CC BY
238
Махач ШАМХАЛОВ
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: МЕЖДУ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТЬЮ И ГРАЖДАНСКИМ ОБЩЕСТВОМ
В статье предпринята попытка проанализировать положение органов местного самоуправления между структурами государственной власти и институтами гражданского общества. На основе проведенного анализа автор приходит к выводу, что местное самоуправление, будучи институтом гражданского общества, в то же время теснейшим образом связано с системой государственного управления.
The article attempts to analyze the position of local self-government between the structures of state power and institutions of civil society. On the base of the analysis the author concludes that local self-government as institution of civil society at the same time is closely connected with the system of public government.
Ключевые слова:
местное самоуправление, институт, гражданское общество, государственная власть, государственная теория местного самоуправления, общественная теория местного самоуправления; local self-government, institution, civil society, state power, state theory of local self-government, public theory of local self-government.
ШАМХАЛОВ
Махач
Абдулафисович — к.ю.н., преподаватель юридического факультета Дагестанского государственного университета dgu@dgu.ru
Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов демократической формы государственного устройства, одну из форм народовластия, которая дает возможность местным сообществам самостоятельно и под свою ответственность решать круг вопросов, касающихся интересов членов данного сообщества. Следует отметить, что местное самоуправление стоит как бы в тени большой политики, поскольку связано с осуществлением задач, обеспечивающих цивилизованные условия жизни граждан на местном уровне — от уборки мусора до обеспечения общественного порядка и деятельности образовательных учреждений, территориального планирования и т.д. «Профессиональный» характер этих задач заслоняет стратегическое значение местного самоуправления, которое, как показывает опыт индустриально развитых стран, имеет решающее значение для развития гражданских свобод, демократии, эффективного развития общества и государства. Принцип выборности должностных лиц органов местного самоуправления дает возможность отдельно взятому человеку оказывать непосредственное влияние на принимаемые управленческие решения в пределах соответствующего муниципалитета.
Вместе с тем органы местного самоуправления занимают довольно противоречивое положение между структурами государственной власти и институтами гражданского общества.
Коль скоро органы местного самоуправления рассматриваются в качестве самостоятельного института управления обществом, то, естественно, возникает вопрос об их связи и соотношении с государственной властью. В этом контексте обращает на себя внимание, что до сих пор не прекращаются споры о том, является ли система местного самоуправления самостоятельным, независимым от государства институтом общественного управления или же она составляет органическую часть государственной власти, занимая ее низшую ступень. В трактовке этого вопроса с самого начала выделились два противоположных подхода.
Уже в середине XIX в. в европейских странах получила распространение так называемая «общественная» теория местного самоуправления, сторонники которой рассматривали государственную власть и местное самоуправление как две самостоятельные систе-
мы управления, каждая из которых имеет собственную сферу интересов и предметы ведения. Как отмечали авторы книги «Роль конституции в изменяющемся обществе», «в качестве основополагающей черты местного самоуправления выдвигался его негосударственный и преимущественно хозяйственный характер. Местное самоуправление рассматривалось, прежде всего, как важный “идеологический элемент”, как “выражение свободы в обществе”, т.е. свободы местных сообществ развиваться в соответствии со своими собственными приоритетами»1.
Сторонники так называемой «государственной» теории местного самоуправления с самого начала подвергали этот подход сомнению и критике. Основы этой теории были заложены в работах немецких философов и правоведов — Г. Гегеля, Р. Гнейста, Л. Штайна и др. Они рассматривали местное самоуправлении как продолжение структур государственной власти, которые призваны на местах осуществить задачи государственного управления. Признавая факт существования самоуправляющихся местных единиц, сторонники государственной теории считали, что они являются особыми субъектами права, вступающими с государством в особые юридические отношения.
В дореволюционной России эту теорию разрабатывали известные правоведы того времени — В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский и др. Они также решительно отстаивали тезис, согласно которому местное самоуправление является неотъемлемой частью общей государственной властной системы и представляет собой форму организации государственного управления на местах. Как отмечал, например, В.П. Безобразов, «самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного управления, в состав которого оно входит как часть единого целого»2. При этом приводился довод, что, поскольку местные органы наделяются соответствующими полномочиями государством, эти полномочия имеют своим источником именно государственную власть, и какое бы то ни было противопоставление
1 The Role of the Constitution in a Changing Society. - Oslo, 1991, p. 45.
2 Безобразов В.П. Управление, самоуправление и судебная власть. — СПб., 1874, с. VII.
государства и системы местного самоуправления совершенно неправомерно.
Было бы не совсем корректно полагать, что в условиях политической демократии и особенно постепенного усиления принципов, установок и ценностей федерализма, автономизации и децентрализации на протяжении всего XX в. «общественная» теория уступила место «государственной».
Верно, что основные тенденции социально-экономического, технологического и политического развития современного мира, модернизация, урбананизация и индустриализация, начиная с конца XIX в., имели своим результатом постепенное сокращение степени изолированности и самодостаточности отдельных территорий. Промышленная специализация, внедрение достижений научно-технического прогресса, концентрация промышленности в крупных городских центрах, широкое развитие внутренней и внешней торговли сделали отдельные местные сообщества более зависимыми как от общенационального политического курса, так и от ситуации в других сообществах.
Государство вынуждено было взять на себя все более растущее число функций по обеспечению благосостояния населения, особенно по установке минимальных жизненных стандартов для неимущих слоев населения. Наряду с гарантией политических прав, государство приняло на себя гарантию также и социальных прав граждан, предусматривающих достойный для членов цивилизованного общества уровень жизни. В большинстве западных демократических стран на вооружение были взяты принципы и установки, сформулированные известным английским экономистом Дж.М. Кейнсом, который убедительно обосновал необходимость широкомасштабного вмешательства государства в социальную и экономическую жизнь в целях обеспечения бесперебойного процесса общественного производства, поддержания эффективного спроса и полной занятости. По мере увеличения расходов местные органы во все возрастающей степени вынуждены были обращаться к центральным властям за помощью. Это, в свою очередь, не могло не иметь своим результатом дальнейшее увеличение роли государства в решении местных вопросов. В итоге центральное правительство по отношению к местным властям выступало
все больше в качестве направляющей и контролирующей инстанции.
С учетом этих тенденций трудно не согласиться с некоторыми из вышеприведенных аргументов, поскольку весь XX в. характеризовался усилением общенационального начала в жизни большинства, если не всех, стран Европы и Северной Америки. Но в такой же степени верно и то, что на протяжении всего XX в., особенно во второй его половине, все более явственно заявляло о себе движение за федерализацию и автономизацию, которое в конечном счете привело к усилению начал гражданского общества за счет государственного. Более того, можно сказать, что расширение и укрепление общенационального начала, с одной стороны, и возрастание роли системы местного самоуправления — с другой, являлись двумя сторонами одной и той же медали.
Другими словами, большинство упомянутых фактов бесспорны и не вызывают никаких сомнений. Но, взятые сами по себе, они мало что говорят в пользу сколько-нибудь заметного уменьшения популярности «общественной» теории местного самоуправления. Более того, со значительной долей уверенности можно утверждать, что она получила окончательную свою разработку именно в XX в. Верно, что на протяжении всего XX в. государство взяло на себя ответственность за решение многих социальных проблем, в т.ч. входящих в компетенцию местных властей. Но это отнюдь не означало поглощения местных органов власти государством, победу «государственной» теории и отход на задний план «общественной» теории местного самоуправления.
На протяжении всего XX в. происходили процессы и проявлялись тенденции, которые вели к неуклонному увеличению объема функций местных властей. В действительности имела место двуединая тенденция, суть которой состояла, с одной стороны, в повышении роли местных органов в обеспечении интересов населения соответствующих муниципальных единиц, в реализации государственной политики на местах, с другой — в усилении влияния государства на решение местных проблем. Множество местных проблем получило общенациональное звучание, что привело к усилению правового регулирования местного управления и, соответственно, контроля центра за деятельностью мест-
ного управления. Местные власти оказываются обязанными решать конкретные вопросы, сформулированные центральным правительством. В то же время отдельные важные общегосударственные задачи оказывается невозможно решать без самого непосредственного участия органов местного самоуправления.
При этом следует отметить, что местные органы власти никогда не действовали и не могли действовать вне государства и вопреки воле государства. И в период популярности идей классического либерализма и «общественной» теории местного самоуправления государство активно вмешивалось как в экономику, так и в социальные процессы. Более того, в XIX в. органы местного самоуправления лишь постепенно добивались относительной самостоятельности от государственной опеки. Пожалуй, трудно назвать какую-либо важную сферу общественной жизни, которая могла бы функционировать без той или иной степени или формы поддержки государства.
Нельзя упускать из виду тот факт, что в последние годы, при сохранении за центральным правительством значительных полномочий и функций по управлению экономическими и социальными процессами, в т.ч. и на местном уровне, наблюдается тенденция к восстановлению и расширению роли институтов гражданского общества, в т.ч. и института местного самоуправления. Об этом свидетельствует, в частности, активизация «третьего сектора», т.е. все более расширяющейся сети неправительственных так называемых неприбыльных организаций, ставящих перед собой целью решение тех или иных общественных проблем. В значительной степени эти организации с теми или иными оговорками можно рассматривать в качестве новейших форм и элементов системы общественного управления, в т.ч. и на местном уровне.
В этом контексте особенно важен вопрос о разграничении полномочий и прерогатив местных органов самоуправления и структур государственной власти. Следует отметить, что в данной сфере обе стороны как бы незримо состязаются в перетягивании каната: государство стремится как можно полнее подчинить себе местные органы самоуправления, а те, в свою очередь, пытаются дистанцироваться от государства и получить как можно большую самостоятельность.
Очевидно, что понятие органов местного самоуправления означает, прежде всего, контроль местного населения через избираемую им власть над местными делами и решениями, принимаемыми по этим делам. Как справедливо отмечал германский исследователь З. Баллейс, муниципалитеты являются, в первую очередь, «естественными» корпоративными единицами, и их автономность вытекает не столько из государственной власти и желания вышестоящих государственных органов предоставить муниципалитетам некую автономию, сколько из суверенитета народа, который должен уважаться и неукоснительно обеспечиваться государством на практике. Право на местное самоуправление представляет собой основополагающее конституционное право, и в этом качестве оно и должно защищаться как муниципалитетом, так и местным населением во всех инстанциях вплоть до Федерального конституционного суда1. Но при этом очевидно и то, что местные дела не могут существовать изолированно от общегосударственных дел, и в этом отношении органы местного самоуправления действуют в тесной координации с органами государственной власти. На местном уровне они как бы дополняют друг друга.
В современном государстве местное управление осуществляется как назначаемой из центра государственной администрацией, так и представительными органами, избираемыми населением отдельных административно-территориальных единиц.
В большинстве авторитарных стран органы местного управления являются структурной составляющей государственной власти низшего звена. Чаще всего существуют смешанные системы, где в органической взаимосвязи сосуществуют элементы самоуправления и управления. Классическим примером здесь является французская система, где существуют как органы местного самоуправления, избираемые местным населением, так и органы управления, назначаемые центральной властью.
С учетом всего изложенного можно утверждать, что система местного самоуправления обладает определенными при-
1 The Present and Future of Local Government in Britain and Germany. — London, 1985, p. 71.
знаками и государственного, и общественного института. Как отмечал В.А. Лапин, «общественно-государственный характер института местного самоуправления делает его центральным звеном в механизме взаимодействия гражданского общества и государства. По-видимому, в этом и состоит главная роль местного самоуправления в любом государстве»2. В этой связи интерес представляет тот факт, что нигде не зафиксировано положение, согласно которому органы местного самоуправления не включены в систему органов государственного управления. В частности, мы не найдем такого положения и в европейской Xартии о местном самоуправлении, где указано, что под местным самоуправлением «понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть дел публичной власти и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»3.
Если уж ведется речь о самостоятельности местного самоуправления, то его не включение в систему органов государственной власти необходимо трактовать не как утрату ими властной природы, а как установление четкого разделения властных функций по вертикали. Xотя полное отделение местного самоуправления от государственного управления невозможно в принципе, поскольку круг государственных интересов и функций включает любые проблемы общественного значения на местах. В этом отношении местное самоуправление автономно по отношению к органам государственной власти в том смысле, что государственные органы не имеют права отменять решения местных органов, если их действия не противоречат законодательству. Следует помнить также, что местное самоуправление — это часть целостной системы общественных отношений, институт, функционирующий в рамках, пускай несовершенной, но взаимосвязанной в своих составных частях структуры общества. Поэтому местное самоуправление нельзя рассматривать изолированно от других составных элементов институциональной структуры общества.
2 Лапин В.А. Потенциальные возможности местного самоуправления // Полития, зима 1998— 1999, с. 32.
3 Европейская хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Серия европейских договоров № 122. - Страсбург, 1990.
