CC BY
181
ЭКОНОМИКА
УДК 371
Блинов Михаил Владимирович
Костромской государственный университет им. Н.А. Некрасова
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СВЕТЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ ТЕОРИИ
В статье обосновывается позиция, согласно которой рассмотрение местного самоуправления в качестве института позволяет предложить новые подходы к определению приоритетов программ социально-экономического развития территорий России и методы оценки последствий их реализации, обосновать необходимость четкой формализации видов и форм организации управленческих отношений, а также разработать алгоритм формирования образовательной политики муниципального образования.
Ключевые слова: местное самоуправление, институты, эффективность структуры публичной власти.
Существующая в России структура публичной власти в настоящее время включает в себя два уровня: государственный (подразделяется на федеральный и региональный) и муниципальный, где действует местное самоуправление (МСУ). Неудачи, связанные с внедрением МСУ в России, на наш взгляд, обусловлены ошибками его проектирования, которое ограничивается единственной составляющей - организационной структурой. Институционально МСУ было оформлено в августе 1995 года принятием ФЗ № 154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Согласно Конституции Российской Федерации МСУ самостоятельно в пределах своих полномочий, а его органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). В соответствии с действующим Федеральным законом от 06.10.03 г. № 131-Ф3 в каждом муниципальном образовании существует выборные органы власти и администрация. Муниципалитет имеет формально независимый местный бюджет и муниципальную собственность для реализации своих полномочий, в том числе, во всех поселениях.
В реальности система местного самоуправления оказалась очень слабой. Велика доля муниципалитетов, особенно среди городских и сельских поселений, имеющих дефициты бюджетов, которые покрываются за счет регионального финансирования. По данным Минфина России, в 2010 г. дота-ционность свыше 70% имели 53% всех местных бюджетов. Более того, реальная власть принадлежит не выборным органам (советам депутатов), а исполнительным (администрациям). Практика показывает, что население воспринимает местные органы власти как часть государства, не веря в то, что самостоятельно можно повлиять на принимаемые решения и сделать жизнь в своем городе более комфортной. Помимо этого реформа привела к увеличению числа служащих на муниципальном уровне. В результате вместо 11436 муниципальных образований их число достигло 24510. К 355 тыс. муниципальных служащих добавилось еще 150 тыс., большая часть которых приходится на
сельские поселения. Кроме того, было избрано 56 тыс. депутатов муниципальных собраний, которые должны были разбираться в вопросах гражданского, бюджетного и налогового законодательства [1, с. 24]. Вследствие дефицита своих бюджетов местные власти оказались не в состоянии выполнять все функции, переданные на их уровень. Больше всего бросается в глаза плохое качество дорог, неблагоустроенные территории, плачевное состояние образовательных школ и детских садов.
Таким образом, нам представляется, что внедрение МСУ в нашей стране было основано на формальном копировании его атрибутов, включая изменения внутреннего законодательства и создание новой организационной структуры МСУ как независимого уровня власти. Подобного простого заимствования зарубежного опыта оказалось явно недостаточно.
В системе МСУ обычно отсутствуют:
- вовлечение населения в местное самоуправление;
- связи с общественностью коммуникации;
- открытая финансовая отчетность [2, с. 77].
В настоящее время разработано достаточное число теорий и подходов к МСУ. Не рассматривая детально каждую из них, кратко перечислим основные. До сих пор считаются актуальными теории свободной общины, а также государственная и дуалистическая теории.
Теория свободной общины образовалась еще в XIX веке, согласно ей наряду с тремя ветвями власти действовала и четвертая - общинная власть [3, с. 11]. Община должна иметь право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование, при этом государство не создает, а лишь признает общину. Носителем власти в общине является народ. Недопустимо вмешательство в ее внутренние дела, должностные лица МСУ не являются государственными чиновниками. Интерес представляет также одна из разновидностей общественной теории - хозяйственная теория, согласно которой функции самоуправления строго хозяйственные; этим оправдывается самостоятель-
© Блинов М.В., 2013
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 3, 2013
51
ность общины (коммуны) и отсутствие государственного надзора за ее деятельностью.
Суть государственной теории заключается в том, что МСУ рассматривается как одна из форм организации государственного управления на местах [4, с. 25]. Все полномочия имеют источником государственную власть, при этом осуществляются не государственными органами, а местными жителями, заинтересованными в результатах МСУ.
Теория дуализма исходит из двойственного характера муниципального управления, которое сочетает в себе как самостоятельное решение местных вопросов, так и осуществление на местном уровне определенных государственных функций [4; с. 25]. Выходя за рамки вопросов МСУ, органы местной власти становятся инструментом государственного управления. Видным деятелем в области муниципального управления можно считать известного российского ученого, академика Л.А. Велихова. В книге «Основы городского хозяйства», изданной в 1928 г., он выдвигал генетическую теорию, в соответствии с которой не выбор модели МСУ влияет способность местной буржуазии противостоять государству. Идея предложенной им модели муниципального социализма состоит в том, что органы МСУ должны в основном самостоятельно обеспечивать финансовыми средствами свои общественные нужды за счет эффективной хозяйственной деятельности [3, с. 279].
Заслуживает внимания инкорпоративная теория управления местным сообществом, рассматриваемая в работах С.Б. Мельникова, С.Н. Мельниковой, К.Л. Жихарева, где проводится аналогия между процессами МСУ и системой управления коммерческой корпорацией, при этом жители города рассматриваются в качестве акционеров [5; 6].
Ввиду отсутствия единого мнения в данной области, некоторые авторы призывают к синтезу различных теорий, на основании чего можно будет производить дальнейшее действия [4, с. 25], другие указывают на недостатки теорий [3, с. 10-12]. Однако как показывает практика, ни перечисленные теории, ни их соединение не дают полного ответа на поставленные вопросы и не решают проблему развития МСУ в России.
Понятие «институт» используется в науке в разных смыслах. К. Беси и О. Фавро в работе «Институты и экономическая теория конвенций» приводят следующие определения: под институтами понимают конституционную систему страны (Д. Рише), любое легитимное общественное объединение (М. Дуглас), коллективное верование и способы поведения (Э. Дюркгейм), коллективный контроль индивидуального поведения (Дж. Ком-монс), известные всем членам общества правила поведения, соблюдение которых обеспечивается личными интересами или внешней властью (Э. Шотлер), санкционированная обществом сим-
волическая сеть, составленная из функциональной и воображаемой частей (К. Касториадис), кодификация стратегий достижения эволюционного равновесия (М. Аоки), правила игры, где в роли игроков выступают организации и домашние хозяйства (Д. Норт) [7, с. 12].
Из всех определений для целей настоящего исследования больше всего подходит последнее, данное Д. Нортом. (Кстати, К. Беси и О. Фавро также придерживаются его [7, с. 14]. Д. Норт определил институты, как «правила игры» в обществе или созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми. Следовательно, они задают структуру побудительных мотивов человеческого взаимодействия -будь то в политике, социальной сфере или экономике [8, с. 17]. Для нашей страны это означает, что при проектировании МСУ большое внимание следует уделить вовлечению населения, его просвещению, поскольку одно лишь финансовое наполнение местных бюджетов не решит все проблемы локальной территории.
На наш взгляд, именно институциональная теория даёт ответ на вопрос, почему в России не удается копировать успешный зарубежный опыт МСУ.
Опираясь на институциональную теорию и теорию организационного проектирования М. Лукьяновой, предлагается новая модель МСУ, пригодная для построения института демократии в России [2].
Поскольку МСУ не входит в систему государственных органов власти, построенных по иерархическому принципу, т.е. на основе властных вертикальных взаимоотношений, население оказывается наверху пирамиды, как акционеры в инкорпо-ративной теории. Теперь они должны участвовать во всех начинаниях и инициативах, происходящих в муниципальном образовании (городе), будь то благоустройство территории, строительство дорог, перенос дорожных знаков, разработка генерального плана и т.д. Таким образом, жители выступают в нескольких ролях: как потребители муниципальных услуг (клиенты), как владельцы проектов (инициатив), как контролирующие органы. В первом случае мы имеем подобие функциональной организационной структуры, во втором - проектной организации, в третьем - штабной, но без иерархии. Но в отличие от проектной организации в этой системе иерархия уже не имеет приоритета.
Основой модели выступает сетевая форма организации, которой свойственны не иерархические, а горизонтальные сетевые типы взаимосвязей. Назовем ее матричной организацией, построенной на принципах сетевого горизонтального менеджмента, но включающей, тем не менее, элементы иерархической структуры. Выбор названия связан с внешним сходством данной структуры с матрицей, под которой часто понимают совокупность строк и столбцов, на пересечении которых находятся ее элемен-
52
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 3, 2013
ты. Следовательно, процесс модернизации системы МСУ есть ее трансформация от иерархической комбинированной модели (формально независимой, реально иерархической) к матричной. При этом население становится не объектом управления (управляемым), а субъектом (управляющим). Наличие иерархических элементов в модели обусловлено тем, что без воздействия сверху в нашей стране невозможно спроектировать эффективную систему управления на местном уровне.
В качестве организации выступает муниципальное образование (МО), под которым понимается округ или городское поселение. Сельские поселения и муниципальные районы, имеющие по российскому законодательству статус МО, на территории которых действует МСУ, в рамках данной статьи не рассматриваются.
Применяемая сегодня на практике модель вызывает нарушение функционирования МСУ Так, зачастую стратегия (отвечает на вопрос «как?») заменяет конечную цель или результат (performance). Иными словами, происходит замена цели средствами ее достижения. В модели отсутствует население (люди). Нередко нарушается последовательность стратегического планирования, теряются значимые элементы организационного проектирования в управлении МО, существующая структура определяет стратегию организации.
Такие модели имеют линейный вид, в них (в нарушение стратегической логики) последовательно реализуются фазы «структура» - «результат» - «стратегия», или «стратегия» - «структура» -«результат». Люди выступают в качестве элементов бюрократической машины. Отличие предлагаемой М. Лукьяновой модели от существующих будет проявляться в различных результатах, к которым приведет построенное на их основе МСУ.
Практика показала, что организация МСУ в России во многих случаях оказалась малопродуктивной. И решение задачи повышения эффективности МСУ возможно при рассмотрении его как института, т.е. на основе использования положений институциональной теории.
Применение таких инструментов институциональной теории как иерархия потребностей, теория мотивации, матричный подход стратегическо-
го менеджмента, будет способствовать повышению качества развития территорий, позволяя оценивать и сопоставлять различные варианты.
Рассмотрение МСУ в качестве института позволяет предложить новые подходы к определению приоритетов программ социально-экономического развития территорий России и методы оценки последствий их реализации, обосновать необходимость четкой формализации видов и форм организации управленческих отношений, а также разработать алгоритм формирования образовательной политики муниципального образования.
Библиографический список
1. Белов В.Г., Пищулин О.В. Самоуправление в Москве: текущие проблемы и перспективы развития. - М.: Международный издательский центр «Этносоциум», 2001.
2. Лукьянова М. Проектирование местного самоуправления на основе институционализма // Проблемы теории и практики управления. - 2013. -№4. - С. 74-82.
3. Система муниципального управления: Учеб. для вузов / Под ред. В.Б. Зотова. - СПб.: Лидер, 2005.
4. Еникеева Д.Р. К вопросу о концепциях (теориях) местного самоуправления // Юридическая наука. - 2001. - № 3.
5. Жихарев К.Л., Мельников С.Б., Мельникова Н.С., Романова В.Ю. Инкорпоративное социально-экономическое развитие территорий и регионов: теоретико-методологические основы. - М.: Муниципальный мир, 2007.
6. Мельников С.Б. Формирование корпоративного управления муниципальными образованиями России: Автореф. дис. ... д-ра экон. наук. - М., 1997.
7. Беси К., Фавро О. Институты и экономическая теория конвенций // Вопросы экономики. -2010. - № 7.
8. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / пер. с англ. - М.: Фонд экономической книги «НАЧАЛА», 1997.
9. Гневко В.А. Модернизация системы развития муниципального образования. - М.: ЗАО «Издательство Экономика», 2012.
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 3, 2013
53
