CC BY
34
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ МОЖЕТ СТАТЬ ИНТЕРАКТИВНЫМ СОЦИАЛЬНЫМ УПРАВЛЕНИЕМ
Е.М. Акимкин
Центр социального управления, коммуникации и социально-проектных технологий Институт социологии РАН ул. Кржижановского 24/35, корп. 5, 117259, Москва, Россия
Идеи, излагаемые в статье, опираются на понятие социального управления, развиваемого на основе экоантропоцентрической парадигмы социологии, и являются попыткой продолжить диалог о социальном управлении, как управлении с обратной связью [5;6;7;8;9].
Во вступлении хотелось бы поблагодарить профессора С.В. Егерева, моего давнего коллегу по совместной работе в Центре «ИСТИНА» Миннауки РФ, с которым мы исследовали процессы информатизации, трансфера технологий и изменения, происходящие сегодня в наукоградах России [1;2]. Его помощь помогла мне существенно ускорить поиск информационных ресурсов по проблемам местного самоуправления в Шегпй.
Цель статьи состоит в том, чтобы:
• рассмотреть процесс коммуникации между населением и властью, выделив две социокультурные тенденции XX в. - развитие местного самоуправления и информатизацию общества;
• показать, что их соединение может способствовать новому историческому шагу в XXI век -благодаря активному использованию информационных технологий управление может стать интерактивным социальным управлением; и уже сегодня можно говорить о появлении новой формы социального управления.
Интерактивное социальное управление - это, на мой взгляд, непосредственное участие населения в местном самоуправлении на различных стадиях принятия решения, осуществляемое с помощью информационных технологий и средств телекоммуникации.
Местное самоуправление - глобальный процесс в XX веке
Уходящий век знаменит не только своими войнами, революциями и социальными катаклизмами. Одной из наиболее ярких созидательных, на мой взгляд, тенденций его развития является укоренение местного самоуправления. Право населения, объединенного в социально-территориальные сообщества, самостоятельно, на свой страх и риск и под свою ответственность решать насущные вопросы местной жизни, получило в XX в. международное признание.
В сентябре 1985 г. в Рио-де-Жанейро на 27-м съезде Международного союза местных властей была принята Всемирная декларация местного самоуправления. В этом же году в Страсбурге была провозглашена Европейская Хартия местного самоуправления. На мой взгляд, по значимости этот документ можно сравнить с Всемирной декларацией прав человека, с которым она перекликается по содержанию. Права на самоуправление и правовой статус личности оказались тесно и органично связаны.
Нельзя удержаться, чтобы не процитировать основные положения преамбулы Хартии, раскрывающие социальный смысл и историческое предназначение этого социального явления:
«органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя»;
«право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к общим для всех государств - членов Совета Европы - демократическим принципам».
В Хартии подчеркивается, что это право участвовать в управлении «может быть осуществлено именно на местном уровне».
Что создаваемые именно на этом уровне органы «обеспечивают эффективное и приближенное к гражданину самоуправление» [11, С. 1].
Эти идеи нашли также отражение и подтверждение в обновленной Всемирной декларации местного самоуправления, принятой на 31-м съезде Международного союза местных властей в июне 1993 г.
Таким образом, право участвовать в управлении является неотъемлемым правом гражданина, но именно на местном уровне оно обретает вполне понятный для индивида смысл, делается понятным содержание управления, а органы местного самоуправления, избранные демократическим путем, становятся самой близкой и эффективной властью для населения.
Местное самоуправление в России
А вот России в новой и новейшей ее истории с местным самоуправлением не очень везло. Оно, в отличие от зарубежной Европы, вводилось сверху и сверху же отменялось при переходе к иному строю, при котором возрастает роль государственных органов власти.
В конце 80-х гг., в процессе начатой перестройки зазвучали призывы к демократизации, и наметился переход от «коммунистического (или социалистического) самоуправления народа», допускавшего самоуправление трудовых коллективов на производстве, к самоуправлению по месту жительства. Этот робкий и противоречивый процесс, проходивший еще в рамках создания самоуправления в условиях построения «социализма с человеческим лицом», был приостановлен событиями августа 1991 г.
Можно спорить о результатах демократических преобразований последнего десятилетия, но после октября 1993 г., в ходе конституционной реформы органы местного самоуправления становятся реальностью. В Конституции России 1993 г., также как и в международных документах, оказались соединены принципы местного самоуправления и правовой статус личности: право на самоуправление, право на информацию об изменении окружающей среды и др. Местное самоуправление стало властью, которая отвечает за обеспечение жизнедеятельности индивида и должна решать практически все вопросы местной жизни социально-территориального сообщества.
К началу 1996 г., к моменту вступления России в Совет Европы, в основном были приняты необходимые нормативно-правовые акты, способствующие развитию местного самоуправления: Гражданский Кодекс, Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В дальнейшем право на участие граждан в принятии решений об изменении среды получило основательное развитие в утвержденном весной 1998 г. Градостроительном Кодексе Российской Федерации.
Таким образом, пока что в России созданы формально-юридические предпосылки для развития социального управления на муниципальном уровне.
Но в России эта самая близкая к населению власть оказалась «самой крайней» в условиях нарастающего кризиса. Очевидно, что подобные обстоятельства не способствуют плодотворному диалогу субъектов ситуации. И хотя рейтинг доверия (по результатам опросов) у местной власти выше, чем у государственной, но и она испытывает отчуждение и трудности коммуникации с населением. Тем более, что до сих пор в России недостаточно подготовленных муниципальных служащих, готовых к прямому диалогу с теми людьми, которые их избрали. Да и население, по крайней мере его большинство, не очень-то понимает сущность этого уровня власти. (И потребуется, судя по всему, еще очень значительное время, чтобы сформировалось адекватное к нему отношение).
В любом случае, построить диалог власти и населения можно только на основе организации социального участия в принятии управленческих решений.
Информационные технологии в муниципальном управлении и самоуправлении
В решении проблемы организации социального участия начинают оказывать большое влияние информационные технологии', технические и программные средства накопления, хранения, переработки и передачи информационных ресурсов.
Информационные технологии на муниципальном уровне стали важным средством управления.
Зарубежные информационные ресурсы Шегпе1 по проблемам местного самоуправления
Используя те немногие отечественные исследования, которые посвящены изучению информационных ресурсов местного самоуправления в 1гиегпе1 [15] и пойдя дальше, я ограничусь для данной статьи лишь тремя основаниями анализа сначала зарубежных, а затем и российских кладовых информации, рассмотрев их по уровню, по форме и по целям.
По уровню можно выделить [15] следующие виды информационных ресурсов:
1) локальные;
2) региональные;
3) национальные;
4) международные.
По форме сбора и хранения информации можно выделить такие информационные ресурсы, как:
1) базы данных;
2) геоинформационныесистемы;
3) экспертные системы;
4) web - страницы.
По целям:
1) информирование любого заинтересованного пользователя (справочно-информационная цель);
2) обеспечение принятия управленческого решения органом местного самоуправления, что означает накопление и использование информационных ресурсов для целей управления и решения проблем местной жизни, т.е. для обеспечения принятия управленческих решений муниципальными органами власти;
3) обеспечение участия населения в управлении;
4) обмен опытом между органами самоуправления, поиск столь необходимого чужого опыта для решения индивидуальных проблем местных сообществ;
5) защита и развитие местного самоуправления - объединение усилий местных властей в региональных и национальных масштабах;
6) объединение усилий муниципальных властей в интернациональном масштабе.
Информационные ресурсы можно было бы рассмотреть также по другим основаниям - по субъектам: создатель и собственник; по доступу к информации: локально или в сети (on lain, off lain); по условиям доступа: свободный, ограниченный (условия ограничения). Но я ограничусь только первыми тремя основаниями: по уровню, по форме и целям. Методология анализа и оценки информационных ресурсов разработана, но это является темой специального разговора, выходящего за рамки данной статьи.
Путешествуя по Internet можно легко обнаружить web - страницы всех видов по уровню. Например, Ассоциации австрийских городов, Ассоциации местных властей Финляндии и другие представляют локальные ресурсы. Примером организации региональных информационных ресурсов можно считать Союз балтийских городов. Международные организации, представляющие свои ресурсы, - это Международный союз местных властей (IULA), Конгресс местных и региональных властей (CLRAE) со штаб-квартирой в Страсбурге.
Насколько мне удалось понять, информационные ресурсы созданы для удовлетворения всего спектра целей и представляют базы данных справочно-информационного, адресного содержания, а также юридического наполнения - содержат национальные и международные нормативно-правовые акты.
А как обстоит дело с информатизацией местного управления и как выглядит картина российских информационных ресурсов по этой проблеме в Internet?
Информационные ресурсы местного самоуправления России в Internet
Еще в начале 1997 г. можно было сказать, что отечественные ресурсы по проблемам местного самоуправления практически отсутствуют [15 , С. 259.]. Но сейчас картина иная.
В 1997 г. Миннац РФ и Московский общественный научный фонд заключили договор о сотрудничестве в области создания и аналитической обработки компьютерной базы данных министерства. Кроме того, стороны договорились о создании на территории РФ региональных центров правовой информации (14). Был создан Центр правовой информации МОНФ. При поддержке фонда «Евразия» за счет средств, представленных Агентством по международному развитию США, МОНФ организовал и провел конкурс по созданию системы информационных центров органов местного самоуправления. В результате этих усилий было создано 17 центров[13;14;4].
Вторым фактором, повлиявшим на создание информационных ресурсов местного самоуправления, были собственные усилия органов местного самоуправления, союзов и ассоциаций местных властей.
Определенное влияние оказали коммерческие организации, прежде всего создатели баз данных правовой информации, такие как «Консультант плюс», «Гарант», «Кодекс» и другие, приступившие к сбору региональной и муниципальной информации и предоставлению ее на коммерческой основе заинтересованным пользователям в режиме удаленного доступа.
Научно-исследовательские организации стали предлагать свои услуги органам местного и регионального управления по созданию различных информационных продуктов и информационных систем, в том числе экспертного характера по проблемам социального управления[3].
В результате самостоятельного действия этих факторов, которое носит по большей части не скоординированный характер, были накоплены информационные ресурсы и российский Интернет перестал быть белым пятном на карте местного самоуправления.
В настоящее время и в России есть:
• локальные информационные ресурсы по проблемам местного самоуправления;
• региональные информационные ресурсы - web-страница Российского союза местных властей (www.rula.ru), страница Союза городов Сибири и Дальнего Востока;
• национальные информационные ресурсы, к которым можно отнести информационные ресурсы созданного в 1998 г. Конгресса муниципальных образований (rels.obninsk.com), к этому же типу с полным правом можно отнести сервер Союза развития наукоградов, объединяющего муниципальные образования, в которых наука и научное производство являются градообразующей отраслью деятельности (naukograd.mipt.ru).
По форме российские информационные ресурсы представляют базы данных, геоинформационные системы, экспертные системы, web-страницы.
Если рассматривать их по целям, то в настоящее время российские муниципальные информационные ресурсы используются для большинства указанных целей, но пока что слабо применяются для обеспечения социального участия и обеспечения обратной связи в процессе коммуникации власти и населения.
Примеры и предпосылки появления новой формы социального управления
В настоящее время уже есть примеры зарождения интерактивного социального управления. В январе 1997г. Андре Сантини, мэр парижского пригорода Исси-де-Мулино, провел заседание муниципального совета, которое оказалось весьма интересным[16]. Это заседание транслировалось по кабельному телевидению, а жители могли принять в нем участие со специально организованных мест подключения при помощи компьютерной сети и телефона. На заседании рассматривались два животрепещущих вопроса о бюджете муниципального образования и о судьбе местного торгового центра. Работа муниципального совета с участием жителей не превратилась в митинг, а результаты ее оказались весьма полезны: население смогло увидеть своих избранников в деле, оценить, кто и чьи интересы отстаивает. Но еще более важно то, что жители сами приняли участие в обсуждении и были услышаны.
В России такие примеры пока неизвестны. Однако теоретические попытки такого рода предпринимались, но остались незавершенными, были остановлены на стадии концептуальной проработки. Так, еще в 1989 г., в Москве в ходе создания очередного генерального плана развития столицы при подготовке одного из разделов этого документа проводилась НИР по теме: «Разработка раздела Генплана развития г. Москвы по информатике» (научный руководитель НИР - д.т.н., профессор
Э.В. Евреинов, ответственный исполнитель - к.т.н. А.В. Морозов). Демократизация различных сторон жизни в тот период коснулась и градостроительства. Перед архитекторами и проектировщиками встала задача привлечения населения к обсуждению стратегии развития города, и для этих целей был создан в НИ и Г1И Генплана Москвы сектор управления социальными процессами градостроительства (руководитель - д.ф.н. В.Г. Пивоваров). В то время (как, впрочем, и сейчас) власть и специалисты не были готовы к прямому диалогу с населением, тут-то и понадобились социологи. Одной из задач сектора было установление связей с представителями микрорайонов, с инициативными группами жителей города, создававшими первые комитеты самоуправления, в том числе проведение социологических опросов населения по социально-градостроительным проблемам. Для решения этих задач необходимо было создание новых средств автоматизации труда социолога-градостроителя.
Проектировщики «автоматизированного рабочего места социолога-градостроителя» предлагали в то время, когда компьютерные сети у нас в стране еще не развивались, объединить средства вычислительной техники с помощью средств связи в распределенные вычислительные системы (РВС). Для объединения ПЭВМ и больших ЕС в РВС можно было использовать выделенные телефонные каналы. Это давало бы возможность гражданам со своих рабочих мест, из учебных заведений и предприятий, из микрорайонов (тогда не шла речь о муниципальных районах), из районных советов связываться с главным проектным институтом города и высказывать свои оценки качества существующей городской среды и предложения по развитию города. Эти предложения остались, однако, на теоретическом уровне.
За прошедшие десять лет изменилось многое. В настоящее время в Москве есть система электронной почты для распространения нормативно-законодательных актов, существуют web-страницы городской Думы и Правительства Москвы (www.duma.mos.ru). Каждый горожанин, имеющий компьютер с модемом и выход в Internet, может при желании узнать из этих информационных источников много полезного: решения, принятые законы, постановления, повестку дня очередного заседания и т.д.
Правда, обратная связь с помощью компьютерных технологий между органами власти и населением в столице пока не организована, но предпосылки созданы.
Выводы
Отдавая отчет в том, что информатизация происходит неравномерно, и информационные технологии играют роль стратифицирующего фактора, тем не менее, следует отметить, что соединение местного самоуправления к информационных технологий способствует возникновению интерактивного социального управления, которое может быть стабилизирующим фактором и способствовать демократизации и децентрализации управления.
Интерактивное социальное управление в развитых странах в конце XX в. прошло стадию формирования предпосылок и находится на стадии становления.
Аналогичные процессы происходят и в России. На мой взгляд, именно от углубления развития местного самоуправления, использующего информационные технологии для своевременного информирования населения о готовящихся изменениях социальной среды и получения обратной связи по поводу этих изменений, зависит становление гражданского общества и упрочение разнообразных форм социальной солидарности.
Разумеется, информационные технологии лишь техническое средство, й наряду с ними нужно использовать и другие формы коммуникации между властью и населением.
Использование на муниципальном уровне информационных технологий (наряду с референдумом и демократическими выборами) приводит к появлению новой формы непосредственного участия населения в управлении. В отличие от указанных форм интерактивное социальное управление может носить постоянный, устойчивый характер. Его появление и последующее становление потребуют специального нормативно-правового регулирования и изменений в области муниципального права.
ЛИТЕРАТУРА
1. Лтшкин Е.М., Егерев С.В. Статус наукограда - это звучит...? // Россия: власть на местах. 1997. №10. С.59-66; №11.
2. Акимкин Е.М., Е,герев С.В., Котов И.М. Базы данных - предмет и продукт маркетингового исследования. Базы данных в исследованиях междисциплинарного типа. // Информационные системы в науке - 95 / Под. ред. Ю.И. Журавлева, Л.А. Калиниченко. Ю.Е. Хохлова. - М., 1995. С.9.
3. Акимкин ЕМ., Котов Н.М. Экспертные системы оценки конфликтных ситуаций: проблемы создания // Конфликтология в трансформирующемся Российском обществе: теория и практика. Тезисы и материалы Всероссийской конференции (Отв. ред. Т.М. Дридзе, Л.Н. Цой) - М., 1998. С.60-65.
4. Димаева Ф., Орехова И. Компьютерный пояс для России // Россия: власть на местах. 1997. №9. С.70-71.
5. Дридзе Т.М. На пороге экоантропоцентрической социологии // Общественные науки и современность. 1994. №4. С.97-103.
6. Дридзе Т.М. Человек и городская среда в прогнозном социальном проектировании // Общественные науки и современность. 1994. №1. С. 131-138.
7. Дридзе Т.М. Социальная диагностика в градоустройстве // Социологические исследования. 1998. №2. С.94-98.
8. Дридзе Т.М. Социальная коммуникация и управление с обратной связью // Социологические исследования. 1998. №10. С.44-50.
9. Дридзе Т.М. Экоантропоцентрическая парадигма в социальном познании и социальном управлении // Человек. 1998. №2. С.95-105.
10. "Европейская хартия о местном самоуправлении" на русском языке // Россия: власть на местах. 1997. №9. С.53-54.
11. Европейская хартия о местном самоуправлении // Муниципальная власть. 1997. №1. С.52-54.
12. Конкурс проектов организации муниципальных информационных центров // Россия: власть на местах. 1997. №2. С.62.
13. Лаптева Л. Приоритеты информатизации. Взгляды муниципалов совпадают // Муниципальная власть. 1997. №1. С.72.
14. Орехова И. Сделан первый шаг к научному обобщению законотворчества регионов // Россия: власть на местах. 1996. №8. С.65.
15. Павлов А.П., Егерев С.В. Ассоциации местного самоуправления: информационные ресурсы 1п1егпе1 // Регионология. 1997. №4. С.257-267.
16. Шторх А. Французские "кухарки" получают возможность управлять государством ... благодаря телевидению // Россия: власть на местах. 1997. №3. С.20-21.
LOCAL SELF-GOVERNMENT CAN BY INTERACTIVE SOCIAL RULING
E.M. Akimkin
The Institute of Sociology, The Russian Academy of Sciences Krzhizhanovskogo str. 24/35, bl. 5, 117259, Moscow, Russia
The process of social communication and social management are being considered in the article from the position of ecoanthropocentric paradigm of social perception. At that informatization of society and development of local self-government are looked upon as two interconnected sociocultural tendencies of global scope. The author thinks that the combination of these two processes will make social management interactive. He introduces a new conception of interactive social management. The article is devoted to clarifying the contest of this conception.
