CC BY
212
Л.Е. Лаптева *
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ГОСУДАРСТВО
В статье анализируется история взаимоотношений государства и местного самоуправления в России. Государство первоначально законодательно устанавливает широкую автономию, ограничивает вмешательство бюрократии в дела местного самоуправления. Затем самостоятельность последнего ограничивается, и оно начинает рассматриваться как часть системы государственного управления, в отношении которой допустим административный произвол. Эта модель взаимоотношений можно признать как одну из устойчивых традиций российской государственности.
я-о Местное самоуправление, конституция, государство, автономия, должностные лица, ответственность, контроль.
Все, кто имел удовольствие общаться с Л.С. Мамутом, знают, что ему удалось сохранить редкое умение свежим взглядом взглянуть на привычные вещи. Он любил обговорить и «обкатать» в дружеской беседе новую идею, не боялся разрушать сложившиеся стереотипы и эмоционально дискутировать с научными оппонентами. В разное время Леонид Соломонович критически анализировал идеи
«естественности» прав субъекта1, социального государства и права
" 2 на достойное человеческое существование , представление о чиновниках как носителях государственности3.
Одним из «коньков» Леонида Соломоновича была критика положения Конституции РФ (ст. 12), согласно которому органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Эта точка зрения имеет немало сторонников4, основной ар-
* Ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор (e-mail: [email protected]).
1 См.: Мамут Л.С. Права приобретаются // Право и права человека в условиях глобализации. М., 2006. С. 25-26.
2 См.: Мамут Л.С.. Народ в правовом государстве. М., 1999. С. 73-74.
3 См.: Мамут Л.С. Государство: полюсы представлений // Общественные науки и современность. 1996. № 4. С. 45-53.
4 См.: Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2005. С. 55; УваровА.А. Местное самоуправление в России. М., 2005. С. 14-15.
гумент которых состоит в том, что обособленность местного самоуправления подрывает единство системы власти и управления страной.
Заметим, что подписанная 15 октября 1985 г. Европейская хартия местного самоуправления, к которой Россия присоединилась в 1996 г. и ратифицировала ее в 1998 г.5, не содержит формулировки, подобной ст. 12, хотя в ней и говорится об автономии органов местного самоуправления и осуществлении местного самоуправления «советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования» (ст. 3). При этом европейское местное самоуправление так же подзаконно и тем самым ограничено в своей автономии, как и российское.
Элементы общественного самоуправления почти всегда (если не считать древности) и везде носили по отношению к государственной администрации вторичный, дополнительный характер и допускались, если государство делегировало или признавало уже фактически принятые на себя (как в случае традиционного или сословного самоуправления) обществом полномочия. Если говорить об истории России, то со времен Московского царства все формы общественного самоуправления существовали постольку, поскольку им передавались определенные государственные (чаще всего фискальные и полицейские) полномочия. Это подразумевало право государства контролировать их осуществление. Европейская история имела особенности, которые позволили в свое время говорить даже о естественном праве общин на самоуправление. Однако в наши дни эти исторические различия почти нивелировались. Другое дело, что привычка действовать сообща, равно как и степень автономии местных сообществ, выражены в Европе сильнее.
Местное самоуправление современного типа появилось в России только в середине ХГХ в. Император Александр II взял курс на частичный отказ от принципов полицейского государства и допустил подданных к делу управления на местах. При этом он исходил из идеи относительно автономного от органов государственного управления общественного самоуправления, заложенной затем в
5 Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.
Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.6 Правда, впоследствии действие его норм ограничивалось или приостанавливалось последующими указами, пока в 1890 г. новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях7 не взяло на вооружение государственную теорию самоуправления.
После 1917 г. местные Советы составляли в СССР неотъемлемую часть единой системы советской власти. Но мало кто обращает внимание на то, что в Советской России имел место краткий период относительной автономии местных Советов. Конституция 1918 г. установила, что Всероссийский съезд Советов или ВЦИК Советов определяет виды доходов и сборов, которые поступают в распоряжение местных Советов, а также пределы обложения (ст. 81). Конечно, самостоятельность местных Советов в тот период носила политический характер и объяснялась тем, что цепочка взаимоотношений отдельных уровней советской системы лишь создавалась. Поворот к децентрализации управления ознаменовало принятие постановления VIII Всероссийского съезда Советов от 23 декабря 1920 г. «О местных органах экономического управления»8, в соответствии с которым оперативное руководство предприятиями передавалось совнархозам на местах. Местный бюджет тогда обособился от центрального, местные советские и хозяйственные органы получили большую свободу в распоряжении ресурсами, правда, под опекой и контролем Народного комиссариата финансов и в рамках составленных финотделами вышестоящих Советов смет. Ряд функций, связанных с управлением городским хозяйством, был передан коммунальным отделам местных Советов. Это был первый и последний всплеск местного самоуправления в советскую эпоху, который продержался не дольше, чем все прочие тактические отступления времен нэпа. Начиная с 1930-х гг. государственное и общественное слились в Советах в единое целое.
Отказ от советских принципов, восстановление автономии местных сообществ стали в числе прочего задачами Конституции РФ 1993 г., благодаря чему в ней и появилась ст. 12 «Общественная» теория легла в основу постсоветского законодательства о местном самоуправлении. Утративший ныне силу Федеральный закон от
6 ПСЗРИ-2. Т. XXXIX. Отд. 1. № 40457.
7 ПСЗРИ-3. Т. Х. Отд. 1. № 6927.
8 СУ РСФСР. 1921. № 1. Ст. 3.
28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»9 (далее - Закон № 154-ФЗ) закрепил за органами местного самоуправления широкую автономию и набор доходных источников. Устанавливалось, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; не допускалось осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ч. 5 ст. 14); структура органов местного самоуправления должна была определяться населением самостоятельно (ч. 6 ст. 14).
Действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»10 (далее - Закон № 131-Ф3) был принят в ходе административной реформы и под лозунгом совершенствования системы местного самоуправления. В нем немало демократических новелл, связанных с расширением участия населения в местном само-управлении11. Однако он не столько решил, сколько усугубил экономические проблемы муниципальных образований, мало что дал в плане совершенствования услуг населению, передав их на более высокие административные уровни. В итоге повторяется сюжет 150-летней давности, и местное самоуправление все более превращается в низший уровень вертикали власти.
Согласно данному Закону органы местного самоуправления по-прежнему формально не входят в систему органов государственной власти (ч. 4 ст. 34). Но теперь жестко определена возможная структура органов местного самоуправления, которую должны составлять представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного
9 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
10 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
11 Этому вопросу посвящена гл. 5 «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления» указанного Закона.
значения (п. 1 ст. 34)12. При этом наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации является обязательным (ч. 1, 2 ст. 34).
Сравнительный анализ дореволюционного (образца «эпохи великих реформ») и современного законодательства о местном самоуправлении делает очевидным их сходство по ряду позиций. В обоих случаях формально негосударственному характеру местного самоуправления противоречит тоже предусмотренное законом участие органов государственного управления в организации и деятельности органов местного самоуправления. Это противоречие стало одной из характерных черт именно российского законодательства о местном самоуправлении: как уже говорилось, европейское законодательство не делает акцент на негосударственном характере органов местного самоуправления.
Заявление такого рода, да еще сделанное на уровне Основного закона, должно ко многому обязывать законодателя. Однако за последние два века в России, похоже, сложилась традиция сначала декларировать негосударственный характер местного самоуправления (и тем самым подчеркивать, что местные дела не входят в круг вопросов, ответственность за которые несет государство), а затем постепенно расширять возможности бюрократического вмешательства как в организационные, так и в содержательные задачи местного самоуправления.
Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. и Городовое положение от 16 июня 1870 г.13 провозглашали самостоятельность общественного управления. Земства и города могли достаточно свободно определять (из числа поименованных в законе) местные приоритетные задачи, которыми будут заниматься. При этом состав управ и кандидатуры глав общественного управления контролировались губернской администрацией и Министер-
12 В редакции федеральных законов от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» (СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3104) и от 30 ноября 2011 г. № 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7039). После 2011 г. текст ст. 34 не менялся.
13 ПСЗРИ-2. Т. XLV. № 48498.
ством внутренних дел. Председатели земских управ и городские головы должны были утверждаться в должности губернаторами или министром внутренних дел. Городской голова, как следовало из письма Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел, считался «главным представителем» городского общественного управления перед правительством14. Поэтому предусматривалось утверждение правительственной властью городских голов и даже лиц, «заступающих на их место», т.е. временно замещающих.
Однако в предметы ведения земских и городских учреждений правительственные учреждения вторгались достаточно редко, и такое вмешательство можно было оспорить в суде. Решение об окончательном удалении от должности должностных лиц местного самоуправления принимал Суд в лице Правительствующего Сената. Центральная власть училась более тонко, политическими и правовыми средствами влиять на местные дела. Прямое администрирование стало сочетаться с правовыми средствами, хотя, конечно, компетенция органов местного самоуправления определялась законом исходя из тех выгод, которые давала децентрализация правительственному аппарату.
После контрреформы 1890-1892 гг. за министром внутренних дел и губернаторами сохранялось право утверждать в должности председателей и членов земских и городских управ, которые числились теперь на государственной службе; замещать эти должности могли только лица, имеющие право поступить на государственную службу (ст. 124 Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. и ст. 107 Городового положения 1892 г.15). При двукратном неутверждении на эти должности назначение осуществлял министр внутренних дел. Гласные от крестьян теперь назначались губернатором из представленного от земства списка кандидатов (ст.87 Положения 1890 г. и ст. 119 Городового положения 1892 г.).
Дисциплинарные взыскания налагались на должностных лиц земского и городского самоуправления в административном порядке местным по земским и городским делам присутствием (ст. 149, 150 Городового положения 1892 г.). Представления присутствия об удалении этих лиц от должностей, а также о наложении
14 См.: Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX в. Л., 1984. С. 109.
15 ПСЗРИ-3. Т. XII. № 8708.
дисциплинарных взысканий (ст. 149) на председателей губернских земских управ, городских голов обеих столиц и городов губернских, областных либо входящих в состав градоначальств решались постановлениями Совета министра внутренних дел, утвержденными министром. Постановления о наложении дисциплинарных взысканий на столичных голов приводились в исполнение только с Высочайшего одобрения. Таким образом, результатом контрреформ становится существенное усиление возможностей административного воздействия на органы общественного управления.
Похожая трансформация происходила и в постсоветской России. Закон № 154-ФЗ предусматривал судебную ответственность должностных лиц местного самоуправления. Согласно п. 3 ст. 49 в случае установленных судом нарушений органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ мог обратиться в соответствующий суд за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ, другим законам или уставу муниципального образования. Такое заключение было основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Прекращение полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и одновременное назначение новых выборов осуществлялись законом субъекта РФ.
В 2000 г. в ст. 49 были внесены дополнения, существенно усиливавшие роль центральной администрации в решении вопросов ответственности органов местного самоуправления16. В случае если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда ни представительным органом местного самоуправления, ни органом
16 См.: Федеральный закон от 4 августа 2000 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3330.
государственной власти субъекта РФ не были приняты предусмотренные законом меры, то Президент РФ вправе был внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления (п. 3, 4 ст. 49). Если же в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда предписанные меры не были приняты главой муниципального образования и высшим должностным лицом субъекта РФ, то Президент РФ был вправе отрешить главу муниципального образования от должности (п. 3, 5 ст. 49).
По действующему законодательству участие государственной администрации в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления формально допускается в предусмотренном законом порядке, хотя и в ограниченном числе случаев17. Так, Законом № 131-ФЗ субъектам РФ предоставлена такая возможность через участие в формировании конкурсной комиссии для выбора управляющего местной администрации и его отзыва в тех муниципальных образованиях, которые выбрали для себя такую модель формирования исполнительных органов (или которым такая модель была установлена законом субъекта РФ18). Причем если в прежних редакциях этого Закона 2/3 членов комиссии формировались от муниципалитета и 1/3 - от субъекта РФ, то затем это соотношение стало 50 на 5019. Таким образом, у субъекта РФ расширилась
17 См.: ч. 5, 11 ст. 37 и ст. 74 Закона № 131-ФЗ в редакции федеральных законов от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ (СЗ РФ. 2009. № 19. Ст. 2280) и от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ (СЗ РФ. 2015. № 6. Ст. 886).
18 Имеются в виду вновь образованные муниципальные образования, которым модель управления была определена в соответствии с Федеральным законом от
18 апреля 2005 г. № 34-ФЗ «О внесении изменений в статью 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (СЗ РФ. 2005. № 17. Ст. 1480). Субъект РФ получил право определять в законе порядок избрания глав вновь созданных муниципальных образований на первый срок их полномочий, а также статус указанной должности в структуре органов местного самоуправления в случае, если структура органов местного самоуправления не определена на местном референдуме (сходе граждан).
19 См.: Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих
возможность влияния на решение конкурсной комиссии при выборе управляющего исполнительными органами местного самоуправления во вновь образованных городских округах и муниципальных районах (т.е. в тех муниципальных образованиях, которым дано право исполнения отдельных государственных полномочий), избравших данную модель управления.
Контракт с главой местной администрации тоже может быть расторгнут на основании заявления высшего должностного лица субъекта РФ в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ (п. 2 ч. 11 ст. 37 Закона № 131-ФЗ в ред. от 27 декабря 2009 г.).
Активная роль субъекта РФ просматривается и в процедуре удаления в отставку главы муниципального образования. Если в первоначальной редакции Закона № 131-ФЗ это право закреплялось только за представительным органом муниципального образования и инициировать отставку могли депутаты представительного органа муниципального образования, то в настоящее время такая инициатива может принадлежать высшему должностному лицу субъекта РФ (ст. 741)20.
Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (ч. 4 ст. 741).
Обязательное согласие высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (ч. 5 ст. 741) требуется в случае, если при рассмотрении инициативы депутатов об отставке главы муниципального образования предполагается рассмотрение вопросов, касающихся: 1) обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 22. Ст. 2770.
20 См.: Федеральный закон от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ 2009. № 19. Ст. 2280.
органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ; 2) решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление таких последствий, как просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году21. Кроме того, такое согласие необходимо, если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств (п. 2, 3 ч. 1 ст. 75).
Интересно, что инициатива высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) об удалении главы муниципального образования в отставку сразу оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования вместе с заранее подготовленным проектом соответствующего решения (ч. 6 ст. 741).
Очевидно, что судебная власть оказалась почти полностью отстраненной от решения вопроса об ответственности должностных лиц местного самоуправления. Единственное упоминание о ее участии в процессе было включено в ст. 741 в 2014 г.22 Часть 17 этой статьи предусматривает, что глава муниципального образования, в отношении которого представительным органом муниципального образования принято решение об удалении его в отставку, вправе обратиться с заявлением об обжаловании указанного решения в суд
21 Эти основания работают только при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований (см. ст. 741 Закона).
22 См.: Федеральный закон от 4 октября 2014 г. № 290-ФЗ «О внесении изменений в статьи 36 и 741 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 40 (ч. 2). Ст. 5321.
в течение 10 дней со дня официального опубликования такого решения.
Таким образом, возможности административного влияния на органы местного самоуправления в области формирования органов местного самоуправления постепенно расширяются. Еще очевиднее возможности такого влияния прослеживаются в регулировании вопросов муниципальной собственности.
Понятно, что для разгрузки государственного бюджета органы местного самоуправления должны иметь доходы, право владеть движимым и недвижимым имуществом, выступая при этом в роли представителя местного сообщества. Одной из основных задач органов общественного управления в Российской империи считалось заведование имуществами, капиталами и денежными сборами (ст. 2 Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г., ст. 2 Городового положения 1890 г.). Земские и городские учреждения имели право именем земства (города), на основании общих гражданских законов приобретать и отчуждать недвижимые и движимые имущества, заключать договоры, принимать обязательства, вчинять гражданские иски и ответствовать в гражданских судах по имущественным делам земства (ст. 5 Положения 1864 г., ст. 7 Городового положения 1890 г.). Круг объектов, входящих в состав городского или земского имущества, не ограничивался.
Закон № 154-ФЗ включал в состав муниципальной собственности средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество, например, ценные бумаги, которыми владеют органы местного самоуправления (ст. 29). Этот общий перечень тогда не предусматривалось как-то дифференцировать в зависимости от типа муниципального образования.
Действующий Закон № 131-ФЗ относит к муниципальному имущество, предназначенное: 1) для решения установленных им вопросов местного значения; 2) для осуществления отдельных государ-
ственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ; 3) для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Казалось бы, это более удачная, оставляющая пространство для маневра формулировка. Однако далее в ст. 50 конкретизировались возможные объекты муниципальной собственности в зависимости от типа муниципального образования. Так не было сделано даже в Положении о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г., хотя оно жестко ограничивало круг местных задач. Оказывается, в собственности всех видов муниципальных образований могут сегодня находиться автомобильные дороги общего пользования, жилищный фонд социального использования, пассажирский транспорт, библиотеки, объекты культурного наследия, имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, и т.п. А вот имущество, предназначенное для оказания скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов, могут находиться только в собственности муниципальных районов. Сегодня в собственности городских округов могут находиться все перечисленные в ст. 50 виды имущества, т.е. фактически для них также существует исчерпывающий перечень.
В настоящее время эта редакция ст. 50 уже не действует, перечни объектов из нее изъяты, поскольку раздел имущества на их основании уже произведен. Однако это не означает, что теперь муниципальные образования обрели свободу в определении круга объектов муниципального имущества, хотя принимаемые на себя органом местного самоуправления обязательства должны были бы определяться не законом, а финансовыми возможностями. Но теперь ч. 1 ст. 50 дополнена п. 4, согласно которому к муниципальной собственности относится имущество, необходимое для решения вопросов,
право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения (текст п. 4 воспроизведен здесь дословно. -Л.Л.)23, и п. 5, который определяет имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения в соответствии с тем, как они распределены между типами муниципальных образований согласно ст. 14-1724 . То есть на самом деле перечни никуда не делись. Скажем, по-прежнему поселения не решают вопросы здравоохранения и, следовательно, не имеют права владеть соответствующим имуществом.
Нередко высказывается суждение, что услуги и должны распределяться по уровням местного самоуправления, поскольку поселениям не все они по карману. Но дело обстоит вовсе не так. На практике ряд важных услуг был удален от населения. Предложенная законодателем модель двухуровневого местного самоуправления почти повсеместно вызвала поспешные действия региональных властей по укрупнению муниципальных образований. Это часто означало перевод ресурсов на районный уровень и выведение их из-под юрисдикции поселений. В ряде субъектов РФ областными властями были отменены референдумы об образовании городских округов в малых городах. Так, в Ярославской области статуса городского округа сумел добиться только Рыбинск, тогда как референдумы в Тутаеве и Угличе были отменены распоряжением губернатора25. В итоге вопросы здравоохранения «ушли» из поселений вместе с инфраструктурой. Чем это заканчивается, прекрасно иллюстрируют уже далеко не редкие новостные сюжеты последних лет о том, как несвоевременная медицинская помощь приводит к роковым для пациентов исходам.
Заметим, что вышеупомянутые решения принимались без учета мнения населения. Правда, население и не было обеспокоено изменением статуса муниципальных образований, на территории которых оно проживает. Некоторые жители сельских поселений даже радовались, что с них будет снято бремя принятия решений,
23 Пункт 4 введен Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 21.
24 Пункт 5 введен Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ.
25 См.: Долгинова Е. Власть и страсть на элитной земле // Русская жизнь. 2008. № 8. С. 31.
что им будут привозить продукты, организовывать транспортные услуги за счет городского округа. На практике же это привело к тому, что ресурсы прежде входивших в район поселений перешли в распоряжение администрации городского округа в полном объеме, а в прежде самостоятельные поселения теперь назначается администрация. Из этого вытекает два последствия: во-первых, назначенная администрация за финансированием каких бы то ни было расходов должна обращаться в городской округ; во-вторых, на любое недовольство граждан следует один и вполне естественный совет обращаться в администрацию городского округа. А до нее нужно еще добраться.
В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий либо не относящееся к перечисленным в перечнях видам имущества, оно подлежит перепрофилированию либо отчуждению. Это положение ч. 5 ст. 50 сохраняет свою силу до настоящего времени. Правда, была установлена и симметричная норма: предусматривалась возможность безвозмездной передачи в муниципальную собственность находящегося на день вступления в силу гл. 12 «Переходные положения» в собственности субъекта РФ имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения.
Причем порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом, хотя и предполагается необходимость учета волеизъявления владельца имущества (т.е. соответствующего муниципального образования или субъекта РФ) на такую передачу26. Указанные требования ослабляют ресурсную базу муниципальных образований. Но это не единственная и даже не главная проблема, связанная с местными ресурсами.
Местное самоуправление может развиваться только при наличии большого числа мелких и средних собственников доходного имущества, т.е. собственников средств производства. Иными словами, для развития местного самоуправления нужен сильный, поддерживаемый государством малый и средний бизнес. Показательно,
26 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г № 8-П // СЗ РФ. 2006. № 28. Ст. 3117; определение Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2006 г. № 542-О // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1260.
что п. 21 ч. 2 ст. 50, в котором предусматривалось включение в состав муниципальной собственности имущества, предназначенного для развития малого и среднего предпринимательства в поселении (муниципальном районе), в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, введенный Федеральным законом от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»27, уже утратил силу, как и ч. 2-4 ст. 5 028.
Участие крупного бизнеса тоже возможно, но, как правило, ему локальное развитие не очень интересно. В царской России было так же - крупные собственники выступали в роли благотворителей, платили положенные сборы, но в работе земств участвовали мало. Сейчас же приходится констатировать, что при нынешнем состоянии законодательства возможностей для поддержки малого бизнеса у органов местного самоуправления почти нет. Не случайно в последние годы отмечается как неоспоримое обстоятельство, что «финансовое положение подавляющего большинства муниципальных образований не позволяет говорить не только об их самостоятельности, но и о перспективах возможности решения ими вопросов мест-
29
ного значения» .
В результате того, что современная реформа местного управления проведена «сверху», а органы местного самоуправления формально не входят в систему исполнительной власти, они (несмотря на чрезвычайно несхожую политическую, социальную и экономическую ситуацию в XIX и в конце XX - начале XXI в.) действуют в рамках поведенческой модели, сходной с той, что была воспринята земствами и городами. В обоих случаях институты самоуправления послужили для разгрузки государственного бюджета и были использованы для удовлетворения политических амбиций местных экономических элит. Этот упрек последнее время все чаще высказывается со стороны органов государственной и, прежде всего, федеральной власти. Если обратиться к истории, можно увидеть поражающую воображение параллель: едва создав органы земского самоуправления,
27 СЗ РФ 2007. № 43. Ст. 5084.
28 См.: Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ.
29 Национальная идея России. Т. 6. М., 2012. С. 4093-4094.
правительство немедленно принималось ограничивать их самостоятельность, запрещало даже общение между земствами разных губерний. Чем закончилось дело в XIX в., известно: был принят новый закон, и органы общественного управления несколько отвлеклись от политических дебатов, переключившись на решение основной задачи - социально-эконо-мическое обустройство территорий. Правительство же начало время от времени субсидировать земские и городские проекты.
Вероятно, нечто похожее пытаются воспроизвести и теперь, судя по характеру изменений и дополнений, вносимых в Закон № 131-ФЗ, и по количеству законов о внесении таких изменений -после 2003 г. их было принято более 80. Местное самоуправление должно быть поставлено на свое место в административной вертикали и перейти к конструктивной работе. Проблема только в том, чтобы «вместе с грязной водой не выплеснуть из купели дитя», т.е. не увлечься включением органов местного самоуправления в вертикаль настолько, чтобы превратить их в нижнее звено исполнительной власти. Как отметил в свое время бывший тогда председателем комитета Государственной Думы по местному самоуправлению В.С. Мокрый, задача органов государства - «не участие в решении местных вопросов, а координация процессов, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований»30.
Царское правительство решило проблему за счет предоставления земским и городским служащим прав государственных служащих, а также упорядочения государственного контроля и надзора за местным самоуправлением. Что касается финансовой и хозяйственной самостоятельности земств и городов, то она ни в коей мере не была затронута. Вот и теперь, чтобы органы местного самоуправления заработали интенсивнее, необходимо вернуть им соответствующие доходные источники. До тех пор, пока это не будет сделано, проблемы будут возникать регулярно.
Постепенное огосударствление местного самоуправления может в какой уже раз в истории России обернуться отчужденностью управляемых от системы управления. К сожалению, чем ближе органы местного самоуправления к государственной организации, тем больше риск того, что они окажутся подвержены всем болезням
30 Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права. 2002. № 10. С. 37-38.
государственной бюрократии, в том числе будут пренебрегать своими обязанностями перед населением. Уже сейчас известны многочисленные примеры того, как вопреки ст. 28 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления не считают нужным учитывать мнение населения при отчуждении объектов муниципальной недвижимости или при выдаче разрешений на строительство. Это во многом объясняется тем, как устроена сейчас система ответственности должностных лиц местного самоуправления.
Пока перспективе эскалации административного произвола противостоит только ст. 12 Конституции РФ, соблюдение которой является как одним из методов блокировки попыток использования административных механизмов воздействия органов государственной власти на органы местного самоуправления, так и способом преодоления склонности самих органов местного самоуправления принимать решения в интересах административной вертикали, а не в пользу местного сообщества.
Библиография
Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2005.
Долгинова Е. Власть и страсть на элитной земле // Русская жизнь. 2008.
№ 8.
Мамут Л.С. Государство: полюсы представлений // Общественные науки и современность. 1996. № 4.
Мамут Л.С. Народ в правовом государстве. М., 1999.
Мамут Л.С. Права приобретаются // Право и права человека в условиях глобализации. М., 2006.
Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права. 2002. № 10.
Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX в. Л., 1984.
Национальная идея России. Т. 6. М., 2012.
Уваров А.А. Местное самоуправление в России. М., 2005.
