CC BY
114
Политики-популисты преднамеренно развивают в себе актерское мастерство для вхождения в доверие к своим избирателям. Подобные действия многие наши современники оценивают как негативные, с чем мы не можем согласиться. Видимо, их оценку порождает тот факт, что игра рассматривается однобоко, в негативном плане, как наигранность, маскировка истинных целей. Скорее всего, игру в этом случае следует понимать как удобный и доступный способ для общения с избирателями и форму донесения до них предвыборной программы.
В заключение хотелось бы отметить, что политика -это тонкая игра, которая имеет ряд особенностей. В их числе отметим:
- политическая игра не содержит явного указания на вытекающий из нее способ поведения, а может лишь намекать на таковой;
- политическая игра насыщена идеологией как агитационным фактором;
А. Н. КОСТЮКОВ
Омский государственный университет
УДК 342.553
Отсчет периода поэтапной конституционной реформы был положен Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 года № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Данным Указом Президент постановил прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов РФ и Верховным Советом РФ, и до начала работы нового двухпалатного парламента РФ и принятия им на себя соответствующих полномочий руководствоваться указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.
В науке муниципального права сложились две точки зрения на определение места поэтапной конституционной реформы в периодизации изменений в сфере местного самоуправления после распада Советского Союза. Ряд ученых, в том числе Васильев В.И., Выдрин И.В., Коко-тов А.Н., Дмитриев Ю.А., Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н., Постовой Н.В., Кутафин O.E., Фадеев В.И., относят весь период постсоветских изменений местной власти (осень 1993 г.) к самостоятельному этапу реформ местной власти - сложному этапу противостояния законодательной и исполнительной властей. Причем некоторые из названных авторов (Васильев В.И., Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н., Кутафин O.E., Фадеев В.И., Постовой Н.В.) включают в этот этап и последующее принятие Конституции РФ 1993 г., другие же (Выдрин И.В., Кокотов А.Н., Дмитриев Ю.А.) обоснованно исходят из более дробной периодизации и полагают, что принятие новой Конституции РФ положило конец предыдущему этапу постсоветских изменений ме-
- она ставит задачу победить оппонента;
- политическая игра делает ставку на массы ;
- игра в политике способна формировать общественное сознание;
- ставки политической игры слишком велики: интересы классов, наций, государств и т. п.
- игры в политике чрезмерно идеологизированы, и именно идеология определяет направленность данных игр.
- анализ политических игр дает ключ к пониманию объективной социальной сущности, так как политические игры четко отражают как материальные так и духовные потребности общества.
ВЕТРЕНКО И. А., аспирант кафедры философии и социологии КГПУ.
стной власти и одновременно начало принципиально новому этапу. А.И. Коваленко считает, что период поэтапной конституционной реформы рассматривается в рамках этапа, границы которого отмечены принятием Указа Президента от 26 октября 1993 года №1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" и принятием Конституции РФ 1993 года (Коваленко А.И.)
После принятия 6 июля 1991г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» местное самоуправление развивалось в сложных условиях противостояния законодательной и исполнительной властей. Реформируя новые начала организации государственной власти, Президент РФ серией своих указов предпринял попытку изменить существующую систему органов местного самоуправления, минуя установленный конституционный порядок.
Особое внимание следует уделить Указу Президента РФ от 21.09.1993г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», поскольку именно этот акт, не регулируя вопросы местного самоуправления, послужил правовой базой для принятия дальнейших президентских Указов, непосредственно касающихся местного самоуправления. Данным Указом прервано осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов РФ и Верховным Советом РФ, установлено, что до начала работы нового двухпалатного парламента Российской Федерации -Федерального Собрания РФ и принятия им на себя соответствующих полномочий руководствоваться необходимо
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ В ПЕРИОД ПОЭТАПНОЙ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ
АНАЛИЗИРУЕТСЯ ПЕРИОД ПОЭТАПНОЙ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ (СЕНТЯБРЬ -ДЕКАБРЬ 1993 Г.) И ЕГО ВЛИЯНИЕ НА РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. НЕ ПОДДЕРЖИВАЕТСЯ МНЕНИЕ О ВАЖНОЙ РОЛИ В РЕФОРМИРОВАНИИ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПРЕЗИДЕНТСКОГО НОРМОТВОРЧЕСТВА РАССМАТРИВАЕМОГО ПЕРИОДА. ФАКТИЧЕСКИ УКРЕПЛЯЛАСЬ ВЕРТИКАЛЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И НЕОПРАВДАННО СНИЖАЛАСЬ РОЛЬ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. ДАННЫЙ ПЕРИОД ХАРАКТЕРИЗУЕТСЯ КАК РЕАКЦИОННЫЙ С ПОЛИТИЧЕСКОЙ И ПРАВОВОЙ ТОЧКИ ЗРЕНИЯ.
указами Президента и постановлениями Правительства РФ. Устанавливалось также, что Конституция РФ, законодательство РФ и субъектов РФ продолжают действовать в части, не противоречащей настоящему Указу, что, разумеется, противоречит закону и не может быть признано обоснованным. Кроме того, на 12 декабря 1993г. были назначены выборы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ и референдум по принятию новой Конституции.
Указом от 09.10.1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ» прекращена деятельность районных, поселковых и сельских Советов, а их функции переданы соответствующим местным администрациям. Такая передача осуществлялась в случае самороспуска Советов или невозможности исполнения ими своих обязанностей ввиду отсутствия необходимого кворума, право утверждения местных бюджетов временно передавалось главе администрации. В разъяснении Государственного правового управления Президента РФ указывалось, что администрация исполняет упомянутые выше обязанности вплоть до формирования и начала работы новых органов представительной власти.
Следующим актом (Указ Президента РФ от 26.10.1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации») было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы, которым подтверждено, что деятельность городских и районных Советов народных депутатов прекращается, а их функции передаются соответствующей местной администрации. Устанавливалось, что глава местной администрации, назначенный или избранный до вступления в силу данного указа, является главой местного самоуправления. Таким образом, появился институт главы местного самоуправления. Органам государственной власти субъектов Федерации поручалось осуществлять практические меры по реформированию местного самоуправления. Будучи назначенными сверху, главы местных администраций председательствовали на заседаниях соответствующих представительных органов, подписывали их решения. Утверждать бюджет и отчет о его исполнении, устанавливать местные налоги и сборы представительный орган мог только с согласия главы местного самоуправления. Контрольные Функции, которыми согласно упомянутым указам, наделялись коллегиальные выборные органы, становились при этих условиях фикцией.
Можно также отметить и ряд норм Положения, которые нашли свое отражение и развитие в последующем законодательстве. Это - выборность органов местного самоуправления всех уровней и возможность образования единого органа местного самоуправления на территории нескольких поселений, определялась исключительная компетенция представительных органов местного самоуправления и т. д. Органам местного самоуправления предоставлялось право самим определять свою структуру, они могли наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей для этих целей необходимых материальных и финансовых ресурсов. Подчеркивалось, что органы государственной власти Федерации и ее субъектов не вправе ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральными законами. Положение закрепило возможность Делегирования отдельных государственных полномочии. Кроме того, Положение определяло конкретные органы местного самоуправления применительно для каждого уровня и территории осуществления местного самоуправления. Например, в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек выборными органами местного самоуправления являются собрание представителей, а также глава местного самоуправления (глава администрации), в районах органом местного само-
управления является глава местного самоуправления (глава администрации района);
Указом Президента РФ от 29 октября 1993 г. были утверждены Основные положения о выборах в органы местного самоуправления. Органам государственной власти субъектов Федерации рекомендовано принять свои положения о выборах в органы местного самоуправления и в соответствии с ранее принятым Указом «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» провести в срок до июня 1994 г. выборы представительных органов местного самоуправления городов, сельских поселений и других населенных пунктов. В соответствии с Основными положениями выборы должны проводиться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании по мажоритарной системе и одномандатным округам. В органы местного самоуправления избираются граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста и постоянно проживающие на соответствующей территории. Устанавливался порядок образования избирательных округов и участков, работы избирательной комиссии, выдвижения и регистрации кандидатов, предвыборной агитации, а также порядок голосования и определения результатов выборов. Выборы признавались действительными, если в них приняли участие от 25 до 50 % населения. Вводился судебный порядок рассмотрения жалоб и конфликтов.
К данному периоду можно отнести Указ Президента РФ от 22.12.1993 г. №2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». Этим актом Президент решил вопрос о собственности муниципальных образований и о судебной защите их прав. Установлено право органов местного самоуправления самостоятельно утверждать перечень объектов муниципальной собственности в соответствии с приложением № 3 к постановлению Верховного Совета от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации; краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Принятые органами местного самоуправления решения по этим, а также по другим вопросам своей компетенции могут быть оспорены только в судебном порядке. Указ установил, что перечень полномочий представительного органа местного самоуправления, предусмотренных Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы является исчерпывающим. Остальные полномочия местного самоуправления, предусмотренные Законом Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации", осуществляет местная администрация. Тогда же Президент РФ признал недействующей гл. 2 Закона «О местном самоуправлении в РСФСР» о структуре и организационных основах деятельности местных органов власти и управления.
К сожалению, большинство ученых воздерживаются от каких-либо выводов, либо очень скупо комментируют указное право Президента России периода сентября-декабря 1993 г. Те же точки зрения, которые все-таки нашли отражение в некоторых работах, весьма неоднозначны. Многие склонны считать, что президентское нормотворчество рассматриваемого нами периода сыграло важную роль в реформировании системы местного самоуправления Российской Федерации. Дмитриев Ю.А. указывает на тот факт, что на данном этапе были решены, по крайней мере, две кардинальные задачи: во-первых, в основном, была сломана действующая многие десятилетия советская модель управления местными делами и, во-вторых, были заложены принципиальные основы нормативно-правового регулирования дальнейшего развития законодательства в этой сфере [1].
Солидарность с этой точкой зрения выражают Казан-чев Ю Д., Писарев А.Н., которые также отмечают то, что начавшийся на основе указов Президента РФ процесс реформирования местного самоуправления заложил правовые основы местного самоуправления [2]. Васильев В.И. расценивает эти события как вынужденную меру, диктовавшуюся политическими условиями, необходимостью предотвращения грозившей опасности гражданской войны
[3].
Вряд ли можно безоговорочно согласиться со всем сказанным. Опасности гражданской войны, которая могла бы оправдать президентские указы, принимавшиеся в обход конституционного порядка, не было. Эти указы, будучи вызванными политическими задачами периода острого противостояния властей, хотя и декларировали гарантии прав местного самоуправления, но имели фактическую направленность на укрепление вертикали исполнительной власти и вели к неоправданному снижению роли представительных органов местного самоуправления. Данный период можно определить как период политической реакции. Большинство положений Указов Президента противоречили Конституции РСФСР, действовавшей в то время, не говоря уже о противоречии Указов законам. Более того, Указами было установлено, что законы - более высокие по юридической силе акты - действуют в части, не противоречащей Указам. Подобные положения не могли быть признаны допустимыми с общеправовой точки зрения и не способствовали формированию демократического, конституционного правопорядка.
Указы содержали ряд положений, которые не соответствовали новым демократическим принципам развития российской государственности, будущему конституционному устройству Российской Федерации. Укрепляя вертикаль исполнительной власти, они расширительно толко-
вали права глав администрации своими распоряжениями формировать, вплоть до уровня поселка, органы местного самоуправления. На некоторых территориях вводилось местное государственное управление, не исключалась практика нормативного регулирования деятельности органов местного самоуправления актами органов исполнительной власти субъектов Федерации. Не во всех случаях конкретно разрешались вопросы управления муниципальной собственностью, формирования местных финансов и ряд других. Можно только констатировать трагичность данного этапа постсоветских изменений местной власти. Полное смещение представительной власти с передачей ее функций на местах исполнительной власти привело к тому, что общество потеряло действенные рычаги влияния на корпорацию государственных и местных чиновников.
Проблемы организации местного самоуправления в России кардинально могло решить только принятие новой Конституции и основанного на ее положениях законодательства, что и произошло в дальнейшем.
Литература
1. Муниципальное право России. / Отв. ред. Ю. А. Дмитриев. -М., 2000.-С. 58.
2. Казанчев ЮД, Писарев АН. Муниципальное право. -М., 1998.-С.63.
3. Васильев В.И. Местное самоуправление:Учебное и научно-практическое пособие.-М., 1999.-С. 102.
КОСТЮКОВ Александр Николаевич, кандидат юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственного и муниципального права.
ИНФОРМАЦИЯ
Омский гуманитарный университет и Омский государственный технический университет под эгидой Омского научного центра СО РАН
приглашают принять участие в формировании сборника научных трудов «Современная Россия: становление новой идеологии».
Для издания сборника просим в срок до 15 сентября 2002 г. прислать материалы статей (от 0,4 до 0,6 печатного листа через 1,5 интервала). В электронном варианте текст должен быть набран в редакторе Windows Word (версия 6,0), кегль 14. Укажите,пожалуйста, Ф.И.О., ученое звание, степень, должность, место работы. Телефон для справок: 65-62-02 - Новикова Тамара Анатольевна. Работы будут приниматься в приемной ректората ОГУ (ул. Волховстроя, 5) и на кафедре философии ОмГТУ (пр. Мира, 11).
