CC BY
106
КОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С.О. ХАРЛАМОВ,
кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и муниципального права
Московского университета МВД России;
Л.В. КИНЧЕНЕ,
кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и муниципального права
Московского университета МВД Росси
Аннотация. В данной статье рассматриваются этапы становления и развития местного самоуправления во все периоды становления России. Отмечаются основные тенденции становления местного самоуправления на всех этапах развития государственности.
Ключевые слова: реформа, центральная власть, местная власть, местное самоуправление, местная администрация.
THE CONCEPT OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION
S.O. KHARLAMOV,
candidate of legal sciences, associate professor, professor of the chair of constitutional and municipal law
of the Moscow University of Ministry of Internal Affairs of Russia;
L.V. KINCHENE,
candidate of legal sciences, associate professor, professor of the chair of constitutional and municipal law
of the Moscow University of Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. This article discusses the stages of formation and development of local government in all periods of the formation of Russia. Pointing out the main tendencies of local government at all stages of development of the state. Keywords: reform, the central government, local government, local government, the local administration.
В своей книге «Земство и земская реформа» (1918 г.) Б.Б. Веселовский писал: «При крепостном праве, до 1960-х гг. прошлого века, Россия управлялась всецело чиновниками и помещиками, которых Николай I называл своими полицмейстерами. Несовершенства такого управления и таких порядков становились все яснее и яснее по мере того как жизнь развивалась и русское государство должно было ровняться по другим цивилизованным государствам... Приходилось подумать, как улучшить это управление. И уже в начале XIX в. правительство стало составлять разные проекты, как исправить дела местного самоуправления. Составлялись секретно разные проекты, как бы ослабить гнет крепостного права, однако боялись поступить решительно — боялись восстания крестьян, боялись повредить и интересам помещиков. Но жизнь делала свое дело и в конце концов пришлось отказаться от крепостного права (реформа 19 февраля 1861 г.). Одновременно с этим был поставлен вопрос, как улучшить управление на местах. При крепостном праве нельзя было улучшить местное самоуправление; упразднение же крепостного права сразу выдвинуло и вопрос о таком улучшении»1.
Те же проблемы существовали и в городской жизни: «Город без одобрения администрации не может ступить ни одного шага, и в этом, конечно, нужно видеть главную причину отсталости наших городов в деле благоустройства. По существу своему, понятие о самостоятельности местного самоуправления не совместимо с предоставлением администрации права утверждать или не утверждать должностных лиц, а тем более — назначать их на свое усмотрение. Если органы городского самоуправления могут самостоятельно управлять делами города, то им должно быть предоставлено и право выбирать подходящих лиц для выполнения своих предначертаний»2.
Уже в XIX в. специалистам было ясно, что при таком способе управления граждане перестают быть субъектами управленческой деятельности, превращаясь в пассивные и в активно противодействующие объекты (как это было со столыпинской реформой). Ни то, ни другое не способствует эффективному функциони-
1 Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград, 1918. С. 30—32.
2 Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб., 1913. С. 38—42.
рованию государства, а главное — реализации прав и свобод граждан.
ХХ в. принес понимание того, что демократическое, правовое государство, гражданское общество могут решать свои основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления, как местного, так и общественного. Жители населенных пунктов должны иметь возможность самостоятельно, под свою ответственность решать вопросы организации своей жизни, используя формы как прямой демократии, так и через избранные ими органы самоуправления. Причем объем полномочий этих органов должен определяться возможностями их реализации и ничем иным. Только при таком подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства в целом и его граждан. Только такой подход обеспечивает в максимальном объеме права, свободы и интересы граждан.
Во все периоды становления России как единой Великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо проявлялись две тенденции: объединение на основе сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Причинами тому были как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание удельных владетелей, или региональных элит (в современных политических терминах) быть всевластными хозяевами своих ограниченных, главное — самодостаточных, с их точки зрения, пределах.
Наряду с двумя отмеченными основными тенденциями на всех этапах развития государственности иногда в менее заметной мере проявлялась и третья становление и развитие местного самоуправления. В периоды разобщенности самоуправление было одним из инструментов управления для региональных властей. При усилении центральной власти самоуправление было одним из инструментов управления для региональных властей. При усилении центральной власти самоуправление было в значительной мере компромиссом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и провинции.
В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемой неизбежной необходимостью проведения реформ. На сегодняшний день нормативно-правовые акты Российской Федерации закрепляют государственную природу органов местного само-
управления. Государственная бюрократия субъектов Федерации не заинтересована в том, чтобы отдавать власть, собственность и финансы органам местного самоуправления, решающим конкретные вопросы жизнедеятельности местного населения, несмотря на то что объективная потребность общества заключается в прямо противоположном. По различным причинам в некоторых регионах законодательство о «местной» власти — власти местного населения (местного сообщества) развивается весьма неудовлетворительно.
Сегодня можно говорить о достаточной регламентации органами государственной власти деятельности органов местного самоуправления, но, к сожалению это не всегда способствует успешному развитию местного самоуправления, а зачастую приводит к затормаживанию этого процесса. Органам местного самоуправления приходится создавать свою нормативную базу в сложных условиях борьбы с государственной бюрократией.
После того как муниципальные образования приняли свои уставы, в регионе окончательно определились приоритеты в выборе моделей местного самоуправления.
В выборе варианта территориальной организации местного самоуправления в регионе были использованы различные модели, предусмотренные федеральным законодательством: поселенческий принцип в Оренбургской области (до 2000 г.), муниципальные образования в границах городов и районов в Удмуртии, Пермской области, Коми-Пермяцком автономном округе, в поселках и селах Башкирии, двухуровневая система местных образований: район-поселковые и сельские советы — в Курганской и Челябинской областях.
При определении системы организации власти в муниципальных образованиях предпочтение получили модели, предусматривающие ключевое положение глав местного самоуправления или местных администраций. Более чем 2/3 глав местных образований региона одновременно выступают в качестве высшего должностного лица местного самоуправления, руководителя администрации и представительного органа (входят в него по должности, председательствуют на заседаниях и организуют его работу). Таким образом, можно говорить, что роль представительных органов в подавляющем числе муниципальных образований региона незначительна. Их деятельность поставлена под контроль глав муниципальных образований, хотя, исходя из практики зарубежных стран и требований Европейской хартии местного самоуправления, все должно быть наоборот.
В этой связи объяснимо и оправданно появление в регионе тенденции к организованному размежеванию представительных и исполнительных органов власти в муниципальных образованиях районного и городского
116
Вестник Московского университета МВД России
№ 6 / 2013
уровней, где существует довольно представительный депутатский корпус.
В этой связи стоит отметить, что совмещение главами муниципальных образований своих должностей с постами председателей представительных органов власти целесообразно на уровне поселков и сельсоветов, где власть максимально приближена к населению и может им контролироваться непосредственно, например, через формы прямой демократии — сходы, собрания и т.д. Это нельзя обеспечить в городах и районах субъективного значения, поэтому здесь оправданно существование организованного размежевания представительных и исполнительных органов власти. Отношения между ними должны строиться на объективном разделении вопросов компетенции. В этой связи глава муниципального образования должен иметь право воз-
щейся значительной автономии органов местного самоуправления в границах территорий городов и районов.
Систему местного самоуправления нельзя считать полноценной без территориального общественного самоуправления (ТОС). Эта система находится в стадии становления. По ряду причин фактически органы территориального общественного управления созданы и действуют главным образом в крупных городских муниципальных образованиях. В сельских районах и населенных пунктах территориальное общественное самоуправление существует формально. Его развитие сдерживается пассивностью граждан, неоднозначностью правового статуса ТОС, незаинтересованностью глав местного самоуправления в том, чтобы иметь на своей территории независимую от них самоорганизацию граждан.
В муниципальных образованиях должно быть обес-
главлять либо представительный орган власти, либо печено проведение продуктивной налоговой политики,
местную администрацию. Такой поход в условиях низ- повышение собираемости налогов, расширение налого-
кой активности населения позволит обеспечить реаль- облагаемой базы путем развития предпринимательства,
ный контроль депутатов за деятельностью местной рационального использования земельных ресурсов. исполнительной власти. На уровне областей и республик региона необхо-
В вопросах территориальной организации местного дима последовательная бюджетная политика, прежде
самоуправления в регионе налицо тенденция отказа от поселенческой модели с характерным для нее множеством муниципальных образований и перехода к осуществлению местного самоуправления на уровне горо-
всего определение долгосрочных нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований от долей федеральных налогов, остающихся в регионе, реализация социально-экономических программ, направленных
дов и районов, как, например, в Оренбургской области. на выравнивание экономического потенциала муници-
В Челябинской области, по итогам местных референдумов, набирает силу процесс самороспуска муниципальных образований уровня поселков и сельсоветов с пере-
пальных образований, обеспечение перехода муниципальных образований к планированию расходных частей бюджета на основе социальных нормативов. На фе-дачей ими своих полномочий районным и городским деральном уровне назрела необходимость разграничить муниципальным образованиям. В Курганской области расходные полномочия между различными уровнями рассматривается вопрос о переходе от двухуровневой си- органов государственной власти и местного самоуправ-
стемы: район, город-поселок-сельсовет — к одноуровневой: город, район. Основные причины этого ;
ления, ликвидировать ее финансируемые федеральные мандаты, законодательно установить государственные
финансовая несостоятельность сельских муниципальных минимальные социальные стандарты для объективного
образований и многоступенчатый механизм принятия и реализации управленческих решений при сохраняю-
определения расходных частей бюджетов местного и регионального уровней.
