CC BY
511
* РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ *
Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционная природа и значение для муниципального права
С. Д. Князев
Становление и развитие российского муниципального права в его современной интерпретации неразрывно связано с местным самоуправлением. Именно возрождение в нашей стране в начале 90-х гг. прошлого столетия различных форм и институтов самоуправления потребовало соответствующего изменения законодательства о местных органах власти, а затем обусловило необходимость принятия специальных законов об основах местного самоуправления. Фактически с этого времени и начался отсчет формирования российского муниципального права как самостоятельного правового феномена.
Вследствие этого самой распространенной характеристикой муниципального права является его идентификация с местным самоуправлением, выступающим в качестве предмета муниципально-пра-вового регулирования. Нередко по этой причине муниципальное право отождествляется с правом местного самоуправления1, а иногда в дополнение к этому воспринимается также как алгоритм муниципальной самоорганизации (местных сооб-
Князев Сергей Дмитриевич — заведующий кафедрой государственного и административного права Дальневосточного государственного университета, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
1 Фадеев В. И. Муниципальное право России. М., 1994 С. 6.
ществ) в ее юридическом значении2. И такой подход не вызывает принципиальных возражений, поскольку за рамками местного самоуправления муниципальное право объективно существовать не может.
Однако при всей значимости местного самоуправления для уяснения сущности муниципального права нельзя не отметить, что только констатация неразрывной связи этих двух взаимообусловленных явлений не позволяет увидеть содержательное отличие муниципального права от иных отраслей российского права. Представляется, что для этого важно определить конституционную природу местного самоуправления как предмета муниципального права, а также уяснить специфику складывающихся в сфере муниципальной самоорганизации населения отношений, объективно предполагающих необходимость отраслевой автономизации юридических норм, призванных урегулировать весь комплекс вопросов, связанных с организацией и осуществлением местного самоуправления3.
2 Королёв С. В. Теория муниципального управления. М., 1999. С. 9.
3 Вместе с тем значение местного самоуправления как предмета муниципального права вовсе не означает, что для уяснения сущности последнего можно абстрагироваться от присущего данной отрасли права метода правового регулирования. Следует признать, что как раз метод муниципально-правового регулирования отражает специ-
Говоря о сути местного самоуправления как элемента политической системы общества, нельзя не отметить, что его наличие подразумевает, что наряду с интересами личности и интересами государства признаются и гарантируются также и местные (муниципальные) интересы, непосредственно связанные с решением вопросов обеспечения жизнедеятельности населения отдельных территорий. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как равнозначные.
Местное самоуправление — это неотъемлемая часть единой общероссийской системы народовластия. Конституция РФ (ст. 12) не только рассматривает его в качестве одной из основ конституционного строя, но и гарантирует обеспечение исполнения решений органов и должностных лиц местного самоуправления и непосредственно населения муниципальных образований, принятых в пределах их компетенции. При этом за субъектами муниципальной власти резервируется возможность в случае нарушения утвержденных законом прав использовать для их восстановления и защиты механизмы государственного принуждения и судебного разбирательства.
Проблема осуществления властных полномочий в сфере непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения своим главным целевым ориентиром имеет реализацию прав и свобод человека и граж-
фику характерного для муниципального права специального отраслевого юридического режима, представляющего собой сочетание особых принципов и приемов правового воздействия на самоуправленческие (муниципальные) отношения. Но для отраслевого «самовыражения» муниципального права приоритет бесспорно имеет государственно-правовая природа такого социально-политического института, как местное самоуправление. См.: Костюков А. Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003. С. 120—121.
данина. Конституция РФ (ст. 18) устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. В отношении местного самоуправления это конституционное требование не просто является дополнением к государственным процедурам обеспечения соблюдения и защиты прав и свобод, а отражает сущность и целевое предназначение муниципальной власти как самостоятельной формы народовластия. Не случайно Европейская хартия местного самоуправления (ст. 4)4 прямо рассматривает в качестве одного из отличительных признаков местного самоуправления его максимальную приближенность к гражданам. Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения удовлетворения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом — это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина в демократическом обществе — права на достойную жизнь. Уровень гарантированности этого права и его значение в качестве показателя состояния демократии в стране вполне можно рассматривать в связи с обеспечиваемой посредством муниципальной самоорганизации граждан необходимой децентрализацией государственного управления, способствующей разнообразию жизненных условий, уклада жизни на разных территориях и в конечном итоге — свободе и полноте реализации жизненных устремлений российских граждан5.
Еще одним существенным аспектом местного самоуправления как элемента системы народовластия является использование муниципальных институтов в качестве структур, позволяющих оптимизировать расходование государствен-
4 СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
5 Васильев В. И. Местное самоуправление.
М., 1999. С.10.
ных ресурсов. Местное самоуправление в странах, где оно развито, осуществляет свою деятельность в значительной мере за счет государственного финансирования, которое при этом экономически выгодно центральной власти. Обеспечение га-рантированности минимума текущих потребностей граждан является задачей общенационального масштаба и, следовательно, должно производиться за счет государственных средств независимо от наличия или отсутствия на местах муниципальной власти. А органы местного самоуправления, будучи властью, создаваемой населением муниципальных образований из своего состава, из людей, знающих все нюансы проблем соответствующей территории и подотчетных населению, действующей в буквальном смысле на глазах своих избирателей, объективно являются наилучшей публичной формой властного решения вопросов местного значения, экономически наиболее эффективной для каждого отдельно взятого муниципального образова-ния6. Тем самым местное самоуправление не только берет на себя решение всех вопросов местного значения, но и позволяет федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации сконцентрироваться на решении общегосударственных и региональных проблем, способствует оптимальному сочетанию государственных и муниципальных начал в управлении делами общества.
Юридическое определение местного самоуправления содержится в различных нормативных правовых актах и документах. Однако следует отметить, что Конституция РФ непосредственно не предлагает исчерпывающей юридической трактовки местного самоуправления, вследствие чего создается иллюзия
6 Замотаев А. Местное самоуправление// Муниципальная власть. 1997 № 1. С. 73.
допустимости чрезмерно широкой интерпретации данного феномена в российских условиях. Многообразие конституционных характеристик местного самоуправления, сопряженное с их известной противоречивостью и неупорядоченностью, на первый взгляд, позволяет с одинаковым успехом говорить как об абсолютной самостоятельности (изоляции) муниципальных институтов от системы управления государством, так и о самой жесткой зависимости от нее7. При такой «эластичности» конституционных понятий и категорий особое значение для уяснения сущности местного самоуправления имеет Европейская хартия местного самоуправления. Согласно ст. 3 данного документа под ним понимаются право и реальная способность местных властей регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. А Декларация о принципах местного самоуправления в государствах — участниках Содружества, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств 29 октября 1994 г., определяет местное самоуправление как систему организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства (ст. 1). При этом в Декларации специально подчеркивается, что территориальные сообщества имеют право решать все вопросы местного значения как через избираемые ими органы местного самоуправления, так и непосредственно, а само это право гаранти-
7 Волков В. Э. Местное самоуправление: конституционные основания правового регулирования компетенции муниципальных образований. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2007. С. 3.
руется конституциями и действующим законодательством.
В Российской Федерации понятие местного самоуправления на федеральном уровне закрепляется в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-Ф3)8, в соответствии со ст. 1 которого местное самоуправление представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Эта федеральная норма имеет основополагающее значение в оценке местного самоуправления в Российской Федерации и воспроизводится в тех или иных вариантах в законодательстве практически всех субъектов РФ. Так, Конституцией Республики Башкортостан предусматривается, что местное самоуправление в ней осуществляется с учетом исторических и местных традиций в городских, сельских поселениях и на других территориях, изменение границ которых допускается только с учетом мнения их населения (ст. 109) и обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 110). В Конституции Республики Мордовия содержится положение о том, что местное самоуправление осуществляется населением путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления (ст. 108), а также под-
8 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
черкивается, что для реализации функций местного самоуправления образуются выборные и иные органы местного самоуправления, избираются и назначаются должностные лица местного самоуправления, наделяемые соответствующими полномочиями (ст. 110). А в Конституции Республики Ингушетия особо отмечается значение традиций и обычаев народа Ингушетии для осуществления местного самоуправления (ст. 103).
Несмотря на определенные различия, присущие юридически значимым версиям местного самоуправления, международные, федеральные и региональные нормативные документы, нельзя не признать, что в целом достаточно полно отражают природу и назначение муниципальной деятельности. Опираясь на них, можно проследить наиболее характерные признаки и отличительные свойства местного самоуправления, раскрывающие его сущность и конституционно-правовую организацию.
Прежде всего местное самоуправление представляет собой право граждан, проживающих на территории соответствующих муниципальных образований, на решение вопросов местного значения. Это обстоятельство имеет принципиальное значение, поскольку ориентирует на восприятие и оценку самоуправления исключительно с точки зрения права, а не обязанности самоуправляющихся граждан. В этой связи, к сожалению, нельзя не отметить, что Федеральный закон № 131-Ф3 не содержит прямого указания на то, что самоуправление должно восприниматься только в формате конституционного права граждан на решение вопросов местного значения. Подобная позиция федерального законодательства допускает двоякую интерпретацию природы местного самоуправления, вследствие чего в юридической литературе можно встретить утверждение, что рассматривая самоуправление в ка-
честве основы конституционного строя и вида публичной деятельности населения по решению вопросов местного значения, провозглашаемой Конституцией России9, законодательство тем самым указывает на его обязательность, исключающую российскую трактовку местного самоуправления в качестве права на такую деятельность. С такой оценкой самоуправления, при всей видимости ее опоры на конкретные указания федерального законодательства, согласиться невозможно.
В этой связи заметим, что право на решение вопросов местного значения прямо и недвусмысленно признается Европейской хартией местного самоуправления, которая предполагает, что это право непосредственно может быть осуществлено именно на муниципальном уровне. Помимо этого в Хартии (ст. 4) специально подчеркивается, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. Думается, что интерпретация местного самоуправления как свободно реализуемого гражданами в рамках муниципального сообщества права на решение вопросов местного значения, присуща и Конституции РФ. Не случайно в ее ст. 12 речь идет о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.
Национальное конституционное оформление института местного самоуправления не дает оснований сомневаться в том, что оно воспринимается в Российской Федерации как свободно реализуемое право граждан, а не как их обязанность. В противном случае в Конституции
9 Овчинников И. И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 94.
более уместным было бы упоминание не о признании, а об установлении местного самоуправления. Признаваться могут только права отдельных граждан и их групп. Если бы местное самоуправление являлось обязанностью граждан, то оно характеризовалось бы не как признаваемая, а как предписываемая им правовыми установлениями государства деятельность. Представляется, что именно эти соображения легли в основу констатации Конституционным Судом РФ в своем постановлении от 3 ноября 1997 г. № 15-П по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда того факта, что право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления имеет принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на местное самоуправление10.
Вместе с тем следует подчеркнуть, что субъектом права на местное самоуправление могут выступать исключительно граждане. По этой причине расширение круга обладателей данным конституционным правом за счет причисления к ним населения11 , местного сообще-ства12 и даже муниципального образования13 представляется неприемлемым. Местное самоуправление как форма народовластия и конституционный институт гражданского
10 СЗ РФ. 1997. № 45. Ст. 5241.
11 Ерёмин А. Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. Саратов, 2003. С. 61.
12 Шугрина Е. С. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2007. С. 4.
13 Гриценко Е. В. Местное самоуправление
в системе публичного управления федеративного государства: значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2001. С. 323.
общества с неизбежностью предполагает необходимость его организации и осуществления на всей территории России. Исходя из этих соображений, вряд ли оправданно говорить о том, что население (местное сообщество, муниципальное образование) является управомоченным субъектом местного самоуправления, так как последнее не может зависеть от усмотрения населения, которое, в свою очередь, не может отказаться от местного самоуправления. Не случайно в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» прямо подчеркивается, что именно граждане имеют право на участие непосредственно или через своих представителей в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования. При этом как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основе Конституции РФ и закона, а не являются следствием волеизъявления населения муниципального образования14. Исходя из этого, эксклюзивным обладателем права на местное самоуправление могут быть признаны только российские граждане, которым предоставлена возможность самостоятельно определять степень и формы своего участия (или неучастия) в местном самоуправлении в интересах местного сообщества и муниципального образования в целом.
Что же касается реализуемой в границах муниципальных образований деятельности местного населения (местного сообщества) по решению вопросов местного значения, то она является неотъемлемой частью
14 СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.
публичного управления и наравне с государственным управлением предполагает обязательность, непрерывность и повсеместность ее осуществления. Именно благодаря тому, что признание права граждан на местное самоуправление не исключает его обязательности в качестве одной из основ конституционного строя, обеспечивается «сосуществование» двух, казалось бы, взаимоисключающих друг друга оценок сущности местного самоуправления: как гарантируемой гражданам возможности самостоятельного решения вопросов местного значения, с одной стороны, и как императивной «муниципализации» территории всей страны в интересах максимального приближения публичной власти к населению городских и сельских поселений, с другой стороны15.
Существенное значение для характеристики местного самоуправления имеет то, что оно представляет собой самостоятельно реализуемое гражданами право на решение вопросов местного значения. Местное самоуправление не входит в систему государственной власти, отделено от нее, а органы государственной власти и их должностные лица не вправе, не имея на то законных оснований, вмешиваться в свободно осуществляемую деятельность населения по решению местных проблем. Вместе с тем самостоятельность местного самоуправления не является абсолютной и не может быть истолкована как его независимость. Она признается и допускается в очерченных Конституцией РФ и федеральными законами
15 С конституционно-правовой точки зрения здесь нет ничего удивительного. Это в равной степени присуще и избирательному праву; так, согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на уча-
стие в референдуме граждан Российской Федерации» участие граждан в выборах, с одной стороны, является свободным и добровольным (ст. 3), а с другой, — сами выборы являются обязательными (ст. 9).
рамках — в пределах установленных ими предметов ведения и полномочий местного самоуправления.
Анализ российского законодательства и накопленного опыта муниципального строительства свидетельствует о «вкраплении» в конституционную модель муниципальной власти целого ряда элементов государственного управления, осуществляемого безусловно в режиме децентрализации. Это выражается и в полномочиях органов государственной власти направлять своих представителей в состав конкурсных комиссий, решающих вопрос о «найме» главы местной администрации городских округов и муниципальных районов, и в возможности введения временной финансовой администрации в случае возникновения просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, и в допустимости возложения при проведении муниципальных выборов функций избирательных комиссий муниципальных образований на территориальные избирательные комиссии, являющиеся государственными органами, и в создании в каждом субъекте РФ советов муниципальных образований, призванных обеспечить координацию усилий органов государственного управления и местного самоуправления. Важно не забывать и о том, что самостоятельность органов местного самоуправления не исключает для них возможности взаимодействия, в том числе на договорной основе, с органами государственной власти для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения в интересах населения муниципального образова-
ния16.
16 Арановский К. В., Князев С. Д. Национальная версия местного самоуправления в интерпретации Конституционного Суда Российской Федерации // Правоведение. 2007. № 6. С. 105—114.
Фундаментальную определенность местному самоуправлению придает его направленность на решение вопросов местного значения, что не исключает участия в решении общегосударственных и региональных дел в определенных законом пределах. Ориентация муниципальной деятельности на вопросы местного значения отвечает интересам населения соответствующих территорий и обеспечивает нацеленность местного самоуправления на учет интересов отдельно взятого муниципального образования, что не исключает нахождения оптимального баланса их сочетания с государственными федеральными, региональными и межмуниципальными интересами17. В этой связи уместно заметить, что в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями по вопросам, не отнесенным Законом к числу вопросов местного значения (ст. 19), а также в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения вправе образовывать межмуниципальные объединения, учреждать хозяйственные и другие межмуниципальные организации (ст. 8).
Местное самоуправление как свободно реализуемое право граждан на решение вопросов местного значения может осуществляться в раз-
17 Заслуживающей внимания организационно-правовой формой кооперации государственных и муниципальных усилий является учреждение в Республике Ингушетия института Съезда народа Ингушетии, выступающего органом народного представительства Республики и призванного обеспечивать взаимодействие общества, органов государственной власти и местного самоуправления в целях эффективного управления процессами духовного и социально-экономического развития Республики и в интересах ее населения (ст. 105 Конституции Республики Ингушетия).
личных формах, основными из которых являются прямое волеизъявление граждан, деятельность органов и должностных лиц муниципальной власти, территориальные общественные формирования населения. Так, ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления прямо устанавливает, что право населения на решение вопросов местного значения осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами, что не исключает при осуществлении местного самоуправления обращения к таким формам, как референдум, собрания граждан или любым другим формам прямого участия граждан, если это допускается законом.
Необходимо признать, что природе местного самоуправления в большей степени отвечают формы непосредственного народовластия. Думается, именно это обусловило расширение законодательного перечня таких форм действующим Федеральным законом № 131-Ф3. В сравнении с прежде действовавшим Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к ним наряду с классическими образцами прямого участия граждан в решении вопросов местного значения (местный референдум, муниципальные выборы, народная правотворческая инициатива, собрания и обращения граждан) в настоящее время также отнесены голосование по отзыву депутата (члена) выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, публичные слушания, конференции граждан (собрания делегатов), опросы граждан и другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления.
При всей значимости прямых каналов демократии на муниципальном уровне совершенно очевидно, что основная нагрузка по решению вопросов местного значения приходится на систему органов местного самоуправления, обязательными элементами которой являются глава муниципального образования, представительный орган муниципального образования и местная администрация. Помимо этого муниципалитетам предоставлены широкие возможности свободного образования иных (факультативных) органов местного самоуправления, как упомянутых (контрольный орган муниципального образования), так и неупомянутых в Законе. Их формирование зависит преимущественно от специфики муниципальных сообществ (размер территории, численность населения, экономический потенциал и т. п.), но в совокупности с обязательными органами местного самоуправления они в состоянии обеспечить более оптимальный подход к функционированию механизма местного самоуправления в каждом конкретном муниципальном об-разовании18 .
Для характеристики местного самоуправления значимо и то, что оно реализуется в границах муниципальных образований. Данный признак указывает на предметный территориальный характер муниципальной деятельности. При этом в соответствии со ст. 10 Федерального закона № 131-ФЗ к муниципальным образованиям отнесены городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Вне границ муниципальных образований местное самоуправление существовать не может, так как те-
18 Солонин А. Ю. Система органов местного самоуправления (конституционно-правовой анализ). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 9.
ряет свою предметную направленность на решение вопросов местного (именно для соответствующего муниципального образования) значения.
Видовое разнообразие муниципальных образований, представленное в российском законодательстве, диктует необходимость дифференциации относящихся к их ведению вопросов местного значения. Несмотря на то, что все эти вопросы связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения, они группируются и распределяются между муниципальными районами, городскими округами и поселениями (городскими и сельскими) таким образом, чтобы это в максимальной степени учитывало особенности их территориального статуса, а также роль в расселении населения и в размещении объектов производственной, жилищно-коммунальной и социально-бытовой инфраструктуры.
Для организации местного самоуправления немаловажно и то, что оно осуществляется населением под свою ответственность. Ответственный характер муниципальной деятельности предполагает, что все бремя последствий за принимаемые органами и должностными лицами самоуправляющихся территорий решения и совершаемые действия в полной мере ложится непосредственно на институт местного самоуправления. При этом ответственность местного самоуправления, его органов и должностных лиц в зависимости от конкретных обстоятельств могут нести перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Вместе с тем сводить режим ответственного осуществления местного самоуправления только к негативным последствиям (санкциям), которые могут быть применены к органам и должностным лицам муниципалитета в случае нарушения ими закона, неоп-
равданно19. В неменьшей степени ответственность в системе местного самоуправления может быть истолкована в позитивном ключе как осознанное, инициативное и заинтересованное участие граждан в решении вопросов местного значения в целях обеспечения наиболее благоприятных условий их жизнедеятельности на соответствующей территории.
Важной чертой местного самоуправления является его реализация исключительно в рамках закона. Это означает, что вне правовой формы местное самоуправление, особенно в деятельности органов и должностных лиц муниципальной власти, существовать не может. Именно поэтому в Европейской хартии местного самоуправления провозглашается, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве и, по возможности, в Конституции государства (ст. 2). Регулирование местного самоуправления только при помощи законодательных актов исключает не основанное на законе административное вмешательство государственных исполнительных органов в осуществление муниципальной власти и полностью соответствует положению ст. 55 Конституции РФ о том, что права человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом.
Однако такой характер местного самоуправления нельзя увязывать исключительно с его муниципальной природой. Скорее, юридическая оформленность и признание местного самоуправления в качестве подзаконного и функционирующего только в пределах и на основании законов института производны от публично-правовой сущности местного самоуправления. Подзакон-ность в равной мере распространяет свое влияние и на муниципаль-
19 Шугрина Е. С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный уровень. М., 2007. С. 97—99.
ные, и на государственные проявления публичной власти, что в полной мере отвечает конституционной характеристике Российской Федерации как демократического правового государства. Это, в свою очередь, предполагает безусловную связанность всей системы публичной (государственной и муниципальной) власти требованиями закона, подзаконный характер деятельности всех входящих в ее состав органов и должностных лиц. Как справедливо отмечается в литературе, хотя местное самоуправление и не является видом государственной власти, тем не менее, оно отражает все признаки, характерные для публичной власти и, соответственно, должно в своем функционировании базироваться на принципах, установленных законом20.
Характеристика местного самоуправления была бы незавершенной без указания на его гарантирован-ность со стороны государства. Последнее осуществляет правовую регламентацию местного самоуправления, придавая таким образом его результатам юридическое значение и обязательный характер. Помимо этого, гарантируется судебная защита предоставленных муниципальным органам и должностным лицам полномочий властного харак-
20 Хабриева Т. Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 17.
тера. Но только юридическими гарантиями дело не ограничивается, так как для обеспечения необходимых материальных предпосылок местного самоуправления за муниципальными образованиями в императивном порядке закрепляются объекты муниципальной собственности и собственные источники бюджетных средств.
Опираясь на указанные выше свойства местного самоуправления, в своей совокупности достаточно полно выражающие конституционную природу данного института народовластия, его можно определить как свободно реализуемое и гарантированное государством право граждан, образующих местное сообщество (население), непосредственно или через своих представителей, самостоятельно, без необоснованного вмешательства каких-либо государственных и иных властных структур, определять круг вопросов местного значения и решать их, действуя в пределах полномочий, установленных Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов Федерации. Соответственно и конституционный формат российского муниципального права должен быть ориентирован на юридическое сопровождение всего комплекса общественных отношений, посредством которых обеспечивается организация и осуществление местного самоуправления в Российской Федерации.
