CC BY
83
МЕСТНЫЕ СОВЕТЫ В ГОДЫ АКТИВНОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ (КОНЕЦ 1980-Х - НАЧАЛО 1990-Х)
Черноситов В.А.
адъюнкт кафедры теории и истории права и государства Краснодарского университета МВД России г. Новороссийск
В государственно-правовой литературе при освещении вопросов о развитии местного управления в период так называемого «застоя» (середина 1970-х - середина 1980-х гг.) выделяются следующие основные черты, присущие этому институту: единство системы Советов допускало самостоятельность нижних звеньев в строго определенных узких пределах под контролем вышестоящих; ни на одном уровне Советов не осуществлялся и не допускался принцип разделения властей - власть и управление были слиты воедино; местные органы не имели права законотворчества, потому что все диктовалось из центра, включая процедурные и организационные вопросы; декларируемые в различных актах идеи самоуправления народа сводились к идее широкого представительства населения в депутатском корпусе, отбор и состав которого жестко контролировался; формальное всевластие Советов во всех сферах ре-ально заменялось всевластием партийных структур1.
Ситуация стала быстро меняться после провозглашения политики перестройки в 1985 г. Уже первые альтернативные (в плане превышения коли-чества кандидатов на пост числа мандатов) выборы 1989 года принесли перемены -потерпели неудачи партийные руководители ряда крупных горо-дов, включая Москву и Ленинград. Но коренные изменения повлекли выборы 1990 г. в местные органы власти. На выборах в городские советы ряда крупных индустриальных центров России (Москва, Ленинград, Горький, Свердловск) одержали победу сторонники реформ. В горсоветах впервые появились депутатские фрак-
ции. Но депутаты столкнулись с непреодолимой проблемой: Советы не были созданы для работы в условиях плюрализма и многопартийности. Депутаты хотели одновременно и принимать законы, и исполнять их, что на практике воплотить было практически не реально. Участились конфликты между различными уровнями власти.
В годы активной перестройки государственности (1988-1990 гг.) местным Советам отводилась особая роль непосредственного решения вопросов, касающихся качества жизни населения соответствующих регионов. Подчер-кива-лось, что никто, кроме местных Советов, не в состоянии организовать наиболее полное удовлетворение материальных и духовных потребностей людей с учетом особенностей развития данной территории2. 9 апреля 1990 г. впервые в СССР в принятом законе «Об общих принципах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»3 фиксировались следующие новые положения и нормы: вводилось понятие местного (территориального) самоуправления как части социалистического самоуправления народа, которое призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды; опр е-делялись понятийные рамки местного самоуправления - оно начиналось там, где жители могли непосредственно взаимодействовать друг с другом и органами местного самоуправления и должно было осуществляться, исходя из интересов населения и особенностей административнотерриториальных единиц; впервые система вла-
1 Кокорев Д.А. Городское самоуправление России: организационно-правовые особенности и сравнительный анализ. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Щендрыгин ЕЛ. Государственная власть и местное самоуправление. Историкоправовой анализ. Санкт-Петербург, 1997; Ясунас В.А. Становление и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации (правовой аспект). Москва, 2000 и др.
2 Черняк В.З. История государственного и муниципального управления России. М., 2001. С. 450 и др.
3 Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Свод законов СССР. Т. 1. Ст. 267. 1990 г.
152
сти была разделена на две подсистемы: государственную и местного самоуправления. Самое главное состояло в том, что государственная власть не имеет права вмешиваться в дела местного самоуправления, но обязана обеспечивать все необходимые условия для его нормального функционирования; предусматривалось, что местные Советы различных уровней вправе по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области социального и экономического развития территории с учетом местных демографических, экономических условий и национальных особенностей.
Согласно данному закону экономическую основу местных Советов со-ставила коммунальная собственность, которая формируется из имущества, безвозмездно переданного государством, союзными и автономными респуб-ликами и иными субъектами, а также имущества, создаваемого или приобретенного местными Советами за счет принадлежащих им средств. В развитие этой темы был принят Закон РСФСР «О собственности в РСФСР" от 24 декабря 1990 г., который, в частности, в статье 23 определил понятие муниципальной собственности и дал ее перечень1, что, в свою очередь, изменяло характер отношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами -понимание необходимости формирования само-управленческих начал в управлении на местах уже проявлялось на разных уровнях власти.
Определенным отражением этих тенденций стал принятый 10 октября 1990 года Закон РСФСР "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям»2, несколько расширивший круг полномочий местных органов власти. В соот-ветствии с указанным законом местные органы власти получили дополнительные полномочия в следующих областях: приватизации и разгосударствления, стимулирования предпринимательства и антимонопольных мероприятий, формирования рынка труда, земельной и жилищной реформ, социальной защиты и так далее. Особо отмечалось (ст. 16), что местные Советы народных депутатов, их органы и должностные лица несут ответственность за законность принимаемых решений. Местным Советам народ-
ных депутатов было предоставлено право предъявить в суд или государственный арбитраж требования о признании недействительными актов вышестоящих по отношению к ним органов государственного управления, предприятий (объединений), организаций и учреждений, нару-шающих права и законные интересы граждан, проживающих на подведомст-венной им территории, а также права местных Советов народных депутатов. До принятия решения судом или арбитражем местные Советы народных депутатов вправе были приостановить действие оспариваемых актов. По «старой традиции» исключение делалось в отношении актов вышестоящих по отношению к ним органов государственного управления. Закреплялось также право граждан право обжаловать в суд решения местных Советов народных депутатов, их органов, должностных лиц местных Советов народных депутатов, если они нарушают их права и охраняемые законом интересы.
И, наконец, 6 июля 1991 года был принят закон «О местном самоуправлении в РСФСР»3, достаточно точно отражающий реальное состояние дел в области самоуправления. К его достоинствам можно отнести большую практическую применимость и возможность использования напрямую, без дополнительных нормативных актов, что позволило более четко структурировать систему органов местного самоуправления. Новая территориальная структура включала районы, города, районы в городах, поселки, сельские населенные пункты, а также территориальные общественные образования (микрорайоны, жилищные комплексы и прочее). Это уже была другая, противоположная союзной, модель организации местного самоуправления, но и она могла быть вполне работоспособной. К тому же с принятием закона РСФСР 1991 года был сделан значительный шаг в деконцентрации и децентрализации власти как государственной, так и местной4.
Таким образом, Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйств» сыграли важнейшую роль в развитии начал местного самоуправления в нашей стране. Они достаточно подробно разработали вопрос о финансово-экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправления, ввели
1 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416.
2 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 19. Ст. 197.
3 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
4 Кокорев Д.А. Указ. работа. С. 77.
понятие муниципальной собственности, опреде лили основные механизмы правовой защиты ме стного самоуправления. И тем самым оконча-
тельно был взят курс на развитие института местного самоуправления, который. по своей сути, продолжается до сих пор.
154
