CC BY
28
Т.С. БОКАРЕВА,
*
адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин (Академия управления МВД России)
T.S. BOKAREVA,
the graduated** in a military academy of the department of state and law disciplines (Management Academy of the Ministry for Internal Affairs of Russia)
106
УДК 35.076.12
Местное самоуправление в либеральной отечественной политико-правовой мысли второй половины XIX века
Local government in liberal domestic political and legal thought of the second half of the XIX century
В статье рассматриваются актуальные проблемы местного самоуправления накануне проведения реформы местного самоуправления 1864 г., анализируются пути решения указанных проблем, предложенные основателем либерального направления политико-правовой мысли Б.Н. Чичериным.
Проблемы местного самоуправления, реформа местного самоуправления, концепция местного самоуправления.
The article considers the current problems of local self-government on the eve of the implementation the 1964 reform of local self-government, analyses the ways of solution of the abovemen-tioned problems in accordance with the point of view of the founder of the liberal school of political and legal thought B.N. Chicherina.
Problems of local self-government, the reform of local self-government, the conception of self-government.
В настоящее время в России осуществляется ряд реформ, затрагивающих различные сферы жизнедеятельности, не стало исключением и местное самоуправление. То, что в данной области накопилось немало проблем, отметил недавно в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерациии Президент РФ. При этом Президент особо подчеркнул тот факт, что именно развитие земств, местного самоуправления в свое время позволило России совершить рывок, найти грамотные кадры для проведения крупных прогрессивных преобразований [1]. В связи с этим по-прежнему является актуальным обращение к историческому опыту прошлого, а именно к периоду «великих реформ», проводимых Александром II, ведь указанный исторический период стал отправ-
Ранее - старший следователь отделения по расследованию преступлений в сфере экономики СО ОМВД России по Орловскому району УМВД России по Орловской области.
' Earlier - senior investigator of the department of crime investigation in economic sphere of the Interior Ministry of Russia to the Orel region.
ной точкой формирования всесословного самоуправления.
На территории Российской империи проблема устройства органов местного самоуправления стала особенно актуальной накануне одной из значимых реформ, проводимых в рамках либеральной политики императора Александра II, — земской реформы 1864 г.
Проблема устройства органов местного самоуправления нашла активный отклик среди дворянской интеллигенции, которая примыкала к различным общественно-политическим течениям, зачастую противостоящим друг другу.
Отметим, что реформа земского самоуправления была обусловлена объективно существовавшими условиями того времени и исторической необходимостью, и начиная с середины 50-х гг. XIX в. представители различных политических течений единогласно призывали к переходу на капиталистический путь развития экономики, отбросив пережитки прошлого, поскольку главным злом все также единогласно
считалось крепостное право. Указанная проблема занимала лидирующее положение среди прочих. Казалось бы, отмена крепостного права должна во многом послужить одной из фундаментальных основ прогресса, но вместе с тем после крестьянской реформы в 1861 г. ситуация коренным образом не изменилась, а напротив, даже ухудшилась. Причиной этому послужило требование времени с переходом на капиталистические отношения модернизировать систему управления на местах, но реально хозяйствование на местах находилось в удручающем состоянии.
На наш взгляд, наиболее серьезными проблемами являлись неорганизованность системы пожарной охраны, неудовлетворительное состояние путей сообщения, нехватка квалифицированных рабочих и, наконец, высокий уровень эпизоотий, как следствие отсутствия института ветеринарии. Кроме того, не осталась в стороне и демографическая проблема смертности, что было нормальным явлением того времени, ввиду пребывания медицины в плачевном состоянии. Катастрофически не хватало квалифицированных врачей, аптечных пунктов. К слову сказать, вследствие почти повсеместного отсутствия медицинской помощи в России тогда свирепствовали страшные болезни, такие как чума, холера, тиф, сифилис, дизентерия, оспа и сибирская язва. Указанные беды дополняла и в настоящее время существующая проблема бюрократии, волокиты. Все перечисленные факторы явились причиной инициирования реформ.
Приведем сведения В.В. Гармиз, который проанализировал состав губернаторов в период правления Александра II: «...из губернаторов (исключением являлись лишь два региона — Сибирский и Кавказский) 24 должны быть сменены немедленно как никуда не годные». Из них 12 — как «всем известные мошенники»; 12 — по «сомнительной честности и совершенной неспособности»; из остальных 21 — 10 «могут быть терпимы по необходимости»; 9 — «довольно хороши», и лишь 2 — «могут считаться образцовыми» [2].
В публицистике развитие идей вокруг земской реформы, которую, опасаясь народных волнений, пыталось провести правительство, принято разделять два периода: 1859—1860 и 1860-1863 гг.
В первый период дворянство, которого реформа касалась в первую очередь, ввиду сословного вопроса в основе не принимало активного участия в разработке проектов земской реформы, поскольку на первом месте стояла по-прежнему крестьянская реформа. Представителями дворянства высказывались лишь общие соображения по вопросу самоуправления, кото-
рое виделось как система выборных, всесословных учреждений, охватывающих как правительственную, так и земскую администрацию, а не только занимающихся вопросами хозяйствования на местах.
Второй период характеризуется гораздо более детальным изучением проблемы. Несмотря на то что Александр II не был связан установками внутренней политики Николая I, его правительство все же тщательно оберегало свое исключительное право на подготовку реформы местного самоуправления, при этом всячески стремилось ограничить обсуждение данной темы в обществе. Тем не менее, в некоторой степени удовлетворяя дворянское общественное мнение, правительство в декабре 1860 г. предложило дворянским собраниям, где предстояли выборы (курское, воронежское, смоленское, псковское, симбирское и московское), пять вопросов для обсуждения. Выводы предполагалось использовать в качестве своеобразного пособия в законотворчестве. Вопросы были следующие:
1. О соображениях дворянства и его предложениях по пересмотру действующего устава по выборам.
2. О губернских и земских повинностях, устройствах управления ими и подлежащих к производству из этого источника расходах.
3. Об устройстве поземельного кредита созданием соответствующих современным требованиям банковских учреждений.
4. Об устройстве медицинской части в целях увеличения числа врачей и лечебниц, имеющихся в губернии, и соответственно местным условиям распределения медицинских пособий.
5. О способах размещения на помещичьих землях по добровольным условиям новых поселенцев, а также о правилах содержания по найму для помещичьих хозяйств работников, не приписанных к ближайшим сельским обществам [2].
Полагаем, что из обозначенных вопросов непосредственно к земской реформе относится только второй вопрос.
Большинство дворянских собраний так и не вышли из этих границ, но многие рискнули коснуться вопросов, не входивших в очерченную программу, и высказали свои мнения по дворянскому вопросу как в целом, так и в контексте крестьянской реформы: о земских учреждениях, их составе и компетенции, реформах судоустройства, о гласности, делопроизводстве и т. д.
Интересно, что характер проектов устройства органов местного самоуправления зависел от характера хозяйственной деятельности, преобладавшей в тех или иных губерниях. Так, собрания Калужской, Оренбургской, Новгородской, Псковской губерний, занимавшихся
107
IISSN 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2015. № 1 (33)
108
зерновым помещичьим хозяйством, отражали наиболее реакционные взгляды, стремясь во что бы то ни стало сохранить сословные привилегии дворянства. Более либеральными были проекты дворянских собраний промышленных и торговых зон Российской империи: Нижегородской, Петербургской, Тверской и Рязанской губерний. Здешние либералы выступали против сохранения сословных привилегий в земских учреждениях [2].
Проекты устройства органов местного самоуправления возникли уже в начале XIX в. О необходимости создания таких органов писали и монархисты, и декабристы. Однако насущной необходимостью реформа местного самоуправления стала после Крымской войны (18531856 гг.), показавшей отставание России от западных стран по ряду показателей, что было обусловлено сохранением крепостного права, неразрывно связанного с ограничивающей промышленное развитие несвободой потенциальных наемных рабочих; объединением Англии и Франции против России; относительной отсталостью вооружения русской армии и др.
Необходимо отметить, что развитие идеи самоуправления в политико-правовой мысли России середины XIX в. усилилось из-за централизованных мер, проводимых правительством. Наиболее всесторонне проблема отражена в трудах и публицистических выступлениях видных деятелей политико-правовой мысли того времени.
Одной из целей правительства Александра II в земской реформе было намерение превратить уезд в центр земского самоуправления. Кроме того, его проекты предусматривали бессословное избрание членов губернских собраний. К примеру, один из основателей отечественного либерального направления политико-правовой мысли Б.Н. Чичерин местное самоуправление видел иначе и, по выражению Л.М. Искры, в период подготовки и проведения земской реформы 1864 г. явно оказался «позади правительства», поскольку отстаивал принцип выборов от сословий и слишком преувеличивал роль и значение дворянства [3].
Полагаем, стоит отметить и тот факт, что идеалом для либерала было бессословное общество, путь к которому лежал через слияние сословий. Однако главная опора - средний класс - пока еще не созрела и не окрепла. В связи с этим спасение России от вероятных политико-правовых коллизий Б.Н. Чичерин видел в ведущей роли дворянства.
Уместно, на наш взгляд, упомянуть и о том, что развитие местного самоуправления в отечественном либерализме ставилось в зависимость от формы правления. К примеру, в республике местное самоуправление способно
достигнуть весьма широких пределов, но из-за слабой централизации это может привести к разложению государственного организма, ибо «в областях образуются отдельные группы сил, которые... стремятся к большей или меньшей политической самостоятельности» [4].
По мнению Б.Н. Чичерина, лучше и гармоничнее всего институт местного самоуправления может развиваться в конституционной монархии, «где сама верховная власть основана на идее соглашения различных общественных элементов» [5]. Причем там, где первое место в обществе занимает аристократия, как, например, в Англии, она должна господствовать и в местном самоуправлении. Там же, где «политическая аристократия» не сложилась и главенствующее положение занимают средние классы, необходимо осуществлять централизованное самоуправление.
В обстановке политического кризиса конца 70-х — начала 80-х гг. позиция Б.Н. Чичерина существенно не изменилась, и он по-прежнему настаивал на разумном сочетании бюрократических и общественных методов управления. По мнению Б.Н. Чичерина, успешно претворить в жизнь законы сможет правительство, а так как законы принимаются парламентом, то он и станет лучшим гарантом и идеальной защитой от возможных злоупотреблений при централизации, таких как свержение законного правопорядка, обеспечение путем давления на выборы покорного власти большинства (административный ресурс), подрыв оснований свободы и т. д.
Согласно концепции Б.Н. Чичерина, местное самоуправление должно соответствовать общественному строю, для которого идеальным состоянием является бессословное. В целях достижения этого, по его мнению, следует пройти два этапа: сближение и слияние. Достигнуть же этого с наибольшим успехом возможно в условиях усовершенствованного развития частной собственности, ибо «класс собственников, по существу своему, есть бессословный, а на нем именно и покоятся местные учреждения» [5]. Таково видение проблем местного самоуправления Б.Н. Чичериным. И вопреки тому, что его представление о местном самоуправлении сформировалось в начале 60-х гг. XIX в. и оказалось несколько более ограниченным, чем сама земская реформа 1864 г., его взгляды стратегически устремлялись гораздо дальше желаний правительства, которое всячески пыталось удалиться от сотрудничества с общественными и политическими деятелями с весьма дальновидными взглядами существовавшего тогда либерального течения.
Б.Н. Чичерин желал постепенно, но неуклонно расширять роль земства, вплоть до введения его представителей в центральный за-
конодательный орган и установления конституционного строя. Именно поэтому он подверг жесткой критике земскую контрреформу 1890 г., проведенную правительством Александра III.
Таким образом, в данной статье были обозначены наиболее, на наш взгляд, значимые проблемы местного самоуправления и проанализированы возможные пути их решения, основанные на взглядах выдающегося историка Б.Н. Чичерина как одного из виднейших представителей отечественного либерализма.
В заключение отметим, что помимо вышеуказанного, эффективность деятельности органов местного самоуправления является одной из фундаментальных основ стабильности и процветания государства в целом. В связи с этим государственная политика в отношении органов местного самоуправления должна быть весьма продуманной, кроме того, необходимо учитывать особенности местных условий, народного настроения и правосознания при безусловном учете исторического наследия нашей страны.
Список литературы
1.
2.
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. URL: http://www.rg.ru/2013/12/12/ poslanie.html (дата обращения: 12.06.2014). Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 года. М., 1957.
Искра Л.М. Б.Н. Чичерин и земская реформа 1864 г. // Исторические записки ВГУ. Воронеж, 1996. Вып. 1.
4. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. М., 1898. Т. 3.
5. Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899.
E-mail: [email protected]
О и О X
и
о
и
О ^
о <
о
ш S а н
109
