CC BY
21
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ИНСТИТУТ СОВРЕМЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ: ЗАРУБЕЖНЫЙ И РОССИЙСКИЙ ОПЫТ В ИСТОРИКО-ПРАВОВОМ И
ДОКТРИНАЛЬНОМ ИЗМЕРЕНИИ
Статья посвящена феномену местного самоуправления в России, оказавшему значительное влияние на современные реформы. В статье сопоставляется осмысление природы местного самоуправления в отечественном и зарубежном научном дискурсе. Понимание особенностей модернизации местного самоуправления помогает более глубокому постижению возможностей различных проектов трансформации отечественной государственности.
Ключевые слова: местное самоуправление, демократия, реформы, гражданское общество, государственная власть, местная власть, управление.
Трудно спорить с теми исследователями, которые считают, что «становление местного самоуправления в странах Западной Европы (а затем - Северной Америки) предшествовало образованию централизованных государств. Его развитие проходило достаточно поступательно, и в настоящее время этот процесс продолжает осуществляться с учетом традиций тех или иных стран» [1]. Однако в отношении этого, в целом исторически корректного тезиса все же необходимо дать некоторые пояснения.
Во-первых, это были весьма примитивные (в институционально-организационном и юридическом плане) явления, складывающиеся стихийно и не имеющие еще необходимого (для института публичной власти) правового оформления и социально-политической зрелости.
Во-вторых, система отношений между субъектами этих, первых самоуправляющихся структур была весьма патриархальна, регулировалась обычаями, религиозными нормами, сложившимися веками представлениями о порядке и справедливости и т.п.
В-третьих, такие самоуправляющиеся единицы еще в полной мере не сталкивались с проблемой выстраивания отношений с государственной властью (ее институты только формировались), с тенденциями в той или иной мере жесткой политико-правовой централизации и, соответственно, не имели какого-либо механизма (юридического, социальноэкономического и др.) противодействия государственной экспансии.
Парадокс заключался еще и в том, что принадлежность человека к определенному местному сообществу только способствовала формированию чувства гражданственности, самоидентификации различных субъектов с той или иной нацией, народностью, а далее -конкретным государством. Поэтому эволюционное развитие самоуправляющихся территориальных единиц в рамках западной государственно-правовой традиции стимулировало процессы социально-политической (и национальной) интеграции, явившейся основой для образования централизованных государств, в которых, естественно, произошло качественное изменение и самой системы местного самоуправления (местного управления).
В итоге в мировой практике сложилось несколько моделей местного самоуправления, что связано с ориентацией на ту или иную политико-правовую систему, исторические традиции, степень развития гражданского общества. В Великобритании, Канаде, США, Индии, Новой Зеландии, ЮАР и ряде других стран действует, как принято называть, англосаксонская система (модель местного самоуправления). Французская, или континентальная, модель действует во Франции, Голландии, Португалии, Бельгии, Испании и других европейских государствах. Латиноамериканские государства, где лишь со второй половины ХХ в. начали развиваться демократические режимы (после длительного периода диктатур), в ходе реформ по децентрализации и деконцентрации власти используют модели, которые ближе к их историческим традициям и вписываются в политический процесс.
Наряду с англосаксонской и французской моделями относительно следует выделить так называемую «смешанную» (коммунальная) модель, существующую в Германии, Дании, Финляндии.
Отдельно следует рассматривать советскую модель местного самоуправления, которая после распада Советского Союза не исчезла, а, приобретя ряд особенностей, действует на Кубе, в Северной Корее, Китае.
Тем не менее при наличии многих общих черт западные модели организации территориального самоуправления все же имеют и различия. Наиболее важные из них связаны со степенью самостоятельности местных властей, их отношениями с центральным правительством.
В разных странах местные власти в различной мере вплетены в единую структуру государственного управления. Иногда функции государственного управления четко отграничены от местной власти и персонифицированы в специально назначенном чиновнике, подчиняющемся центральному или вышестоящему правительству. В других типах местного управления возможно совмещение, особенно на нижних уровнях, например, мэры выполняют обязанности государственных чиновников и руководителей местного самоуправления.
При всем разнообразии исторических традиций, особенностей территориальноадминистративного деления, специфики социально-политических приоритетов имеется много общего в деятельности органов местной власти. Сходные черты обнаруживаются в организации местного самоуправления, в разделении властных функций и финансовых ресурсов между центральными и местными органами власти, в методах и формах стимулирования местного хозяйства. Такая общность обусловлена, прежде всего, рыночной экономикой, где задачу обеспечения населения материальными и коммунальными благами эффективно решает частный капитал.
Чтобы понять специфику происходящих в России общественно-политических изменений, оценить их возможные перспективы, следует обратиться к ближайшей истории становления института современного местного самоуправления. Создание его политикоправовой базы не было простым поступательным процессом, в ходе которого шаг за шагом накапливался бы «демократический потенциал» законодательного регулирования и практических изменений. На пути становления института местного самоуправления были «подводные камни», сложные «подъемы и спуски», приводившие к политическим и экономическим кризисным ситуациям и даже ликвидации местного самоуправления, как такового.
Правовую основу реформирования местного самоуправления заложил Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. Именно этим актом было введено понятие местного самоуправления. В Законе были определены основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности, по-новому решен вопрос создания финансово-экономической базы местного самоуправления, раскрывалось понятие коммунальной собственности, в состав которой входило имущество, передаваемое местным органам безвозмездно Союзом ССР, союзными и автономными республиками, иными субъектами, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местными Советами за счет принадлежащих им средств. Основным звеном в системе местного самоуправления становятся местные Советы как представительные органы, которым предоставлялось право образовывать и реорганизовывать созданные ими территориальные, межтерриториальные, отраслевые и межотраслевые органы управления, налаживать внешнеэкономические связи.
В соответствии со ст. 145 субъектами государственной власти и местного самоуправления определялись края, области, автономные области, автономные округа, районы, города, районы в городе, поселки, сельские поселения и другие административнотерриториальные единицы. Впервые в систему местного самоуправления были включены,
кроме Советов народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии.
Однако необходимо отметить, что в данном Законе не была изменена политическая природа местных Советов. В систему местных органов власти и управления остались включенными краевые и областные органы. Советы одновременно выступали органами государственной власти и органами местного (народного) самоуправления.
Данное положение формально подтверждалось и тем, что после внесения изменений и дополнений в Конституцию СССР 1977 г. наименование главы 19 осталось прежним -«Местные органы государственной власти и управления», а ст. 145 гласила, что органами государственной власти в автономных областях, автономных округах, краях, областях, районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах и других административно-территориальных единицах, образуемых в соответствии с законами союзных и автономных республик, являются соответствующие Советы народных депутатов. Только в Конституции РСФСР 1978 г. статья о местных органах власти была заменена на статью о местном самоуправлении.
Принятие 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» стало новым витком развития местного самоуправления. Этим Законом был четко разграничен правовой статус местных Советов и местных администраций, при этом последние перестали являться органами соответствующих местных Советов. Глава местной администрации избирался населением, действовал на основе единоначалия и нес персональную ответственность за деятельность администрации.
Таким образом, на всей территории Российской Федерации была закреплена единая модель местного самоуправления с достаточно сильным главой администрации. Вместе с тем сохранялась соподчиненность по «вертикали» как представительных, так и исполнительных органов. В частности, решения местного Совета, не соответствующие законодательству, могли быть отменены вышестоящим Советом, местная администрация также сохраняла двойное подчинение - по «вертикали» - перед вышестоящим исполнительно-распорядительным органом и по «горизонтали» - соответствующему местному Совету.
Общий анализ прессы (1992-1993 гг.), как центральных, так и местных изданий, по поводу обсуждения проекта новой Конституции РФ показывает, что основное внимание в общественно-политических дискуссиях было сосредоточено на вопросах государственнотерриториального устройства и полномочий ветвей власти, а тема местного самоуправления практически не затрагивалась. Не выделялась она и в программных документах большинства политических партий.
Весьма неактивно эта проблема обсуждалась и в научной среде. По крайней мере, немногие из исследователей предполагали резкий переход от встроенной в государственную структуру местной власти к ее полной автономии. Например, Г. Барабашев в статье «Местное самоуправление - трудное дитя России» прогнозировал, что оно «мало изменится по сравнению с советами, главным звеном остается районный (городской) совет» [2, с. 202]. Исследователи не видели «достаточно выверенной и апробированной» на практике теории реформирования советской системы местной власти.
Более того, на конституционном совещании, где по проблемам местного самоуправления разгорелась острейшая дискуссия, ученые (эксперты) высказывались вполне однозначно: необходимо учитывать реальное положение вещей. «А реальность очень определенная: у нас нет никаких местных сообществ. Это калька с английского... Их нет по той простой причине, что у нас нет граждан, составляющих такое сообщество. То есть у нас будет юридический термин, а за ним реальность совершенно иная» (В.Б. Кувалдин) [3, с. 257].
Казалось бы, все свидетельствует о том, что Российское государство традиционно отличается высокой степенью централизации управления. Однако существовало, по меньшей мере, два фактора - географический (необъятность территорий) и демографический (невысокая плотность населения и его рассеянность по территории), которые делали ма-
лоэффективным централизованное управление, не подкрепленное элементами самоуправления. Вообще, самоуправление может и должно быть причислено к универсальным явлениям цивилизации, т. к. данный институт встречается в самых разнообразных обществах, на самых разных стадиях их развития, поэтому отличается известной ценностью и общезначимостью.
Не удивительно, что в настоящий период в России все еще не закончена реформа местного самоуправления, которая была начата в 90-е гг. Кульминацией же данного процесса, началом его очередной фазы, стало принятие Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г.
В настоящее время общее состояние местного самоуправления в регионах может быть оценено как «период становления», характеризующийся следующими особенностями:
1. Степень зрелости местного самоуправления в городах значительно отличается от уровня развития местного самоуправления в сельской местности (районах и сельских округах) (наиболее зрелое (для России) МСУ сложилось в больших городах (областных центрах, городах областного значения). На уровне сельских поселений (сельских округов, сельсоветов) местное самоуправление находится в зачаточном состоянии. Фактически правильнее говорить о территориальном общественном самоуправлении, поскольку деятельность сельсоветов финансируется по смете («бюджет» сельсовета формируется на районном уровне и на 90 % состоит из дотаций), отсутствуют кадры управленцев, местные ресурсы недостаточны, чтобы обеспечить экономически самостоятельное хозяйствование.
Небольшие города занимают промежуточное положение. Ситуация зависит от двух факторов: взаимоотношений главы города и губернатора, а также от наличия на территории города успешно работающих крупных предприятий. Хотелось бы отметить, что, по сути, как власть, способная сделать хоть что-то для своих жителей, местное самоуправление существует лишь в городских поселениях (в подавляющем большинстве крупных городов, частично - в малых городах).
2. Экономическая слабость типична для всех муниципальных образований, поскольку в предшествующие годы муниципальная собственность формировалась по «остаточному» принципу. Муниципалитетам осталось то, что не взяли себе государство и частный бизнес. Большие города выживают лишь за счет концентрации на их территории разнообразных видов деятельности. Также отсутствует объективная система межбюджетных отношений по линии «субъект Федерации - местные органы». Как правило, межбюджетные отношения используются для административного перераспределения налогов из крупных городов в пользу сельских поселений, независимо от усилий властей этих последних. Типична ситуация, когда в субъекте Федерации есть один город (иногда два-три), обеспечивающий более 65 % всех налоговых поступлений субъекта РФ в бюджеты всех уровней, и он при этом является дотационным.
В связи с этим не следует забывать, что действительное самоуправление должно быть еще и экономически самостоятельным, т.е. обладать ресурсами, достаточными для самостоятельного решения местных проблем. Поэтому необходим баланс между «близостью к населению» и размерами территории, способной обеспечить ресурсную базу местного самоуправления.
3. Организационная самостоятельность. Формально в России на всех уровнях действуют выборные представительные органы, выборные главы администрации (главы муниципальных образований). Муниципалитеты имеют возможность самостоятельно определять модель взаимоотношений между представительным органом, администрацией и главой города (мэром). Однако «выборность» прикрывает вмешательство государственной власти субъекта РФ в компетенцию местного самоуправления. Помимо этого, законодательство субъектов РФ содержит массу «мелких» нарушений, совокупность которых ограничивает возможности местного самоуправления самостоятельно решать местные вопросы.
Отметим, что местная власть плохо структурирована. В уставах муниципальных образований, как правило, отсутствует разграничение полномочий между главой муниципального образования и главой администрации, между представительным органом и мэром.
4. Что касается участия граждан в решении местных вопросов, то, образно говоря, «формула непосредственного участия» выглядит так: чем «дальше» от населения орган местного самоуправления (сельсовет - малый город - район - крупный город), тем ниже активность населения, тем важнее роль продуманной политики по привлечению населения к решению местных проблем.
Все это приводит, как минимум, к трем следствиям:
1) власть не всегда может опереться на мнение населения в решении местных вопросов, особенно если они касаются отдаленной перспективы, напрямую не связанной с сегодняшними проблемами (власть постоянно стоит перед выбором: деньги на зарплату учителям или реконструкцию инженерных сетей);
2) позиция населения, скорее, «потребительская»: оно требует от власти решить проблемы, потому что «власть обязана дать»;
3) участие населения в решении местных вопросов, как правило, искусственно стимулируется местными властями в самых разных формах.
Именно подчиненный характер участия населения в решении местных вопросов составляет главную проблему местного самоуправления городов. Поскольку власть инициирует формы участия, она же устанавливает и «правила игры»: определяет, какую информацию о бюджете и в какой форме предоставить; разрабатывает планы развития и предлагает их обсудить; приглашает на обсуждение итогов выполнения бюджета и т. п. При этом в нормативных актах муниципальных образований, как правило, нет четко прописанных процедур, обязывающих власть это делать.
Литература
1. Голубева Л. А., Чернооков А.Э. Сравнительное государствоведение. СПб., 2009.
2. Барабашев Г.В. Местное самоуправление - трудное дитя России. М., 1992.
3. Конституционное совещание. 29 апреля - 10 ноября 1993 г. Стенограммы. Материалы. М., 1995. Т. 10.
