CC BY
244
Страницы истории
местный бюджет: ретроспектива теории и практики формирования
а. н. кузнедова,
кафедра «Финансы» Финансовой академии при Правительстве РФ
История местного самоуправления в нашей стране относительно молодая и не имеет таких мощных традиций, как, например, в Западной Европе. Однако с момента своего зарождения и до сегодняшнего дня она претерпела достаточно серьезные изменения, особенно в вопросах теории местного бюджета и практики его формирования.
Первые определения такого базового понятия как «местный бюджет» относятся к периоду становления советской власти. Один из ведущих экономистов того времени М. А. Смирнов рассматривал местные бюджеты достаточно аскетично — как «совокупность задач, поручаемых местным органам власти, и совокупность средств, которыми они располагают для их удовлетворения».1 При этом под доходами местного бюджета понимались все средства, имеющиеся в распоряжении соответствующего органа местной власти без выделения каких-либо сущностных свойств, признаков или особенностей их формирования и использования.
Немногим позднее известный экономист П. М. Озеров определял местные бюджеты как «средство удовлетворения местных потребностей за счет доходных источников».2 В составе последних в зависимости от характера изъятия была произведена группировка на следующие составляющие: доходы, извлекаемые в порядке налогового обложения, доходы от имуществ и предприятий, а также доходы, определенные как «прочие» — не попавшие ни в одну из первых двух групп.
При этом при определении и объяснении любого понятия или процесса серьезная роль отводилась идеологической стороне вопроса с
1 СмирновМ.А. Местные финансы. — М.: Госиздат, 1926.
2 Озеров П. М, Оптивцев А. И., Орлов Ф. Е. Местные финансы и местный бюджет — М.: Госфиниздат, 1931
непременной расстановкой положительных акцентов в отношении социалистического хозяйства. В частности, особо подчеркивалось политическое значение местного бюджета как средства «прямого социально-экономического строительства на местах» в противовес его роли «орудия классового угнетения» в капиталистических странах. В отношении доходов особо подчеркивалась значимость неналоговых доходов как наиболее перспективного и справедливого источника поступлений в местный бюджет, что вполне соответствовало общему состоянию нашего государства того времени.
Обратимся к анализу фактических доходных показателей местных бюджетов тех лет, представленных в табл. 1 и 2.
Таблица иллюстрирует состав и структуру местных бюджетов периода НЭПа. Ситуацию того времени в целом можно охарактеризовать как децентрализацию всего хозяйственного управления, на основе которой интенсивно происходил процесс восстановления и денатурализации хозяйственных отношений — пережитков эпохи «военного коммунизма». В полной мере это относилось и к системе местного самоуправления, которая для решения возложенных основных экономических и социальных задач на местном уровне, по сути, возвращала себе форму дореволюционных земских структур.
Снятие с госбюджетного финансирования и перенесение значительной части государственных расходов на местные бюджеты обусловили активное развитие и укрепление в первой половине 1920-х годов собственной материально-финансовой базы органов местного самоуправления, а также расширение их полномочий по формированию доходной части местных бюджетов. Все это обеспечило устойчивый рост доходов местных бюджетов на протяжении рассматриваемого периода.
Таблица 1
состав и структура доходов местных бюджетов рсФср 1922-1925 гг.3
статья доходов 1922/23 1923/24 1924/25 1925/26
млн руб. % млн руб. % млн руб. % млн руб. %
Налоговые доходы 138,7 46,8 356,8 47,8 557,2 42,9 730,9 45,2
Неналоговые доходы 109,7 37,0 341,9 45,8 539,5 41,6 763,2 47,2
Прочие доходы 48,2 16,3 48,5 6,5 201,5 15,5 122,8 7,6
Итого 296,6 100,0 747,2 100,0 1 298,2 100,0 1 616,9 100,0
При этом значительная их доля, порядка 50 %, формировалась за счет налоговых доходов (включая надбавки к государственным налогам), которых на тот момент насчитывалось более 30. В основном это были налоговые поступления от предприятий и имуществ, главным образом, платежи коммунального хозяйства, на втором месте шли поступления от предприятий и имуществ сельскохозяйственного значения и местной промышленности.
Перенос части расходов с государственного уровня на местный повлиял не только на рациональное их сокращение, но и на более полное использование всех доходных источников, что и обеспечило устойчивое повышение поступлений по неналоговым доходам.
Объем прочих доходов, в состав которых входили дотации, пособия, займы и прочие балансирующие поступления варьировался по годам, однако в целом уступал налоговым и неналоговым доходам, обеспечивая сохранение основного принципа—пре-имущественное покрытие местных расходов местными же доходами. В целом среди всех видов местных бюджетов самую устойчивую доходную базу имели городские бюджеты, в которых поступления от местных источников составляли 3/4 объема доходов.
Начиная со второй половины 1920-х гг. резко начинает проявляться приоритет перераспределения средств из государственного бюджета в местные (табл. 2): все в увеличивающихся размерах передаются отчисления от государственных налогов и доходов, надбавки к ним и прочие доходы, среди
которых ведущую роль играют пособия из общегосударственных средств.
Как отмечает профессор В. Н. Твердохле-бов в своей работе «Местные финансы», если в 1926/1927 г. налоговые доходы местных бюджетов составили более 460 млн руб., то в 1927/1928 г. их общий объем на порядок больше. При этом в процентах к итогу доходов поступления по статье «Местные налоги и сборы» существенно потеряли по сравнению с отчислениями от госналогов и различными надбавками к ним.
Это связано с тем, что начинается новый этап развития экономики страны в целом и системы местных бюджетов в частности — период индустриализации. кардинально изменилось понимание сути и задач органов местного управления — вместо удовлетворения социально-экономических потребностей населения на местах на первое место
Таблица 2
налоговые доходы местных бюджетов 1926 — 1928 гг4
статья бюджет 1926/27 бюджет 1927/28
тыс. руб. % к итогу тыс. руб. % к итогу
Местные налоги и сборы 70 564,7 15,3 115 020,3 2,7
Налог со строений 8 245,5 11,7 13 917,5 12,1
Налог с грузов 27 477,2 38,9 44 052,8 38,3
Налог с биржевых сделок 7 832,7 11,1 12 652,2 11,0
Налог с золотопромышленных предприятий 785,1 1,1 1 725,3 1,5
Налог с древесины 3 647,5 5,2 4 945,9 4,3
Налог с транспортных средств 4 620,7 6,5 7 936,4 6,9
Сбор за вет.-сан. осмотр скота 3 627,7 5,1 6 326,1 5,5
Налог со зрелищ, увеселений 3 626,6 5,1 5 636,0 4,9
Целевой квартирный налог 6 683,1 9,5 11 617,1 10,1
Прочие 4 018,6 5,7 6 211,1 5,4
Надбавки к госналогам и сборам 247 621,6 53,8 401 032,8 9,5
К промналогу 203 374,8 82,1 330 451,0 82,4
К подоходному налогу 34 512,1 13,9 56 545,6 14,1
К судебной пошлине 3 095,5 1,3 4 812,4 1,2
Прочие 6 639,2 2,7 9 223,8 2,3
Отчисления от госналогов 141 862,9 30,8 3 711 347,1 87,8
От сельхозналога 141 650,0 99,8 3 700 213,1 99,7
От госпромналога 111,1 0,1 6 309,3 0,2
Прочие 101,8 0,1 4 824,8 0,1
Итого 460 049,2 100,0 4 227 400,2 100,0
3 Смирнов М. А. Местные финансы. — М.: Госиздат, 1926.
4 Твердохлебов В. Н. Местные финансы. — М.: 1928.
выходит обеспечение и ускорение темпов сбора налоговых и неналоговых доходов для удовлетворения потребностей центрального бюджета.
Совсем недавно сформированная система самостоятельного и независимого обеспечения местными бюджетами собственных потребностей должна была вновь трансформироваться и превратиться в низовой элемент единой финансово-бюджетной госструктуры в целях обеспечения бесперебойного финансирования общегосударственных приоритетов развития.
Что касается теории бюджета, то начиная с 1930-х годов местный бюджет рассматривается и определяется советскими экономистами исключительно как составная часть бюджетной системы государства. Например, М. А. Смирнов и Р. А. Куд-ряшов определяли местный бюджет как составную часть единой бюджетной системы Советского Союза, которая, в отличие от государственного, имеет своей задачей финансирование местного хозяйства, т. е. предприятий, учреждений и мероприятий местного значения.5
Таким образом, в советской экономической науке и литературе закрепляется такое определение местного бюджета, которое отражает его сущность только с одной стороны — как элемента бюджетной системы, необходимого для обслуживания местного хозяйства, не учитывая более широкого спектра бюджетных взаимосвязей, что вполне соответствовало экономическим взглядам того времени и являлось наиболее приемлемым на протяжении многих лет.
Что касается практики наполнения местных бюджетов того времени, то ситуация сложилась следующая. Перевод на новые принципы централизации всей системы государственного управления в 1930-х годах, предусматривавший повышение роли государственного планирования, потребовал новых форм управления местными финансами. Для этого была осуществлена налоговая реформа 1930 г. и ряд последующих реформаций бюджетной системы, сформировавших экономическую основу нового этапа развития страны.
Результатом реформы стало коренное изменение распределения доходных источников между государственными и местными бюджетами — количество местных налогов существенно сократилось, из местного бюджета «выпали» отчисления — от госпромналога, подоходного налога с предприятий, лесного дохода, в качестве дополнительных местных налоговых сборов была введена практика
5 Смирнов М. А., Кудряшов Р. А. и др. Перестройка местного бюджета. — М.: Госфиниздат, 1932
самообложения населения, основной объем налоговых потоков был направлен в сферу доходов государственного бюджета. В целях регулирования местных бюджетов совнаркомам союзных республик было предоставлено право перераспределять между местными бюджетами отдельных административно-территориальных единиц часть отчислений от прибыли местных предприятий.
Однако практика построения местных бюджетов на основе постреформенного налогового законодательства обнаружила целый ряд весьма существенных недочетов и отрицательных последствий, связанных с тем, что новое распределение доходов было основано на слишком упрощенном и схематичном подходе к местному бюджету без анализа дифференцирующих территориальных особенностей.
В частности, по РСФСР в 1931 г. бюджеты всех краев и областей (кроме Московской, Ленинградской, Иваново-промышленной и Нижегородского края) были сведены с дотацией в сумме 231 млн руб., составлявшей 17,5 % общего их объема, тогда как в 1929-1930 годах общая сумма государственных пособий не превышала 71 млн руб. или 7,7 %.6
Для большинства регионов прямые дотации превратились в основную статью доходов, местные советы перестали быть заинтересованными в изыскании дополнительных доходов и организации их своевременного поступления. Система регулирования местных бюджетов стала строиться на прямом изъятии доходов в твердых суммах без всякой связи с каким-либо источником. В результате промыш-ленно развитые области лишились мотивации для получения доходов даже от местного хозяйства, а у получающих дотации областей возобладали иждивенческие настроения.
Реформа, таким образом, привела в большинстве краев и областей к ослаблению как доходной базы местных бюджетов, так и хода мобилизации ресурсов на их территории. Окончательно вопрос ликвидации финансовой самостоятельности местных бюджетов был решен в 1936 г., когда основы бюджетного устройства СССР были установлены Конституцией СССР. 7
Включение в 1938 г. местных бюджетов, наряду с республиканскими, в единую структуру государственного бюджета завершило процесс формирования механизма, обеспечивающего жесткий уровень зависимости местных бюджетов от вышестоящего административного звена. Они, по сути, были
6 Смирнов М. А., Кудряшов Р. А. и др. Перестройка местного бюджета. — М.: Госфиниздат, 1932.
7 Конституция СССР 1936 года, ст. 14
превращены в расчетно-кассовые подразделения республиканского бюджета. Таким образом, к началу 1940-х годов центральной власти практически удалось аннулировать собственную финансовую базу местного самоуправления, представлявшую некогда исключительную компетенцию земства.
В годы войны и последующего восстановительного периода в нашей стране на местах в определенной мере были возрождены принципы местного самоуправления на базе самофинансирования, соответствующие отечественному опыту начала XX века. Однако, поскольку это в целом противоречило системе централизованного регулирования плановой экономики, то с завершением восстановительного периода доходы от местных источников финансирования в течение послевоенного пятилетия последовательно снижались, уступая место отчислениям от государственных налогов.
С начала 1950-х годов и вплоть до 1980-х годов в составе доходов местных бюджетов устойчивое положение также занимали отчисления от государственных доходов и налогов, а также различного рода дотации.
Переход к качественно новому определению понятия «местный бюджет» был осуществлен в конце 1970-х годов, что в целом было сопряжено с развитием взглядов теоретиков-экономистов на понятие «бюджет». В это время в советской экономической литературе четко обозначились позиции рассмотрения содержания местных бюджетов в качестве совокупности экономических отношений.
Например, М. И. Ходорович характеризовал местные бюджеты как «совокупность экономических отношений, обеспечивающих в плановом порядке финансовую базу местных советов по развитию главным образом отраслей хозяйства, непосредственно специализирующихся на повышении благосостоянии народа».8
Автор Филимонов Б. И. делал акцент на том, что местные бюджеты, являясь экономической категорией, выражают специфическую сферу отношений распределения и перераспределения региональной части национального дохода, связанную с образованием и использованием финансового фонда местного совета9.
В начале 1990-х годов, учитывая сущность местных бюджетов как экономической категории, многие экономисты-теоретики считают право-
8 Ходорович М. А. Бюджет и бюджетная система: Учебное пособие. — М.: Экономическое образование, 1993.
9 Филимонов Б. И. Совершенствование системы местных бюджетов. — М.: Финансы, 1980.
мерным рассматривать их с позиций системного подхода. В частности Ширкевич Н. А. характеризовала местные бюджеты как «реальные ресурсы, находящиеся в непосредственном распоряжении местных властей для осуществления их функций»10, указывая на то, что в них органически сочетаются две составляющие.
Одна их них определяется тем, что местные бюджеты являются основными финансовыми планами местных советов. Другая проявляется в их материально-вещественном содержании, поэтому местные бюджеты выступают как реальная экономическая категория, содействующая развитию непроизводственной сферы данной административно-территориальной единицы.
Ученый Поляк Г. Б. понимает под местными бюджетами «совокупность экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению национального дохода страны, обеспечивающих создание финансовой базы местных советов».11 Он же относит местные бюджеты к планам финансовых ресурсов, мобилизуемых и направляемых на финансирование социально-бытовой инфраструктуры и других мероприятий в соответствии с планами социально-экономического развития административно-территориальных единиц.
Как очевидно из указанного выше, теория местного бюджета и местных финансов в целом претерпевала в последнем десятилетии ХХ в. серьезные изменения, однако этого нельзя было сказать о практике наполнения местных бюджетов. К 1990-м годам система формирования доходов местных бюджетов в значительной мере утратила связь с финансами территориального хозяйства и прежде всего с финансами расположенных на данной территории предприятий и организаций. Советский Союз, с точки зрения межбюджетных отношений, являлся жестким централизованным образованием, в котором для всех элементов системы бюджетной иерархии был характерен высокий уровень зависимости от вышестоящего управленческого звена. Для местных бюджетов в этой системе предназначалась роль расчетно-кассовых подразделений нижнего уровня союзного и республиканского бюджетов.
Финансовая база местных бюджетов за счет собственных источников финансирования формировалась в объеме менее чем на одну треть, а по
10 Ширкевич Н. А. Местные бюджеты СССР. — М.: Финансы и статистика, 1991.
11 Поляк Г. Б. Финансы местных Советов. — М.: Финансы и
статистика, 1987.
налоговым поступлениям — не более чем на 3-5 %. Была практически разорвана реальная связь между социально-экономическими интересами территориального сообщества и результатами финансовой деятельности предприятий и населения в рамках данного территориального хозяйства, и тем самым нарушен один из важнейших принципов функционирования органов местного самоуправления.
Смена политического курса и экономические реформы первой половины 1990-х годов кардинально изменили данную ситуацию. Принятый в расширение положений ст. 130-132 Конституции РФ Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» восстановил былой смысл понятия «местное самоуправление», определив финансовую независимость как краеугольный принцип его существования. Вступивший в силу в 1998 г. Бюджетный кодекс РФ определил базовые положения в вопросах формирования местных бюджетов в России, опираясь во многом на теоретические разработки вопросов местных бюджетов прошлых периодов.
Местные бюджеты были определены Бюджетным кодексом РФ как основание бюджетной системы нашего государства, что повлекло за собой «пристальное внимание» к ним со стороны законодательства. Однако поскольку сама бюджетная система РФ находилась на начальных этапах своего развития, то и правовые нормы, регулирующие процессы формирования и использования средств бюджетов муниципальной власти подвергались многочисленным изменениям.
Наиболее серьезные поправки были внесены в 2003-2005 гг., существенно изменившие саму структуру системы местного самоуправления, а также скорректировавшие порядок формирования доходов.12
12 ФЗ от 22.08.2004 № 120 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» и ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
В частности, на местном уровне было выделено нескольких форм организации местного са-моуправления13, изменилось толкование понятия «собственные доходы», отказались от практики применения «регулирующих доходов» с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений, одновременно с этим был существенно сокращен перечень местных налогов.
Дальнейшие преобразования, на взгляд автора статьи, следует вести, руководствуясь следующими принципами, в максимальной степени сочетающими интересы членов территориального сообщества и центральной власти14:
1. формирование бюджетов органов местного самоуправления в объемах, необходимых для реализации объективно обусловленных социально-экономических потребностей членов данного территориального сообщества и реализации делегированных ему из центра управленческих полномочий;
2. формирование финансовой базы местного самоуправления с учетом вертикального и горизонтального финансового выравнивания уровня налоговых доходов системы бюджетов «центр — регион — территории»;
3. соблюдение принципа единства взимания и использования налоговых доходов для данного территориального сообщества;
4. использование системы местных налогов и сборов, а также неналоговых доходов в качестве механизма стимулирования позитивных тенденций в развитии экономики и обеспечения уровня необходимых социальных гарантий для населения территориальных сообществ.
13 На практике данное положение пока реализуется частично в экспериментальном порядке в ряде субъектов РФ, реализация в полном объеме предполагается к 1 января 2009 года.
14 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике в 2008-2010 гг.» от 9 марта 2007 года.
