CC BY
195
МУНИЦИПАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ УПРАВЛЕНИЯ В СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИХ И ПРАВОВЫХ СИСТЕМАХ
УДК 36
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ РЕАЛИЗАЦИИ
СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В РФ
Н.М. Горяйнова, к.п.н.,
доцент ОУВО «Южно-Уральский институт управления и экономики»
Аннотация
В статье представлен краткий ретроспективный анализ особенностей взаимосвязи государственных и самоуправленческих начал публичной власти в России, дана общая оценка роли современных органов местного самоуправления в проведении социальной политики по основным направлениям её реализации на муниципальном уровне.
Ключевые слова: местное самоуправление, органы государственного управления, органы местного самоуправления, государственная социальная политика, муниципальная социальная политика.
Современный этап развития политического обустройства РФ обострил понимание того, что подлинно демократическое и правовое государство не может решать свои основополагающие социальные задачи, успешно справляться с последствиями неизбежных социальных рисков при слабо развитой системе местного самоуправления. В этой связи, посредством продолжающихся преобразований в области государственного строительства власть пытается преодолеть инертность низовых уровней и добиться сбалансированности системы социального управления, включающей как государственное управление, так и местное самоуправление.
В реалиях нашего сегодняшнего дня неразрывное соединение государственного и общественного чрезвычайно важно, прежде всего именно в практическом плане, поскольку интеграцией этих двух начал решаются актуальные для России территориальные и общенациональные задачи в условиях модернизации её общественного устройства.
В этой связи именно местное самоуправление, как сложный и тонкий инструмент, обеспечивает взаимовыгодное взаимодействие территориальных органов власти и государственных институтов на основе гармонизации различных, подчас противоречивых групп интересов: государственных, общественных и индивидуальных. И, очевидно, что настройкой данного инструмента должен заниматься не только территориальный административный аппарат, опираясь на гражданские инициативы населения, но и соответствующие институты государственной власти.
Обосновывается этот тезис несложным обобщением мирового исторического опыта в его жизненно-практическом измерении - чем масштабнее государство, тем труднее управлять им, ограничиваясь функционированием лишь централизованного бюрократического аппарата, и, следовательно, с большей инициативой и активностью элементы самоуправления в рамках своих компетенций должны включаться в локальные управленческие процессы.
Однако следует понимать, что особенности взаимосвязи государственных и самоуправленческих начал публичной власти обусловлены не только геополитическими факторами, но и более глубинными, в числе которых степень социально-экономической зрелости общества, соотношение и расстановка сил различных социальных групп -
классовых, сословных, этнических и др., характер их сосуществования - конкуренция или сотрудничество1.
Добавим, что специфика этих отношений определяется, на наш взгляд, также уникальностью мультинационального менталитета, соответствующими культурными традициями, особенностями геополитического контура страны, исторической практики и, наконец, демографической структурой общества.
Следует отметить, что наше государство имеет достаточно богатый исторический опыт развития системы местного самоуправления. Останавливаться подробно на этом вопросе не представляется возможным, однако следует упомянуть первые земские инициативы Ивана IV, административные реформы Петра I, создание Екатериной II системы местных органов управления, наконец, земскую и городскую реформу Александра II. Все эти меры в некотором роде были направлены на децентрализацию государственного управления и заложили принципиальную политическую основу для формирования местного самоуправления в России.
После октябрьской революции идеи местного самоуправления вступили в фатальное противоречие с практическими задачами нового пролетарского государства, являющегося по своей сути государством централизованным. В основу пирамиды власти на местах была положена единая система многочисленных местных Советов как представительных органов центральной власти, поскольку реальное управление на местном уровне сосредотачивалось в руках партийных органов, осуществлявших фактическое руководство.
В современной России, в соответствии с Конституцией РФ, принятыми законодательными и иными правовыми актами, регулирование работы местного самоуправления сместилось на региональный уровень. Поэтому совершенствование местного самоуправления в настоящее время во многом зависит от решений, принимаемых субъектами Федерации.
Сегодня процессы, связанные с поиском наиболее оптимальных форм и методов работы местного самоуправления, продолжаются. Об этом говорят в числе прочего и данные официальной статистики. Так, в статистическом бюллетене за 2016 г. «Формирование местного самоуправления в Российской Федерации» опубликована информация, которая дает общее представление о муниципальных образованиях, сформированных в субъектах Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2.
Согласно этим данным, на 1 января 2016 г. в РФ зарегистрировано 22406 муниципальных образований. Для сравнения в 2010 г. их было 23907, а в 2013 - 23 0013. По состоянию на 5 апреля 2016 г., доход местных органов власти составил 87953 млн руб., а расходы превысили его на 3226 млн руб. и составили 91179 млн руб.4 Более того, статистическая информация свидетельствует о негативной тенденции - на протяжении последних 6 лет совокупный местный бюджет являлся дефицитными, а это означает, что местное самоуправление, за редким исключением, испытывало нехватку финансовых ресурсов для реализации собственных программ, которые и должны были решать злободневные местные проблемы.
Как известно, переходный период муниципальной реформы официально завершен до 1 января 2009 г. Однако на сегодняшний день потребность в дальнейшем развитии низовых форм самоорганизации и самоуправления еще больше возросла. Причиной тому, по мнению О.В. Гуренковой, «стал мировой финансовый кризис, вызвавший ухудшение экономической конъюнктуры внутри страны. В условиях, когда многие инструменты развития экономики «сверху», в том числе государственная помощь, банковский кредит, крупные частные проекты и др., были частично или полностью исчерпаны, экономическое положение отдельных территорий оказалось в прямой зависимости от качества работы местных органов власти»5.
Итак, несмотря на все усилия и существенные результаты реформы, местное самоуправление развивается не без трудностей. И одна из причин, на наш взгляд, состоит в невольно пролонгируемом в день сегодняшний отрицательном опыте советского периода, когда местное самоуправление несколькими поколениями советских граждан привычно воспринималось как неотъемлемая часть авторитарного политического режима.
Преодолеть этот отрицательный стереотип можно, на наш взгляд, во-первых, предоставляя каждому гражданину возможность непосредственного личного участия в решении разного рода близких и понятных ему проблем местного значения; во-вторых, добиваясь полной прозрачности и бескомпромиссности самой системы местного самоуправления.
Переходя к оценке деятельности местного самоуправления в области социальной политики, прежде всего, акцентируем внимание на двух важных моментах, во многом объясняющих её суть и содержание:
- политическая система современной России предусматривает управление социальной сферой на всех уровнях публичной власти: федеральном, региональном и муниципальном. Компетенции и функции каждого уровня управления устанавливаются в соответствии с законодательно разграниченными полномочиями, так согласно ст. 72 Конституции РФ к вопросам совместного ведения относится координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение6;
- государственная концепция социальной политики в РФ основана на конституционном определении России как социального государства, стратегической целью которого является «создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст. 7 Конституции Российской Федерации)7.
В этой связи проводимая социальная политика, на наш взгляд, призвана гарантировать целостность и устойчивость общества в условиях процессов его трансформации, повышать степень его сопротивляемости негативным внешним воздействиям, способствовать предотвращению и сглаживанию острых и подчас даже разрушительных внутренних социальных конфликтов.
Следовательно, если структурировать поле социальной политики по двум упомянутым уровням полномочий, то можно сказать, что:
- государственная социальная политика представляет собой единую систему принципов, целей, задач и средств, обеспечивающих такое социально приемлемое и минимально допустимое материальное и социо-культурное положение отдельных граждан и групп населения, при котором они могут беспрепятственно и полноценно реализовывать собственные интересы, удовлетворять насущные потребности и, занимаясь разнообразными легальными видами деятельности, обеспечивать не только личное поступательное развитие, но и совершенствование нашего общества в целом;
- муниципальная политика в области социальной защиты и социальной поддержки населения представляет собой реализацию собственных и переданных (федеральных, и региональных) государственных полномочий по организации комплекса мероприятий, направленных на предохранение отдельных уязвимых групп населения и граждан от попадания в зону крайнего социального неблагополучия8.
К этим уязвимым группам населения, нуждающимся в социальной поддержке со стороны, впрочем, не только органов власти различных уровней, но и гражданского общества в целом, относятся нетрудоспособные граждане, граждане, находящиеся на попечении государства (в домах престарелых, инвалидов и т. д.), дети из малоимущих семей и дети, попавшие в экстремальные ситуации, безработные, граждане, пострадавшие при чрезвычайных ситуациях (пожары, наводнения, землетрясения и т. д.), беженцы и переселенцы.
Следовательно, формирование и реализация социальной политики на муниципальном уровне в области социальной поддержки населения осуществляется по принципу адресности - конкретным группам и слоям населения, отдельным гражданам.
И к основным формам социальной поддержки отдельных групп населения на муниципальном уровне относятся:
- денежные пособия;
- помощь в натуральной форме (продукты, одежда);
- субсидии (целевые средства для оплаты услуг);
- компенсации (возмещение некоторых расходов)9.
Тарент И.Г. обобщает критерии, по которым согласно правовым подходам, органами местного самоуправления определяется нуждаемость:
- низкий уровень материальной обеспеченности. Если размер среднедушевого дохода человека (семьи) ниже определенного законодательно установленного нормативного значения, этот человек (семья) нуждается в социальной поддержке. Нормативное значение душевого дохода определяется ценой потребительского набора, характеризующего прожиточный минимум в расчете на одного члена семьи для данного периода развития общества;
- нетрудоспособность, следствием которой является невозможность самообслуживания;
- утрата жилища и имущества10.
Итак, на деле подавляющую часть проблем в области социальной поддержки граждан решают органы местного самоуправления, лучше зная конкретные условия жизни отдельных граждан, они могут выполнять эти функции более эффективно.
Между тем в связи с хронической ограниченностью государственного финансирования долевая нагрузка на местные бюджеты постоянно растет. А проблем и трудностей, как мы знаем, в этой области сегодня предостаточно - это продолжающаяся люмпенизация и маргинализация достаточно широких слоев населения, спровоцированная падением уровня жизни, прежде всего по причине снижения доходов и потере работы; проблемы в жизнеобеспечении населения, проживающего на стагнирующих территориях, проблемы в области здоровьесбережения, сохранения и развития нравственного и интеллектуального потенциала нации и многие другие негативные факты, характеризующие современный, к сожалению далекий от желаемого, уровень состояния социальной сферы.
И нам кажется, что существенный вклад в решение этих вышеназванных проблем могли бы внести институты местного самоуправления. Поскольку только на муниципальном уровне с учетом реальных особенностей территориальных образований возможно подобрать конкретные способы преодоления качественного отставания нашей социальной реальности, разработать технологические подходы к предоставлению системной и адресной помощи, своевременно уточнять перечень необходимых социальных услуг, обеспечивающих достойные условия жизни человека, и обеспечивать их непрерывное воспроизводство.
Итак, на основании вышеизложенного сделаем следующие выводы:
1. Местное самоуправление как важный и незаменимый в сфере публичной власти инструмент, как одна из основ конституционного строя правового государства:
- во-первых, вынуждает аппарат управления неуклонно следовать принципам демократии;
- во-вторых, способно эффективно решать местные вопросы, обеспечивая учет потребностей разнообразных групп местного сообщества, максимально сочетая интересы и права человека с целями и интересами государства;
- в-третьих, обладает реальной возможностью эффективно использовать социально-экономический, социально-демографический и социально-политический потенциал самоуправляющихся территориальных единиц.
2. Назначение местного самоуправления как одной из форм института народовластия состоит в стимуляции гражданской активности местного населения и развитии его
действенной заинтересованности в решении собственных проблем, в том числе и социальных.
3. Одним из главных направлений деятельности органов местного самоуправления является эффективная комплексная реализация муниципальной социальной политики в контексте общегосударственной.
4. Только при тесном взаимодействии органы государственного управления и органы местного самоуправления, выступая элементами единой системы публичной власти, обеспечивают жизнедеятельность общества как целостного организма на всех направлениях и этапах его развития.
Примечания
1 Социальная политика: учебник / Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации; Ред. Н. А. Волгин. -2-е изд., перераб. и доп. - М.: РАГС, 2008. - 404 с. - (Учебники Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации)
2 Официальный интернет-портал Федеральной службы государственной статистики http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/
3 Там же
4 Там же
5 Гуренкова О. В. Современное состояние реформы местного самоуправления: основные итоги переходного периода // Концепт. - 2016. - Т. 41. - С. 72-77. - URL: http://e-koncept.ru/2016/56921.htm.
6 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)
7 Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ).
8 Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под ред. В.Г.Зотова - СПб.: Лидер, 2005 С.221.
9 Федеральный закон от 28.12.2013 N 442-ФЗ (ред. от 21.07.2014) "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации".
10 Тарент И.Г. Система социальной защиты населения в Российской Федерации: учебное пособие / И.Г. Тарент, С.А. Юдников. - Ногинск: Ногинский филиал РАНХиГС, 2015. - 160 с.
ABOUT LOCAL GOVERNMENT AND MUNICIPAL LEVEL OF REALIZATION OF
SOCIAL POLICY
N. M. Goryaynova, associate professor "Management and business"
Abstract
The short retrospective analysis of features of interrelation of the state and self-administrative beginnings of the public power in Russia is presented in article, the general assessment of a role of modern local governments in carrying out social policy in the main directions of its realization at the municipal level is given.
Keywords: local government, state bodies, local governments, state social policy, municipal social policy.
