержащий предварительное одобрение доходов и расходов» [15, с. 3], юридический «план ведения государственного хозяйства на данный период времени» [10, с. б].
Уместно будет заметить, что объективные плановые характеристики бюджета не должны приводить к его смешению с тем, что называется государ-
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 2 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 2 Часть 2
ственным (муниципальным) финансовым планом — актом перспективного (средне- и долгосрочного) программирования государственного (муниципального) развития. При наличии между ними ясно устанавливаемого родства они тем не менее выполняют в механизме публичного управления свои относительно самостоятельные задачи, которые при этом находятся между собой в определенной иерархической взаимосвязи: тактические по своей сути цели и задачи бюджета должны быть подчинены стратегическим целям и задачам финансового плана.
Отмеченная содержательно-смысловая троичность «бюджета» как правовой категории свидетельствует о широте объема охвата реальной действительности и концентрации в ней субъектных, предметных, предикативных, объектных, атрибутивных, детерминантных и релятивных характеристик, экспликация которых позволяет сформировать полную и целостную картину соответствующих субъектных позиций и общественных отношений, столь необходимую для достижения целей правового регулирования. Дело в том, что «правовой науке, — по верному замечанию Н.М. Казанцева, — как никакой другой свойствен анализ институционарных категорий, которые отличаются полными составами смыслов и значений своих модальных пропозициональных форм, и вследствие этого обладают способностью обозначать и выражать собой правовые институты». Именно благодаря таким категориям открывается возможность для «непротиворечивого и беспробельного урегулирования правовых институтов, которые вследствие законодательного регулирования становятся юридическими институтами» [4, с. 34].
3. Содержательная полнота «бюджета» как правовой категории раскрывается в законодательстве и юридической практике, в частности в практике федерального конституционно-судебного контроля.
Согласно решениям Конституционного Суда РФ бюджет каждого территориального уровня как инструмент реализации финансовой политики государства служит для распределения и перераспределения финансовых ресурсов на определенной территории, посредством чего происходит финансовое обеспечение публичных функций, а сами бюджетные отношения выступают в таком случае существенным элементом социально-экономического развития государства и муниципальных образований; так, государственный бюджет, будучи неотъемлемым элементом государственной власти и одновременно выражением финансово-экономического содержания государственного суверенитета, является основным инструментом финансового обеспечения деятельности государства; он представляет собой образуемый из налоговых и неналоговых доходов публичный фонд финансовых средств, предназначенный гарантировать финансовую самостоятельность и независимость государственной власти, а также саму возможность осуществления ею полномочий и публичных функций, возложенных на нее Конституцией РФ и законами [11].
Вместе с тем в Постановлении от 23 апреля 2004 года № 9-П [12] Конституционный Суд РФ выявил специфические конституционно-правовые характеристики федерального закона о федеральном бюджете, которые впоследствии Постановлением от 15 мая 200б года № 5-П [13] были распространены также
на соответствующие законы субъектов Российской Федерации и решения о бюджете органов местного самоуправления. Конституционный Суд РФ установил, что бюджет образует самостоятельную сферу правового регулирования, а потому юридической формой, в которую он облачается, служит специальный нормативно-правовой акт, который следует рассматривать как правовой акт особого рода. Этот акт создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных нормативно-правовых актах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства публично-правового образования; как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязанностей и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других нормативных правовых актов и тем более — лишать их юридической силы. Из этого следует, что правовой акт, в который облечен бюджет, не может устанавливать положения, не связанные с публичными доходами и расходами.
4. С этих позиций рассматривается и местный бюджет, притом что на первый план при его определении в зависимости от точки зрения автора, целей и отраслевой принадлежности исследования выдвигаются экономические, материальные или юридические аспекты.
Так, по мнению В.Н. Болотова, местные бюджеты выступают как определенная система экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению национального дохода государства, созданию стабильной финансовой базы местного самоуправления [3, с. 8-9]. В то же время под местным бюджетом понимается совокупность организационных бюджетных отношений, посредством которых часть финансовых ресурсов страны направляется в распоряжение местных органов власти для решения вопросов местного значения, а также для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий [8, с. 445]. Наряду с этим местный бюджет определяют как финансово-экономический план муниципального образования по формированию, распределению и использованию муниципальных финансовых ресурсов для осуществления функций местного самоуправления, утверждаемый местным представительным органом власти в форме соответствующего правового акта с обязательным его опубликованием в органах печати федерального, регионального или муниципального значения [1, с. 50; 9, с. б, 9-10].
Таким образом, как нетрудно заметить, «местный бюджет» выступает по существу конкретизацией общей (универсальной) категории «бюджет», достигаемой применительно к местному уровню власти за счет указаний на соответствующую пространственно-территориальную сферу (уровень) централизации денежных средств, направления их использования, а также правовую форму закрепления этих отношений, т.е. на определенные внешнеформальные, а не отличительные сущностные признаки. При таком подходе особенное в местном бюджете становится как бы «заложником» общего, а сам он оказывается, по сути, неспецифичен и неотличим от государственного бюджета. Закономерным следствием подобного понимания местного бюджета становится вывод, что институт местных финансов якобы «правильнее рассматривать
TERRA ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 2 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 2 Часть 2
в качестве составной части института государственных финансов, достаточно жестко включенного в решение общегосударственных вопросов и обладающего лишь некоторыми признаками автономного образования» [14, с. 42].
Между тем, признавая наличие очевидных объединяющих признаков, свойств и характеристик в бюджетах различных публично-правовых образований, нельзя не учитывать и то, что бюджетные отношения на местном уровне имеют определенные особенности, которые проистекают главным образом из их неразрывной связи с функционированием муниципальной власти как особой — не совпадающей с государственной — формой публичной власти народа, основанной на глубоком переплетении государственно-властных и са-моуправленческих начал.
5. По своей природе муниципальные бюджетные отношения имеют властно-имущественный характер, а сама бюджетная деятельность муниципальных образований осуществляется в строгом соответствии с территориальным разграничением бюджетной компетенции и является объектом правового регулирования федеральной и региональной государственной власти [5]. Однако же при наличии ряда общих черт муниципально-бюджетные отношения не сливаются с государственно-властными до степени тождества, а возникают, развиваются и прекращаются на относительно независимой основе: 1) осуществляются прежде всего для целей и в системе местного самоуправления при непосредственном участии субъектов муниципальной власти; 2) протекают в режиме конституционной самостоятельности местного самоуправления, включающем в себя функциональную и организационную самостоятельность муниципальных органов власти по формированию, утверждению и исполнению местного бюджета (ст. 12, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132 Конституции); 3) по своему существу они производны от права муниципальной собственности как самостоятельной формы собственности, признаваемой и гарантируемой Конституцией наравне с частной, государственной и иными формами собственности (ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132 Конституции); 4) выступают одним из необходимых проявлений конституционного права на осуществление местного самоуправления.
Речь идет о достаточно специфичной муниципально-опосредованной форме бюджетного правопользования (самоуправленческом бюджетном режиме), непосредственными субъектами которого являются местные сообщества, а ассоциированными участниками — граждане как члены муниципального территориального коллектива. Органы же местного самоуправления осуществляют властно-распорядительные полномочия в отношении местных финансов от имени и в интересах населения.
На формально-юридическом (нормативно-регулятивном) уровне это проявляется в том, что бюджетные отношения в сфере местного самоуправления являются предметом одновременно финансового (бюджетного) и муниципального права и регулируются законами, определяющими как общие бюджетные правила, так и бюджетную деятельность, осуществляемую непосредственно в процессе реализации местного самоуправления. Они подпадают под комплексное правовое воздействие, в основе которого — органическое сочетание
императивного и диспозитивного методов правового регулирования, взаимосвязь субординации и координации.
Таким образом, с конституционно-правовой точки зрения основу института местного бюджета составляет сложное диалектическое единство экономических и юридических, материальных и процессуальных, субъективноправовых и институциональных, государственно-властных и общественных (самоуправленческих) начал. Оно выражается и в том, что, позволяя органам местного самоуправления оказывать активное влияние на состояние местных дел, структуру муниципальной экономики, деловой и инвестиционный климат, создавая необходимые условия для реализации конституционного права местных сообществ на стремление к экономическому благополучию, обеспечения для себя достойной жизни и свободного развития, местный бюджет — как часть финансовой системы государства — ориентирован также на поддержание такого взаимосогласованного режима функционирования федеральной, региональной и местной материально-финансовой базы, который обеспечивал бы устойчивое, сбалансированное воспроизводство социального, хозяйственного, ресурсного и экологического потенциалов территории и тем самым, в конечном счете, позитивную динамику параметров уровня и качества жизни всего населения [7, с. 88-92].
Все это позволяет в доктринальном плане определить местный бюджет как комплексный правовой институт реализации и обеспечения муниципальной (публичной) власти и права на местное самоуправление, посредством которого производятся планомерное аккумулирование, перераспределение и использование централизованных муниципальных фондов денежных средств, соподчиненных целям осуществления возложенных на органы местного самоуправления публичных функций и полномочий и их участия в решении региональных и общегосударственных задач.
ЛИТЕРАТУРА
1. Арутюнян Г.Г.,БаглайМ.В. Конституционное право: энциклопедический словарь. М.: Норма, 2006.
2. Боголепов Д.П. Краткий курс финансовой науки. Харьков, 1929.
3. Болотов В.Н. Конституционно-правовое регулирование расходов местного бюджета в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2004.
4. Институты финансового права / под ред. д. ю. н., профессора Н.М. Казанцева. М.: ИЗиСП; ИД «Юриспруденция», 2009.
5. Крохина Ю.А. Бюджетная деятельность муниципальных образований в Российской Федерации: финансово-правовой аспект // Муниципальное право. 2000. № 3.
6. Лебедев В.А. Местные налоги: опыт исследования теории и практики местного обложения. СПб.: Типо-Литография А.М. Вольфа, 1886.
7. Ломовцева О.А., Мордвинцев А.И., Карев П.А. Муниципальный бюджет как ресурс регионального развития // Вестник Астраханского государственного технического университета. 2006. № 4.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 2 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 2 Часть 2
8. Муниципальное право Российской Федерации / под ред. Н.С. Бондаря. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2005.
9. Мурзабеков М.Р. Бюджетная деятельность муниципальных образований в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
10. Озеров И.Х. Основы финансовой науки. Вып. II. 4-е изд., доп. М., 1914.
11. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2008 года № 10-П (абзац первый пункта 3.2 мотивировочной части) // СЗ РФ. 2008. № 31. Ст. 3763.
12. Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 19 (ч. 2). Ст. 1923.
13. Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 22. Ст. 2375.
14. Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003.
15. Штурм Р. Бюджет. СПб.: Типография товарищества «Общественная польза», 1907.
