CC BY
3
МЕСТНЫЕ СОВЕТЫ В ПОСЛЕВОЕННЫЕ ГОДЫ (ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ КОНТЕКСТ)
И.В. Упоров, д-р ист. наук, канд. юрид. наук, профессор Краснодарский университет МВД России (Россия, г. Краснодар)
DOI:10.24412/2500-1000-2024-5-3-132-136
Аннотация. После окончания Великой Отечественной войны в советском государстве стали в полной виде восстанавливать свою деятельность органы местной власти в лице местных Советов депутатов трудящихся. В статье выявляются основные тенденции правового регулирования местных Советов в период 1945-1953 гг. Указывается, в частности, что местные Советы в рассматриваемый период действовали по прежней, то есть, довоенной правовой базе. Специальных актов о местных Советах в союзных республиках принималось очень мало, а в РСФСР был принят только один закон - избирательный (1947 г.). Даются авторские оценки этим и другим решениям законодательной власти советского государства.
Ключевые слова: послевоенное время, местные Советы, горсовет, государство, общество, конституция.
В послевоенный период развития советского государства (1945-1953 гг.) институт местных Советов функционировал на основе принятых ранее Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. Что касается текущих законов, регулировавших деятельность местных Советов в послевоенный период в союзных республиках было принято лишь несколько законов, где находили развитие конституционные нормы (несколько подробнее об этом речь идет ниже). Соответственно в послевоенный период действовали нормативно-правовые акты, которые были приняты еще до конституционной реформы 19361937 гг. И поскольку они являлись руководством к действию в рассматриваемый нами период, то рассмотрим основные из них. Речь идет о совокупности Положений о Советах разных уровней [1], которые имели юридическую силу в части, не противоречащим новым конституциям. Так, согласно Положению, регулировавшему уездный уровень Советов, права уездных съездов в решении вопросов в хозяйственной и политической области были значительными, в частности, уездному съезду Советов были даны полномочия заслушивать отчеты о деятельности органов, которые непосредственно не подчиненных исполкому уездного Совета, но находивших-
ся на территории уезда; распределять по ходатайству уездного исполкома Совета доходы и расходы между бюджетами разных уровней (уездными, городскими, волостными); утверждать ставки местных налогов (в размерах не свыше определенных губернским съездам Советов).
Такого рода подход при определении полномочий местных Советов с этого времени станет неизменно включаться в правовые акты, регулирующие статус местных Советов. Положение об уездных Советах достаточно полно определяло правомочия уездного исполнительного комитета в основных областях социально-экономической жизни, в том числе по вопросам охраны революционного порядка, вопросам судебного управления, финансовой деятельности, налогов и промышленности, вопросам регулирования и охраны труда, в сфере социального обеспечения, по вопросам культурно-просветительной работы, в области охраны народного здравия, а также благоустройства и жилищного дела. Помимо этого, исполнительный комитет получил возможность контроля за работой органов и учреждений, которые были расположены на территории уезда (в этом полномочии были лишь некоторые исключения, в числе которых значились учреждения Крас-
ной Армии, а также органы прокурорского надзора.
Что касается более низкого уровня Советов (волостного), то в правовом регулировании их статуса также произошли изменения. Так, эти Советы ранее решали преимущественно административно-
управленческие задачи, в частности, волостной исполком должен был принимать меры к охране порядка, а также к «поднятию волости» в хозяйственном и культурном отношении. Учреждения, действовавшие на территории волости, были подчинены сразу уездным Советам. Волостные исполкомы не имели полномочий налагать административные взыскания - в этом отношении они могли только вносить в уездный Совет предложения, и окончательное решение принимал уездный Совет, то есть фактически волостные органы имели минимум полномочий [2, с. 289].
Такое положение вызывало справедливые нарекания с мест, которые, вероятно были услышаны, поскольку в отмеченном выше Положении о волостных Советах ситуация существенно изменилась. В частности, Положение предусматривало некоторую демократизацию в формировании уездных Советов - была установлена новая норма представительства депутатов в уездные Советы от сельских Советов, а именно один сельский депутат теперь избирался от трехсот жителей, то есть представительство выросло сразу в семь раз. Положение устанавливало обязательным проведение расширенных (то есть сессионных) заседаний исполкомов волостных Советов с обязательным участием не только руководителей сельских, поселковых и городских Советов, но также и представителей профсоюзов предприятий, которые располагались на территории волости, и крестьянского общества взаимопомощи. Такие заседания предписывалось волостным исполкомам проводить не реже раза в три месяца. Таким образом, расширенные заседания, являясь новой формой волостных Советов (до этого применявшаяся лишь на губернском уровне), стали обязательной для всех исполнительных комитетов всех Советов [3, с. 103-108].
Таким образом, Положение о волостных Советах повышало авторитет этого уровня местных Советов как органов, осуществляющих в пределах своей территории советскую власть. Важно еще заметить, что Положение наделяло волостные исполкомы полномочиями юридического лица, и соответственно исполнительные комитеты могли принимать обязательства и вступать в договорные отношения с другими субъектами (в пределах, установленных инструкцией ВЦИК). Аналогичным образом можно говорить в отношении сельских Советов - отмеченное нами ранее Положение о сельских Советах также расширило полномочия этого нижнего звена государственной власти.
Было издано также Положение о городских Советах [4]. В этом правовом акте указывалось, что городские Советы образуются во всех городах и во всех поселках, на территории которых городские Советы являлись органами государственной власти. Были определены следующие основные задачи городских Советов: решение всех вопросов местного значения; поднятие культурно-хозяйственного уровня города (поселка); проведение в жизнь постановлений высших органов Советской власти; улучшение жизни и быта населения; руководство деятельностью предприятий и учреждений, подведомственных городскому Совету; охрана революционного порядка в огороде (поселке); составление, утверждение и исполнение принятого городского бюджета и др.
Положением предусматривалось проведение пленумов городских Советов (позже пленумы стали именоваться сессиями - в остальном же нормы этого и ранее отмеченных актов о полномочиях Советов действовали и в 1945-1953 гг.). Согласно ст. 5 Положения о городских Советах исполкомы наделялись правом юридического лица. В Положении довольно подробно регулировались вопросы формирования городских депутатов и исполнительных комитетов. Указывалось, в частности, что избирательным правом пользуются все граждане согласно Конституции РСФСР. Городской совет избирался на один год. Досрочные перевыборы всего совета производились
по предложению вышестоящих исполнительных комитетов и съездов Советов или в случае выбытия не менее, чем одной трети всех членов совета. Городские Советы избирались по определенным нормам. Так, в городах и поселках с населением 1000 человек избирался один депутат на пятнадцать избирателей; в городах и поселках с населением от 1000 до 3000 человек - одни депутат на двадцать избирателей и т.д. В городах от 100000 тысяч человек и более избирался один депутат от двухсот избирателей. В дальнейшем, как мы покажем, будет иметь место выравнивание избирательных прав, что найдет также отражение Законе РСФСР о выборах в местные Советы депутаты трудящихся 1947 г. (соответственно и в обновленной редакции 1950 г.). Отдельными разделами в Положении регулировались предметы ведения горсоветов, организация деятельности пленума городского Совета, работа депутатских секций и комиссий горсовета, обязанности и права депутатов городских Советов, вопросы о связи депутатов с избирателями, вопросы деятельности мандатной комиссии.
Несколько позже ВЦИК принял Положение о городских Советах в обновленной редакции [5], где основе сохранялись те же нормы, но были и некоторые коррективы. В этой редакции Положение о городских Советах с некоторыми (малозначительными) изменениями будет действовать как в течение послевоенного времени, так и во время хрущевской «оттепели» (только в конце 1960-х гг. будут приняты новые акты о местных Советах депутатов трудящихся). В числе изменений, которые были внесены в Положение о городских Советах, одним из основных являлся вопрос об организационной структуре местных Советов городского уровня. Так, указывалось, что исполнительные комитеты Верховных Советов автономных республик, исполнительные комитеты областного уровня могли вносить в Президиум ВЦИК предложения о том, чтобы вместо городских советов образовать в рабочих поселках с небольшим количеством населения сельские Советы. А в городах с населением более ста тысяч человек в том же по-
рядке могли быть образованы, помимо городского, также и районные Советы в соответствующих частях города. Была также смещена политическая составляющая -согласно новому Положению о городских Советах горсоветы, как и до 1925 г., обозначались как «органы диктатуры пролетариата, призванные проводить политику центра на местах». В целом рассмотренные Положения о местных Советах разных уровней сохраняли свое действие довольно длительное время, на что ранее мы уже обращали внимание.
Если говорить об основных тенденциях, то следует назвать расширение компетенции местных Советов. Что касается материально-финансовой основы деятельности местных Советов, то нужно выделить довоенный закон о местных финансах, где предусматривалась децентрализация местных бюджетов. Все эти меры активизировали работу низшего звена государственной власти [6, с. 95]. Мы полагаем, что был объективный процесс. Здесь еще заметим, что в довоенное время в РСФСР завершился переход к новому административно-территориальному делению - вместо губерний, уездов, волостей были образованы области, края, районы, и с тех пор административно-территориальное деление стало стабильным, и, по сути, во многом сохраняется до сих пор.
Помимо отмеченных выше правовых актов, регулирующих местные Советы, принимались и другие отдельные законы СССР и РСФСР, которые в основном касались выборов в местные Советы. В такой юридической оболочке функционировали местные Советы в 1945-1953 гг. В этот период, как мы указывали, правовые акты о местных Советах были редкостью, и они принимались не во всех союзных республиках.
В РСФСР в рассматриваемый период был принят всего один закон (Положение о выборах), и он регулировал выборы депутатов в местные Советы - сначала в 1947 г. [7], а затем в новой редакции в 1950 г. [8]. В этом Положении о выборах первая глава посвящена общей характеристике избирательной системе и в ней имеется немало ссылок на конституционные
нормы, некоторые из которых воспроизводятся буквально. В целом такого рода общие нормы мало отличались от общепризнанных в развитых странах того времени. Это касается, в частности, возможности обжалования избирателями замеченных нарушений в списках избирателей, что, по мнению А.В. Иванченко, можно отнести к достоинства данного избирательного закона [9, с. 118], и с этим следует согласиться.
Согласно Положению образовывались краевая, областная избирательная комиссия по выборам в краевой, областной Совет депутатов трудящихся. В каждом избирательном округе также формировалась окружная избирательная комиссия. Согласно ст. 27 Положения о выборах членами избиркомов могли быть представители от профессиональных организаций, кооперативных организаций, научных и технических обществ и иных общественных организаций, а также представители от собраний трудящихся по предприятиям и учреждениям, военнослужащих по воинским частям, представители от собраний крестьян по колхозам и селам, представители от собраний рабочих совхозов - по совхозам.
Представляет интерес порядок выставления кандидатов в депутаты, определенный в конституционных нормах и продублированный в несколько подробной форме в главе девятой Положения. Здесь в ст. 77 указывается, что право выдвижения кандидатов в депутаты предоставляется общественными организациями и обществами трудящихся, к числу которых советский законодатель относил прежде всего коммунистические партийные организации. На второе место были поставлены профессиональные союзы. Затем следовали кооперативные организациями, а также организациями молодёжи и на последнем месте были поставлены культурные общества. Однако этот перечень дополнялся еще одним субъектом выдвижения кандидатов в депутаты, указанным в ст. 78 Положения: общими собраниями рабочих и служащих по предприятиям и учреждениям, а также общими собраниями военнослужащих по воинским частям, общими собраниями крестьян по колхозам и сёлам,
и, наконец, общими собраниями рабочих и служащих совхозов - по совхозам.
На данном этапе регулирования избирательного процесса наблюдаются отступления от общепризнанных демократических норм. Так, обращает на себя внимание существенные ограничения в субъектах выдвижения кандидатов в депутаты местных Советов депутатов трудящихся - в числе таковых отсутствуют собрания граждан по месту жительства, то есть оказался под запретом территориальный признак (исключение составляла возможность выдвижения кандидатов в сельские Советы на общих собраниях крестьян по селам, но опять же речь идет не о гражданах или избирателях, а именно о крестьянах, чем, на наш взгляд, территориальный признак был дискредитирован). Отсутствует и возможность самовыдвижения граждан кандидатом в депутаты. А основное внимание уделено производственному принципу, что в практике чаще всего и использовалось, причем такой подход имел место практически до второй половины 1980-х гг.
Нужно при этом иметь в виду, что в условиях административно-командной системы нормы Положения о выборах во многом носили условный характер, поскольку кандидаты в депутаты предварительно отфильтровывались партийными инстанциями и были «обречены» на победу в выборах с результатом выше 90% голосов «за», что, впрочем, отнюдь не означало что депутатами становились недостойные люди.
Оценивая принятые в рассматриваемый период такого рода законодательные акты ряда союзных республик, касающиеся местных Советов, нужно заметить, что их достоинством является более подробная регламентация статуса областных, районных, городских, поселковых и сельских Советов трудящихся. Вместе с тем в них не проводится четкого разграничения представительских и исполнительных функций местных Советов. Отсутствие систематических законов о местных Советах в послевоенный период объясняется рядом факторов, в частности, для власти более актуальными были иные проблемы, и прежде всего восстановление разрушен-
ного народного хозяйства; кроме того, пиально новых норм не содержали, и в ос-действующая система местных Советов новном лишь более детально регулировали депутатов трудящихся вполне устраивала некоторые полномочия местных Советов, правящую элиту, поскольку позволяла за- была также обновлена устаревшая терми-креплять ее властвующее положение. В нология. Исключение составляет законо-результате в послевоенный период (1945- дательство о выборах депутатов местных 1953 гг.) правовые акты, регулирующие Советов депутатов трудящихся, когда в отдельные аспекты деятельности местных 1947 г. законом РСФСР было утверждено Советов депутатов трудящихся, были при- соответствующее положение (обновлено в няты только в нескольких союзных рес- 1950 г.). публиках; вместе с тем эти акты принци-
Библиографический список
1. Положение об уездных съездах Советов и уездных исполнительных комитетах (утверждено постановлением ВЦИК от 16.10.1924 г.) // СУ РСФСР. № 82. Ст. 825-827.
2. Лепешкин А.И. Советы - власть трудящихся. 1917-1936. - М.: Юрид. литература, 1966.
3. Недавний А.Л. Советы депутатов трудящихся в период развернутого строительства коммунизма / Материалы научно-теоретической конференции в Высшей партийной школе при ЦК КПСС // Советское государство и право. - 1961. - № 6. - С. 103-108.
4. Положение о городских Советах (утверждено постановлением ВЦИК от 24.10.1925 г.) // СУ РСФСР. 1925. № 91. Ст. 662.
5. Положение о городских Советах (утверждено постановлением ВЦИК от 22.01.1933 г.) // СУ РСФСР. 1933. № 29. Ст. 103.
6. Ковалев Н.С. Компетенция местных органов власти // Муниципальная власть. - 1997. - № 2. - С. 93-97.
7. Положение о выборах в краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые Советы депутатов трудящихся РСФСР (утверждено Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 8 октября 1947 г.) // Ведомости ВС СССР. 1947. № 36.
8. Положение о выборах в краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые Советы депутатов трудящихся РСФСР (утверждено Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 2 октября 1950 г.) // Ведомости ВС СССР. 1950. № 30.
9. Иванченко А.В. Демократические институты в истории Советского государства // Советское государство и право. - 1989. - № 1. - С. 115-121.
LOCAL COUNCILS IN THE POST-WAR YEARS (ORGANIZATIONAL AND LEGAL CONTEXT)
I.V. Uporov, Doctor of Historical Sciences, Candidate of Legal Sciences, Professor Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (Russia, Krasnodar)
Abstract. After the end of the Great Patriotic War, local authorities in the person of local Councils of Working People's Deputies began to fully restore their activities in the Soviet state. The article identifies the main trends in the legal regulation of local Soviets in the period 19451953. It is indicated, in particular, that local Soviets during the period under review acted according to the previous, that is, pre-war legal framework. Very few special acts on local Soviets were adopted in the union republics, and in the RSFSR only one law was adopted - an election law (1947). The author's assessments of these and other decisions of the legislative branch of the Soviet state are given.
Keywords: post-war period, local Soviets, state council, state, society, constitution.
