CC BY
119
Виктор ЛОБКО
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ В РОССИИ XIX в.
В статье рассматривается исторический контекст становления местного самоуправления в России в работах выдающихся русских ученых XIXв. Н.Е. Забелина и АД. Грановского. Автор обосновывает необходимость эффективного взаимодействия важнейших общественных институтов — государственного управления и местного самоуправления — в ходе формирования местного уровня публичной власти.
The article shows some details of the historical context for the local government development in Russia through some works of the prominent Russian scientists N. Zabjelin and A. Gradovskij (19th century). The author proves the necessity of the effective interaction between the national government and local authorities for the development of the local level in the public administration system.
Ключевые слова:
местная власть, местное самоуправление, местный уровень управления, городское уложение (городовое положение), патриархальность, децентрализация, взаимодействие; local authorities, local government, local level of administration, municipal code, patriarchal character, decentralization, interaction.
ЛОБКО Виктор Николаевич — соискатель кафедры политологии СевероЗападной академии государственной службы
dph_szags@mail.ru
Анализируя общетеоретические основания развития местного самоуправления в современном мире, невозможно обойти вопрос о развитии этого института в различных государственных системах, в территориальных единицах различного масштаба. При этом особое значение приобретают исследования, посвященные анализу становления управленческих структур на местном уровне в историческом контексте, а также идеи, формировавшие систему представлений о понятии «местное самоуправление», о роли местного самоуправления, его значении и влиянии на жизнь людей.
Несмотря на широко распространенное убеждение, что на российской почве местное самоуправление не приживалось, а высокий уровень централизации процесса управления и авторитарное господство как основная политическая парадигма никогда не позволяли данному институту укорениться в России, в политической истории нашей страны можно выделить несколько периодов, в которые потребность в местном самоуправлении возрастала и ощущалась не только обществом, но и государством. Соответственно, в связи с этой потребностью осуществлялись реформы, направленные на формирование местного самоуправления и передачу ему хотя бы части функций по управлению делами на местном уровне.
Процесс внедрения элементов самоуправления в систему управления огромной централизованной империи, естественно, сопровождался многочисленными попытками осмыслить специфические особенности России как государства и место и роль в этом государстве местного уровня с целью установления допустимых полномочий, которые местный уровень будет способен реализовывать самостоятельно и под собственную ответственность, что составляет сущность самоуправления, в том числе в соответствии с одним из наиболее значимых документов в современной правовой иерархии в сфере местного самоуправления — Европейской хартией местного самоуправления.
В процессе анализа работ русских ученых второй половины XIX — начала XX в. — периода проведения земских реформ, принятия новых городских уложений, осуществления реальной управленческой деятельности на местном уровне выявляется ряд особенностей их восприятия института местного самоуправления в России, требующих учета в процессе его формирования и развития более чем через столетие.
Независимо от различий подходов и трактовок понятия местно-
го самоуправления, все авторы, как будет показано далее, сходятся в убеждении, что реальное местное самоуправление в понимании теории «свободной общины»1, т.е. с обеспечением чрезвычайно широкой политической автономии местного сообщества, его независимости от государственной власти, не может быть сформировано в России.
Среди основных причин существования реальных препятствий созданию и развитию института местного самоуправления российские специалисты — историки, философы, правоведы выделяют, в первую очередь, глубинные пласты русской истории (отличие славян-землепашцев от гораздо более подвижных и энергичных кочевых племен, патриархальный быт), более поздние процессы формирования управленческого аппарата (служилых людей), сложные механизмы функционирования русского общества в условиях запоздавшей отмены крепостного права и т.п.
Учитывая существование достаточно продолжительного опыта развития местного самоуправления в европейских странах, многие из исследователей обращаются к опыту Германии, Франции, Великобритании, что позволяет им провести глубокий сравнительный анализ самоуправления как важнейшего явления европейской политической жизни.
Несмотря на выявление трудностей и препятствий в процессе создания само-управленческих структур в России, все рассматриваемые концепции подчеркивают важность и необходимость его развития для продвижения страны по пути общественного прогресса.
Главный вывод, который может быть сделан в результате изучения достаточно большого массива литературы, сводится к установлению ведущей роли государства в процессе формирования единой системы управления, призванной решать наиболее важные задачи в интересах общества, а также к необходимости включения местного уровня управления в целостную систему власти, с четким определением объема его полномочий и ресурсной базы его деятельности.
Знаменитый историк XIX в. И.Е. Забелин описывал язычество как основу
1 О теории «свободной общины» и других классических теориях местного самоуправления см.: Грибанова Г.И. Местное самоуправление в Западной Европе: сравнительный анализ политико-социологических аспектов. — СПб. : Изд-во РГПУ им. А.И. Герцена, 1998.
русской жизни в древнейшие времена, подчеркивал тесную взаимосвязь древних славян с природой, выделял «существенные отличия между кочевыми и воинственными племена и славянами-земле-дельцами, которые сохраняли гармонию с природой-матерью в течение многих веков»2. Он указывал на необходимость возможно более глубокой диагностики и выработки гибкой политики по изменению и одновременному использованию российского феномена патриархального начала власти.
Мы и сегодня вынуждены признать верность выводов выдающегося историка и, более того, констатировать, что выходец из такой среды, получая власть, в свою очередь, убежден, что право на подготовку и принятие решений принадлежит только ему или вышестоящему начальству. Таким образом, одна из фундаментальных проблем общества — воспитание самостоятельности и ответственности должна быть признана общенациональной задачей.
Близкая к вышеизложенной идея была сформулирована в статье «Несколько слов о политическом воспитании в России» А.Д. Градовского, одного из наиболее ярких представителей государственной теории местного самоуправления, вышедшей в 1862 г. в № 97 газетного листка «Харьков»3. Автор высказывал мысль о том, что лучшим способом политического воспитания населения России является практическая деятельность его представителей в рамках учреждений местного управления4.
В качестве одной из тем своих научных исследований в более поздние годы он избрал местное управление, что было вполне естественным в условиях осуществления в России земской реформы.
Характеризуя государство как «внешнее выражение национальности и высшее выражение власти», Градовский приходил к мысли о том, что «первым источником всех учреждений является человек» и «основание государства таится в потребностях человека»5.
Исследуя историю местного управления
2 Забелин И.Е. История русской жизни с древнейших времен. — М. : Эксмо, 2008, с. 467—470.
3 «Харьков» был приложением к газете «Харьковские губернские ведомости», редактором которой был Градовский — выпускник Харьковского университета.
4 Томсинов В.А. Вступительная статья / Градовский А.Д. Начала русского государственного права. В 2 т. — М. : Зерцало, 2006, с. XII.
5 Там же, с. XIV.
в России в своей докторской диссертации, которую Градовский успешно защитил в 1868 г., ученый отстаивал идею о необходимости подержания государственного и национального единства России. Он писал: «Если местные организмы должны удовлетворять требованиям государственного единства, то в большей еще степени они должны быть произведением национального единства. Для того чтобы местные организмы являлись установлением столь же однообразным, как само государство, чтобы они являлись продолжением той же единой мысли, которой высшим выражением служит государство, необходимо, чтобы самые классы общества являлись произведением одной и той же культуры, развитием однородных элементов. В местностях, не представляющих такого единства, самоуправление неспособно дать удовлетворительных результатов»1.
Следует подчеркнуть, что подобные «патриархальные, почвеннические идеи» далеко не всегда находили полное понимание в русском обществе. Часто они вызывали резкую критику за пренебрежение «формами политической свободы», выработанными в Западной Европе. Тем не менее А.Ф. Кони в своей речи по поводу первой годовщины смерти Градовского подчеркивал его большие заслуги в оценке реформ 60-х—70-х гг., веру в способность русского общества к совершенствованию2.
Одна из главных идей Градовского заключалась в том, что «...между всеми государственными установлениями каждой страны, система местных установлений представляет ту область управления, на которой более всего отражаются особенности ее исторического развития. Между тем, как системы политических установлений западноевропейских государств все более и более приближаются к единообразному типу, построенному на конституционном начале, системы административных и преимущественно местных учреждений представляют чрезвычайное разнообразие»3. Из данного утверждения следует вывод о том, что при формировании местного самоуправления в России особенности русской жизни, в том числе и те, которые были выделены
1 Градовский А.Д. История местного управления в России. Т.1. — СПб. : печ. В. Головина, 1868, с. 92.
2 Кони А.Ф., Градовский А.Д. Русская старина : оттиск. - СПб, 1891, с. 10.
3 Градовский А.Д. Системы местного управления на западе Европы и в России. - СПб. : тип. В. Безобразова и К°, ценз. 1878, с. 11.
И.Е. Забелиным, должны учитываться как наиболее значимые.
Децентрализацию и самоуправление (курсив А.Д. Градовского) ученый называл главными лозунгами своего времени, вдохновляющими главных представителей науки о государстве и лучших практических деятелей4. При этом сама формулировка данных принципов звучит исключительно современно.
1. Успех административной деятельности любого государства зависит от возможно большей близости органов управления к управляемым.
2. Необходимость децентрализации вызывается настоятельными нуждами местного населения5.
Но вопрос децентрализации, как было ясно уже в те годы6, не разрешает еще вопроса о самоуправлении. По мнению Градовского, «.вопрос решался бы просто, если бы все единицы носили искусственный характер. Но таковы только крупные единицы. В каждой стране можно найти единицу основную. установившуюся с незапамятных времен. Таковы наши уезды, перешедшие к нам от времен московских. Еще естественнее единицы дробныя — городские и сельские общины. Здесь общие интересы устанавливаются сами собой под влиянием совместного жительства на тесном пространстве земли, общих прав и обязанностей. Таким образом, местность имеет свое “строение”, является организмом со своими живыми частями»7.
В начале XXI столетия в России данный тезис воспринимается как достаточно противоречивый, что связано с почти полной утратой исторического опыта сельской общины и городского «общества» вследствие их разрушения в ходе еще дореволюционных «столыпинских реформ»8, а в дальнейшем — в период коллективизации и индустриализации в советское время. Органическая основа русской общественной жизни была деформирована различными общественными процессами, что требует еще более активной роли государства как единственного института, сохранившего
4 Там же, с. 14.
5 Там же, с. 16.
6 Рассматриваемая работа вышла в свет в 1878 г., т.е. через 14 лет после начала формирования земских учреждений.
7 Градовский, А.Д. Системы местного управления на западе Европы и в России. — СПб. : тип. В. Безобразова и К°, ценз. 1878, с. 16.
8 Пожигайло П.А. Столыпинская программа преобразования России (1906—1911). — М. : РОССПЭН, 2007.
свою сформированную исторически роль «отца нации», а также свою власть на всей гигантской территории России.
Один из наиболее сложных вопросов о сочетании территориального и функционального начала во взаимоотношениях между государством и самоуправлением, сохраняющий свою актуальность для современного государства, Градовский трактовал как проблему необходимости тесного и постоянного взаимодействия государства с самоуправлением: «Можно было перебрать все предметы внутреннего управления (финансы, образование, пути сообщения и т.д.) и везде найти не только “точки соприкосновения” между государственными и местными интересами, но и органическую между ними связь. Поэтому и различие между предметами общегосударственного и местного управления есть различие не качественное, а количественное. Известная доля данной задачи остается в руках государства, другая доля может и должна быть передана в ведение местных установлений. Конечно, государство подчиняет все отрасли местной администрации известным общим правилам; оно сохраняет право надзора за деятельностью всех органов администрации в видах ограждения общегосударственных интересов и прав частных лиц. Но в пределах этих условий может и должно быть допущено самостоятельное действие местных установлений. Органы самоуправления должны быть облечены и действительно облекаются правами двоякого рода:
1) совещания и распоряжения;
2) приведение в действие принятых рас-поряжений»1.
Внимание Градовского привлекали основные системы местного самоуправления зарубежных стран. Выделяя общие принципы как основу их структуры и процесса функционирования, он указывал на существующие между ними значимые различия. В качестве общих начал английской системы местного управления2 ученый выделил следующие.
1. Вопрос о местном управлении есть, в сущности, вопрос о распределении общих государственных задач между различными органами государства.
2. Самоуправление не есть только возможность, предоставленная общественной корпорации, ведать самостоятельно
1 Градовский А.Д. Системы местного управления на западе Европы и в России. — СПб. : тип. В. Безобразова и К°, ценз. 1878, с. 19.
2 Там же, с. 28.
«собственные» дела. Самоуправление состоит именно в положительном участии общин и общественных союзов в государственной администрации. в осуществлении государственных целей через органы местного народонаселения.
3. Органы самоуправления должны быть властями в государственном смысле, т.е. входить в состав местной администрации в качестве органической его части, а не в виде особых и параллельных установлений, конкурирующих с властями правительственными.
Характеризуя французскую систему, Градовский подчеркивал, что местная администрация была отдана революцией 1789 г. в руки народу; выборное начало торжествовало повсюду, но уже через десять лет после издания этих законов первый консул установил во Франции такую правительственную централизацию, какой не знала даже старая монархия. Описанный А.Д. Градовским процесс не только содержательно, но и хронологически в значительной степени воспроизведен на территории России в период 1990—2009 гг.
Указывая на отличительные особенности систем местного самоуправления различных стран, Градовский в то же время выделял общие черты самоуправления как органического элемента современной для него системы управления в государстве.
Современные подходы к организации местного самоуправления признают необходимость высокого уровня разнообразия форм его осуществления в связи с высоким разнообразием объектов управления, эта идея была сформулирована и А.Д. Градовским: «Самоуправление может иметь множество форм, применимых к самым разнообразным общественным условиям, начиная от самых демократических и кончая наиболее аристократическими. Первенствующее значение имеют не формы самоуправления. а общая его идея, свидетельствующая, что самоуправление тогда только живо и полезно, когда оно есть элемент самого государства. Для того чтобы страна развивалась, просвещалась и богатела, нужно действие двух сил — правительственной и общественной. Но для того чтобы эти силы действовали плодотворно, им нужно идти вместе, а не отдельно, в качестве противуположных и часто враждебных организмов»3.
3 Градовский А.Д. Системы местного управления на западе Европы и в России. — СПб. : тип. В. Безобразова и К°, ценз. 1878, с. 53.
