CC BY
28
УДК 342.951:351.82
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В МОСКВЕ: ПРАВОВЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭТНИЧЕСКИХ КОНФЛИКТОВ
© 2017
Мальцев Виталий Александрович, аспирант
Государственный академический университет гуманитарных наук (107258, Россия, Москва, 2-я Прогонная ул. дом 7, e-mail: vitaliymalcev@gmail.com)
Аннотация. В российском государстве на всех этапах исторического развития актуальны проблемы межнациональных отношений, что обусловлено историческими условиями его формирования и развития. В условиях современного российского общества переходного типа данная проблематика приобретает ключевое значение в контексте обеспечения социального консенсуса, необходимого для устойчивого и прогрессивного государственного развития. Указанные обстоятельства формируют запрос на осуществление всестороннего и комплексного анализа такого явления как этнический конфликт, имеющихся возможностей его предупреждения, преодоления, а также управления его неблагоприятными последствиями. В условиях правовой демократической государственности, правовые средства, реализуемые субъектами власти, являются наиболее эффективными средствами для решения данных задач. Наряду с органами государственной власти такими возможностями обладают и органы местного самоуправления. Исследование таких возможностей является предметом настоящей статьи, в которой на основе применения формально-юридического метода осуществляется анализ нормативно-правовой базы, регламентирующей полномочия органов местного самоуправления г. Москвы. В статье подчеркивается, что действующее законодательство федерального и регионального уровней предоставляет органам местного самоуправления широкие возможности для регулирования этнических конфликтов как на стадии их предупреждения, так и ликвидации последствий. Правовые средства, имеющиеся в распоряжении у органов местного самоуправления г. Москвы, предоставляют им возможность оказывать такое влияние как непосредственно, так и косвенно. Таким образом, органы местного самоуправления следует рассматривать в качестве эффективных субъектов регулирования этнических конфликтов, способных вносить существенный вклад в деятельность по их предупреждению и ликвидации их негативных социальных последствий.
Ключевые слова: этнический конфликт, местное самоуправление, федеральное законодательство, законодательство г. Москвы, регулирование этнических конфликтов, Конституция РФ, полномочия органов местного самоуправления, формально-юридический метод.
LOCAL SELF-GOVERNMENT IN MOSCOW: LEGAL OPPORTUNITIES TO CONTROL ETHNIC CONFLICTS
© 2017
Maltsev Vitaliy Aleksandrovich, postgraduate
State Academic University for Humanities (107258, Russia, Moscow, st. 2 Progonnaya, H. 7, e-mail: vitaliymalcev@gmail.com)
Abstract. Russia through all stages of its history features interethnic relation issues caused by historic conditions of its development. In today transition Russian society this issue gains crucial significance in terms of providing social consensus that is necessary for stable and progressive state development. Given circumstances make it necessary to thoroughly analyze ethnic conflict, possible ways to avoid and overcome it as well as cope with its adverse consequences. Within legal democratic state system, legal means used by state power bodies are the most effective means to solve such tasks. Local government bodies also possess such opportunities. Analyzing these opportunities is the subject of the given article where laws and regulations controlling powers of local government bodies of Moscow are studied based upon usage of legalistic method. It is underlined in the article that current law on federal and local levels provides local government bodies with wide opportunities to control ethnic conflicts both on the level of their avoiding and mitigating the consequences. Legal means available for local government bodies of Moscow allow them to influence the situation both directly and indirectly. Thus, local government bodies should be considered as effective subjects able to make a significant impact into activity aimed to avoid such conflicts and mitigate their negative social consequences.
Keywords: ethnic conflict, local government, Federal legislation, zakonodatelstvo of Moscow, the regulation of ethnic conflicts, the Constitution, the powers of local authorities, formal legal method.
Постановка проблемы в общем виде и ее связь с важными научными и практическими задачами. В настоящее время в рамках обществоведческой научной мысли актуализируются проблемы изучения технологий разрешения этнических конфликтов и установления контроля за их развитием и негативными последствиями. Такая ситуация объективна и обусловлена развитием националистической составляющей на уровне обыденного мировоззрения о чем красноречиво свидетельствуют результаты разнообразных социологических исследований. Следует отметить, что современная отечественная социология достигла немалых успехов в исследовании данной проблематики. Так в ее рамках уже оформилась отдельная подотрасль научного знания, специализирующаяся на исследовании этнических конфликтов -конфликтология. В исследованиях О. Г. Мнацаканяна [1] В. С. Малахова, [2] Л. М. Дробижевой, [3] Ю. В. Арутюняна, [4] В. В. Коротеевой [5], А. Я. Анцупова [6], М.Ю. Зеленкова, [7] А. А. Брагина, [8] Т. Ф. Миняжева. [9] определена сущность этнического конфликта в качестве разновидности социального конфликта, представлена классификация способов его эффективного разрешения, сформулирована модель упреждающего
разрешения этнического конфликта, предложена общая схема его регулирования.
Общим методологическим выводом социологических работ теоретического характера, посвященных этническому конфликту, является утверждение о необходимости его комплексного разрешения на основе привлечения разнообразных психологических, организационных, правовых средств. В условиях современной правовой демократической государственности повышается актуальность применения политико-правовых средств и возможностей для регулирования и позитивного разрешения этнических конфликтов. Данная проблематика представляет собой перспективное направление научных изысканий. Отдельным ее аспектом является исследование правовых возможностей для разрешения этнических конфликтов, которыми обладают отдельные политические институты и органы управления. В связи с этим в центре внимания настоящей работы находятся проблемы исследования правовых возможностей, имеющихся у органов местного самоуправления для регулирования и разрешения этнических конфликтов. При этом данная проблема рассматривается в региональном контексте на примере органов местного самоуправления
г. Москва.
Анализ последних исследований и публикаций, в которых рассматривались аспекты этой проблемы и на которых обосновывается автор; выделение неразрешенных раньше частей общей проблемы. Несмотря на то, что в рамках современного обществоведения есть большое количество работ, посвященных анализу местного самоуправления в качестве самостоятельного и специфического властного субъекта и политического института, нами не выявлено специальных исследований комплексного характера, направленных на изучение возможностей и компетенции местного самоуправления в качестве в регулировании этнических конфликтов. Очевидно, что эта проблематика находится в стадии своей научной разработки. Из немногочисленных работ, посвященных ей, отметим небольшую по объему статью Е.А. Трехглазовой [10]. В данной работе проанализирована специфика межнациональных отношений в северокавказском регионе, выявлены факторы детерминации этнических конфликтов, а также охарактеризованы целевые программы, принятые на уровне губернатора Ставропольского края и муниципалитета г. Пятигорска, направленные на эффективное предупреждение и разрешение возможных этнических конфликтов. Кроме того, в работе дана характеристика правовой базы г. Пятигорска, регулирующей общественные отношения с целью недопущения их формирования и экскалации. Данная статья имеет сугубо описательный характер, в ее рамках лишь отчасти присутствует научный подход.
Таким образом рассматриваемая проблематика в настоящее время остается фактически неисследованной, хотя в науке накоплена весьма внушительная научно-теоретическая и практическая база для осуществления такого исследования.
Формирование целей статьи (постановка задания). Основной целью настоящей статьи является выявление и оценка существующих у органов местного самоуправления г. Москвы правовых возможностей для регулирования этнических конфликтов. Достижение поставленной цели предполагает, в первую очередь, анализ нормативно-правовой базы, регламентирующей компетенцию органов местного самоуправления. Для этого в работе использованы возможности формально-юридического метода.
Изложение основного материала исследования с полным обоснованием полученных научных результатов. В соответствии с действующей Конституцией РФ [11] местное самоуправление рассматривается как важнейший управленческий орган, призванный выражать деятельностную инициативу актива гражданского общества. При этом Основной Закон содержит систему гарантий функционирования данного инстита, основной из которых является независимость от органов государственной власти. В таком качестве институт местного самоуправления призван выражать сущность правовой демократической государственности. Необходимо отметить, что Основной закон предоставил структурами местного самоуправления достаточно широкую компетенцию, связанную с решением актуальных вопросов местного значения. В соответствии с нормами ст. 132 Основного Закона органам местного самоуправления предоставлены наиболее важные полномочия по вопросам управления муниципальной собственностью, формированию, утверждению и исполнению местного бюджета; установлению местных налогов и сборов; осуществлению охраны общественного порядка. Важно, что данная статья устанавливает правило, в соответствии с которым органы местного самоуправления решают иные вопросы местного значения, а также предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [12] конкретизировал данные полномочия,
предоставив органам местного самоуправления право монопольного контроля над бюджетным процессом муниципального образования, право на формирование собственных финансовых ресурсов посредством введения местных налогов и сборов, управление муниципальной собственностью, обеспечение коммунального обслуживания населения, разнообразные права в области социального обеспечения граждан и другие правомочия. В контексте рассматриваемой проблематики существенное значение имеют правомочия органов местного самоуправления, направленные на противодействие терроризму и экстремистской деятельности. Содержание этих правомочий конкретизировано нормами Федерального закона от 22 октября 2013 г. № 284-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений» [13].
Данный нормативно-правовой акт был подготовлен и принят в связи с обсуждением на Совете при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям вопроса о повышении ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за возникновение конфликтов между различными этническими группами на территориях муниципальных образований и утверждением 19 декабря 2012 г. Президентом Российской Федерации Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года.[14] В качестве одной из задач Стратегии установлено разграничение полномочий и ответственности между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также уточнения компетенции органов местного самоуправления по вопросам реализации государственной национальной политики Российской Федерации.
Пункт 7.2. вышеуказанного закона включает в себя, по сути, два разноплановых направления работы органов местного самоуправления:
- создание условий для реализации мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов;
- создание условий для реализации мер, направленных на сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории поселения.
При этом в соответствии с данным законом формы и способы решения рассматриваемого вопроса местного значения определяются органами местного самоуправления самостоятельно, поскольку соответствующие полномочия не предусмотрены отраслевым законодательством.
Таким образом, федеральное законодательство предусматривает, во-первых, ответственность органов местного самоуправления за состояние межнациональных отношений в пределах муниципального образования, а во-вторых, предоставляет органам местного самоуправления возможности широкого усмотрения для обеспечения стабильности межнациональных отношений и регулировании возможных этнических конфликтов.
Нормативная база, регламентирующая полномочия органов местного самоуправления в г. Москва, формируется в соответствии с требованиями вышеуказанных актов федерального значения. Основопологающим актом в этой связи выступает Закон г. Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве», принятый 6 ноября 2002 г. № 56 (в редакции от 28 декабря 2016 г.). [15] Нормы п. 6 ст. 1 данного закона определяют, что перечень вопросов местного значения
устанавливается настоящим Законом в соответствии с особенностями организации местного самоуправления в городах федерального значения, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, сочетания интересов жителей города Москвы и жителей муниципального образования. Иными словами, ключевой принцип регулирования общественных отношений на уровне муниципальных образований г. Москвы определяет направленность органов местного самоуправления столицы при осуществлении своих полномочий на обеспечение межнационального консенсуса. В соответствии с нормами п. 3 рассматриваемого Закона данный принцип реализуется посредством ориентации на соблюдение прав и свобод человека и гражданина, обеспечения интересов жителей муниципального образования с учетом интересов других жителей города Москвы; учета исторических традиций, экономико-географических и демографических особенностей территории и населения города. Таким образом, анализ норм данного Закона позволяет констатировать наличие законодательного требования к органам самоуправления г. Москвы, связанного с обеспечением условий превентивного воздействия на общественные отношения с целью недоопу-щения создания условий для возникновения этнического конфликта.
Данное требование реализуется засчет передачи органам местного самоуправления г. Москвы следующих полномочий:
- регламентирующих возможность принятия и изменения законов города Москвы об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления. Иными словами, Закон предоставляет органам местного самоуправления г. Москвы принимать отдельные законодательные акты, конкретизирующую нормы административной ответственности, установленные федеральным законодательством за совершение правонарушений экстремистской направленности в том числе не почве рассовой и национальной ненависти;
- определяющие возможности для участия в организации и осуществлении деятельности пунктов охраны общественного порядка. Посредством реализации данного полномочия органы местного самоуправления г. Москвы получают возможность влиять на этнический конфликт в фазе его развития путем принятия мер, направленных на пресечение возможных последствий противоправных действий его участников;
- дающих право органам местного самоуправления г. Москвы проводить среди населения различные мероприятия, направленные на профилактику терроризма и экстремизма, а также минимизацию и (или) ликвидацию последствий их проявления терроризма и экстремизма на территории муниципального образования.
Кроме того, компетенция органов самоуправления г. Москвы позволяет оказывать и косвенное влияние на регулирование потенциальных и реальных этнических конфликтов поскольку позволяет организовывать до-суговую программу населения, проводить мероприятия по военно-патриотическому воспитанию, регулировать режим муниципальной собственности, обеспечивать сохранность, использование и популяризацию объектов культурного наследия вне зависимости от этнической принадлежности их создателей, расположенных на территории муниципального образования, обеспечивать условия для развития на территории городского округа физической культуры и массового спорта, организацию проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий.
Выводы исследования и перспективы дальнейших изысканий данного направления. Таким образом, проведенный анализ позволяет констатировать наличие у органов местного самоуправления г. Москвы правовых возможностей по предупреждению и регулированию этнических конфликтов. Нормы действующе-
го законодательства позволяют не только эффективно противодействовать обострению отношений между представителями различных национальных групп, обеспечивая отсутствие условий для возможной экскалации потенциального этнического конфликта, но и принимать оперативные меры для быстрого разрешения уже развившегося конфликта. В связи с вышесказанным перспективным направлением дальнейшего исследования данной проблематики может стать анализ практической деятельности (конкретних мероприятий), осуществляемой органами местного самоуправления в целях противодействия и регулирования этнических конфликтов и их последствий как на федеральном, так и на региональном уровнях.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Мнацаканян М. О. Национализм и глобализм: национальная жизнь в современном мире. М.: Анкил, 2008. 406 с.
2. Малахов В. С. Национализм как политическая идеология : учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по гуманитар. специальностям и направлениям подгот. М.: КДУ, 2005 (ОАО Дом печати - Вятка). 315 с.
3. Социология межэтнической толерантности / Рос. акад. наук, Ин-т социологии, Центр этн. социологии. Отв. ред. Л. М. Дробижева. - М. : Изд-во Ин-та социологии РАН, 2003 (ООО Реглант). - 220 с.
4. Арутюнян Ю. В., Дробижева Л. М., Сусоколов А. А.: Этносоциология. М.: Аспект-Пресс, 1999. 271 с.
5. Коротеева В.В. Теории национализма в зарубежных социальных науках. М.: РГТУ, 1999. 139 с.
6. Анцупов А. Я. Российская конфликтология : ана-лит. обзор 607 дис. XX век. М. : Юнити, 2004. 702 с.
7. Зеленков М. Ю. Конфликтология: учебник для студентов высших учебных заведений. М.: Дашков и К°, 2013. 323 с.
8. Брагин А. А. Регулирование этнических конфликтов: предупреждение и разрешение: дисс. к. социол. наук. Белгород, 2001. 209 с.
9. Миняжев Т. Ф. Управление этническими конфликтами на территории Российской Федерации: дисс. к социолог. наук. М., 2005. 196 с.
10. Трехгазова Е. Роль органов местного самоуправления в урегулировании этнических конфликтов на Северном Кавказе // Кавказ& глобализация. Том 6. Вып. 4. 2012. С. 34-42.
11. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12. 1993) // Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. №31. Ст. 4398.
12. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. От 28.12. 2016 г.) // Российская газета. № 202. 08.10.2003.
13. Федеральный закон от 22 октября 2013 г. № 284-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений» // Собрание законодательства РФ. 28.10. 2013. № 5454.
14. Указ Президента РФ от 19.12. 2012 № 1666 «О стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г» [Электронный ресурс] // Доступ из справочно-право-вой системы Консультант Плюс (дата обращения 16.01. 2017)
15. Закон г. Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» [Электронный ресурс]. -иКЬ: http://mosopen.ru/document/53_zk_2006-10-25 (дата обращения 16.01. 2017)
16. Закон г. Москвы № 50 от 14 июля 2004 года «О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы
(государственными полномочиями)» [Электронный ресурс]. - URL: http://mosopen.ru/document/50_zk_2004-07-14 (дата обращения 16.01. 2017).
17. Закон г. Москвы № 53 от 25 октября 2006 года «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства» [Электронный ресурс]. - URL: http://mosopen.ru/document/53_zk_2006-10-25.
