CC BY
24Местное самоуправление и бюрократия: конституционные аспекты соотношения и взаимовлияния
Наталья Джагарян
необходимость преодоления современного кризиса традиционных отношений власти связана с поиском новых моделей бюрократии, обеспечивающих ее приверженность конституционным ценностям и адекватность активизирующей, партнерской роли государства. Особенности постсоциалистических обществ накладывают на этот процесс свой отпечаток. Развитие местного самоуправления нередко рассматривается как важный фактор демократизации административно-бюрократической системы, повышения качества государства. Однако соотношение местного самоуправления и бюрократии не сводится к двоичной схеме, а характеризуется их сложным взаимовлиянием, взаимопроникновением. Выявление конституционных аспектов такого соотношения, пределов бюрократизации муниципальной власти и направлений формирования самоуправленческой, представительной бюрократии приобретает особую актуальность в условиях очередной муниципальной реформы, усиливающейся тенденции огосударствления местного самоуправления.
^ Местное самоуправление; бюрократия; муниципальная служба; народное представительство; демократический контроль
Среди факторов, определяющих утверждение принципов верховенства права и демократии в качестве реальных императивов общественно-государственных отношений, важное место занимает становление и развитие местного самоуправления, включая организацию широкого муниципального представительства, обеспечивающего наиболее непосредственные формы выявления и отстаивания воли и интересов населения. В условиях современного кризиса традиционных отношений власти и различных деформаций, свойственных государственным институтам демократии, во многом именно с муниципальными структурами, основанными по своей сути на «живой» самоорганизации людей, связаны надежды, касающиеся как установления действенных противовесов бюрократизации публичного управления, так и повышение его эффектив-
ности за счет достижения большей степени гибкости, открытости, подконтрольности обществу1.
1. Бюрократия - конституционная ценность и (или) угроза конституционному строю?
По мнению М. Крозье, одного из крупнейших социологов нашего времени, кризис современного общества имеет бюрократическую природу, выступает, по сути, бюрократическим кризисом; его внешние проявления характеризуются, в частности, парадоксальным сочетанием мегаломании политиков и «гиперинфляции» политики в глазах граждан, утяжелением механизмов принятия решений, порождающих бесконечные цепи консультаций, потерю контактов с реальной жизненной
средой, чувство отчуждения как руководителей, так и подчиненных и, как следствие, рост регламентации и правил, который лишь усугубляет бюрократизацию2. Не питая иллюзий в отношении позитивного эффекта от декларативных призывов к усилению самоуправления, которые при неизменных «правилах игры» могут даже ухудшить ситуацию и привести к восстановлению прежней бюрократической модели (даже в более жестком виде), М. Крозье видит смысл позитивных перемен в восстановлении полноценности функций каждой из составных частей цепи власти, чтобы верхние ее эшелоны имели возможность координировать и согласовывать действия множества рабочих «единиц», а нижние — реализовывать собственные инициативы и творческий потенциал. Реализация таких изменений, очевидно, должна быть связана с оценкой влияющих на состояние и развитие бюрократической системы глобальных факторов. Это касается прежде всего значительных сдвигов в системе социальных связей и технологической организации современного общества, изменения роли самого государства, которое во все большей степени ориентируется на инициирование, активизацию и стимулирование общественных инициатив, формирование партнерских институтов взаимодействия публичной власти и гражданского общества3.
В России бюрократический кризис имеет специфику, обусловленную, в частности: а) глубинными историческими корнями и архетипами российской бюрократии, изначально складывавшейся из дворянства, а не из противостоящих феодалам представителей среднего класса (как в странах Западной Европы); б) характером постсоциалистической бюрократии как выделившейся в своей основе из номенклатурной советской бюрократии; наконец, в) транзитивной природой современного российского общества. Начатые в конце прошлого века и продолжающиеся поныне масштабные преобразования в социально-политической, хозяйственно-экономической, духовно-культурной сферах связаны в том числе с процессами распада сложившихся в советский период административно-управленческих моделей, включая механизмы комплектования элит, разработкой (с учетом целей политики реформ) новых подходов к организации публично-служебных институ-
тов в условиях острого дефицита доверия к самой по себе государственной бюрократии. Это осложняется отсутствием укоренной среди элит приверженности верховенству права, развитых традиций и форм демократического контроля над властью. Свойственные переходным обществам иррациональные процессы в конституционной практике, включая сращивание власти и теневой экономики, определяют наличие вполне реальных угроз формирования в таких обществах так называемой корпоративной демократической системы4. Это приводит к отрицанию ценностей современного конституционализма, существенным деформациям в функционировании государственного аппарата на всех уровнях. Формальные институты демократической организации общества приобретают служебно-обеспечительный в соотношении с административно-бюрократической системой характер. Происходит бюрократизация капитала и, наоборот, капитализация бюрократии5. Неслучайно около половины россиян (44 %) относят коррупцию и бюрократизм к числу наиболее важных проблем для страны в целом6. Многие полагают, что именно бюрократы и чиновники являются основными нарушителями Конституции7.
В условиях российской социально-политической, культурно-исторической среды государственная бюрократия («служилые люди») всегда являлась ключевым субъектом политической и социально-экономической модернизации8. Социологические исследования последних лет свидетельствуют о том, что большинство опрошенных признают необходимость управления страной опытными, квалифицированными управленцами, тогда как идея «общественного самоуправления», равно как фактическая готовность к демократическому участию, имеют при определенной позитивной динамике все же меньший социальный вес9. В связи с этим диагностированное, в частности, И. Н. Барцицем отсутствие в нашей стране, несмотря на значительные преобразования в последние годы, традиционной для западного общества «вебериан-ской» бюрократии, то есть высокопрофессионального, дисциплинированного, неукоснительно соблюдающего закон и работающего по четким единообразным правилам госаппарата10, имеет замедляющий эффект и провоцирует дисфункции в конституционно-право-
вом развитии. Если первоначально, по мнению В. В. Киреева, бюрократический режим сыграл позитивную роль, позволил преодолеть олигархический капитализм, то по мере укрепления и развития этого режима, формирования так называемого бюрократического капитализма, его отрицательные черты оказываются все более яркими; расцвет бюрократии, полагает он, — тревожный признак, свидетельствующий о том, что Конституция работает не вполне эффективно11.
Безусловно, не только реализация задач эффективного социально-экономического развития государства, но и становление правовой демократической системы определяют в настоящее время конституционные императивы функционального содержания современной российской бюрократии. Качество демократии во многом задает качество государства, а потому решение возложенных на российскую бюрократию исторических задач связано с необходимостью разумно взвешенной демократизации самой государственно-бюрократической системы, ее последовательным и прочным связыванием законом и правом, формированием новой правовой и управленческой культуры, основанной на ценностях конституционализма.
Создание рационально организованной, эффективной бюрократии отражает актуальную конституционно значимую потребность в обеспечении необходимой аппаратной основы реализации государством возложенной на него конституционной обязанности признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, создавать условия для достойной жизни и свободного развития каждого. В этом плане бюрократия как таковая должна рассматриваться прежде всего в свете конституционных ценностей, связанных с предназначением органов власти осуществлять эффективное и ответственное управление делами государства и общества в интересах населения. Это предполагает также ее восприятие в контексте угроз конституционной безопасности, если иметь в виду, что цели одной только рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием ограничения прав и свобод12.
Бюрократия как таковая призвана обеспечивать нормальное функционирование организационной системы общественно-государственных отношений, но имеет склонность
отрываться от функционально-целевого содержания этой системы, замыкаясь на обслуживании собственных интересов. Отсюда вытекает необходимость осмысления как социальной ценности бюрократии, так и пределов (в том числе предметно-функциональных, организационно-структурных, режимно-реали-зационных), с выходом за которые связано изменение качества этого явления, его социально деструктивная направленность. В этом плане нужно проводить различие между бюрократией и бюрократизмом13.
Бюрократия характеризует конституционно устроенную систему профессионально-служебных отношений, связанных с обеспечением посредством рационально организованного аппарата публичного управления выполнения функций публичной власти на основе иерархии, преимущественно вертикальной координации, специализации и регламентной стандартизации, профессиональной пригодности и служебной лояльности. Юридико-ин-ституциональным выражением (эквивалентом) бюрократии является система государственной и муниципальной службы. В свою очередь, бюрократизм выступает патологическим отклонением от конституционных принципов организации и функционирования публично-властного аппарата. Проявлениями этого служат, в частности, искаженно-деформированное (внеконституционное, нигилистическое) профессиональное сознание публичных служащих; практическое вытеснение корпоративно-служебными правилами, обыкновениями, ориентациями конституционно-нормативных принципов деятельности соответствующих органов; экспансия и утверждение бюрократического порядка и стиля отношений в сферах для этого непригодных, включая функционирование депутатского, судейского корпуса; фактическое слияние формально разделенных ветвей власти на основе доминирования исполнительной власти как основного проводника и распорядителя корпоративно-бюрократических интересов.
Вопросы становления компактного и эффективного государственного аппарата неоднократно ставились на высшем политическом уровне. Анализ посланий Президента РФ Федеральному Собранию свидетельствует о том, что создание работоспособных механизмов управления, включая модернизацию системы исполнительной власти, в настоящее время
связывается не только с определением оптимального функционала публичной власти и разграничением полномочий между ее уровнями, иными подобными административно-управленческими моментами, на которых акцентировалось внимание в рамках административной реформы первой половины 2000-х годов14. В Посланиях 2008 и 2009 годов нашла отражение важная идея о том, что реформирование бюрократии в рамках построения сильного государства, служащего инструментом развития и поддержания порядка, защиты и укрепления демократических институтов, должно быть сопряжено с расширением гражданской самоорганизации, повышением ответственности людей за положение дел по месту жительства15. Одним из центральных в Послании 2013 года стал тезис о необходимости поддержать «растущее стремление граждан... участвовать в жизни страны», «гражданскую активность на места, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим поселком или городом, в решении повседневных вопросов»16.
Вместе с тем нельзя не признать, что реализация заявленных целей на практике далека от успешной. Процессы государственно-административного, муниципального реформирования обнаруживают непоследовательность, разнонаправленность, порой противоречивость государственной политики в этой сфере, отсутствие должной степени ее научной проработанности. Концептуальное освоение современной отечественной юриспруденцией, так же как иными гуманитарными науками, различных аспектов феномена бюрократии, в том числе в увязке с самоуправлением, представительством, остается пока слабым, монографические исследования этой тематики имеют единичный характер17. К сожалению, и сегодня не утратил актуальности сделанный В. П. Макаренко еще в конце 1980-х годов вывод о наличии явной диспропорции между практической значимостью соответствующей проблемы и степенью ее теоретической разработки18. Если знакомство с каналами массовой информации убеждает, писал он тогда, в том что бюрократизм существует как вполне реальная социальная и политическая проблема, то изучение научной информации убеждает скорее в том, что этой проблемы либо вообще не существует, либо
она находится на периферии общественной мысли19.
2. Местное самоуправление
как противовес государственной бюрократии и специфическая сфера проявления бюрократических отношений
Согласно классическим представлениям самоуправление как управление посредством самих заинтересованных лиц является противоположным государственно-бюрократическому управлению. На это указывал, например, Г. Еллинек, отмечавший также, что самоуправление и государственно-бюрократическое управление — различные, но взаимосвязанные формы государственного управ-ления20. В. М. Гессен, полагая неустранимым фактом современной государственной жизни господство профессионального чиновничества, видел в этом необходимость ввести это господство в определенные границы, противопоставить бюрократии самодеятельное общество; самоуправление он сравнивал с «крепкой стеной», которая защищает «низины народной жизни от бюрократического потопа»21. В работах многих отечественных исследователей дореволюционного периода, в особенности в среде славянофилов, особым образом подчеркивалось, что укрепление земских (самоуправленческих) институтов позволяет сдерживать бюрократию и тем самым открывает возможности для утверждения (восстановления) прямой связи народа с верховной самодержавной властью22. У В. О. Ключевского можно встретить даже такое полемически заостренное суждение: «централизация хороша только весьма хорошая, а самоуправление сносно и посред-ственное»23. Впрочем, Б. Н. Чичерин, оказавший на В. О. Ключевского немалое влияние, резонно предостерегал от того, чтобы преуменьшать значение централизации и бюрократического начала в государстве. Хотя всегда ведущее к злоупотреблениям безмерное владычество бюрократии должно терпеть необходимое противодействие со стороны местной свободы, само развитие местной автономии, будучи несдерживаемым, может вести к образованию оппозиционных центров, способных действовать совершенно наперекор общему духу законодательства и управления.
Поэтому, полагал Б. Н. Чичерин, правительственная власть должна быть вооружена достаточной силой — в конечном итоге это обеспечивает и достаточное влияние на внутренние дела со стороны органа народного пред-ставительства24.
Решение в современных условиях России задач конституционно-правовой модернизации предполагает уяснение того обстоятельства, что развитие местного самоуправления, выступая потенциально одним из существенных сдерживающих факторов в отношении произвола и всевластия государственной бюрократии, преодоления тех состояний, которые Ф. М.Достоевский метко обозначил как «административный восторг», не может оцениваться в отрыве от необходимости достижения баланса конституционно значимых ценностей, выраженных в централизации и децентрализации публичной власти, оптимального соотношения в ней (с учетом конкретного уровня, характера публично-властных отношений) демократического и бюрократического начал.
При этом важно учитывать, что вопрос о соотношении и различении местного самоуправления и бюрократии не может иметь универсального решения. Это зависит в том числе как от существующих конституционно-правовых требований, предъявляемых к целеполаганию, устройству местного самоуправления, типу отношений между муниципальной и государственной властями, так и от конкретно-исторических и национально-культурных условий и особенностей развития государственности, муниципального строительства. Как бы то ни было, бюрократические отношения по своей сути не исчерпываются лишь административно-государственной сферой, а пронизывают определенным образом различные формы организационно-властных взаимосвязей, включая общественное, корпоративное управление, проникают в том числе в систему местного самоуправления, которое, не совпадая с государственной властью, строится на сочетании в том или ином виде государственных и общественных элементов, профессионально-служебной специализации и широкой самодеятельности, организационно-властного руководства и инициативно-спонтанного взаимодействия. Эту двойственность Б. Н. Чичерин объяснял необходимостью выделения чисто государствен-
ной сферы из области деятельности частных союзов, полагая, что правительственное, политическое, начало местного управления находит воплощение в бюрократическом аппарате, а общественное — в местном представительстве25.
Расширение социальной государственности, ставшее начиная со второй полвины XX века повсеместной (общемировой) тенденцией, привело к усилению социальной функции местного самоуправления и его более глубокой интеграции в систему государственно-властных отношений. В основе этих процессов лежит государственное гарантирование равенства (в том числе территориального) социальных прав, что обеспечивается, в частности, посредством введения единообразных квалификационных требований и процедурных правил, касающихся организации и предоставления на местном уровне публичных услуг, а также централизации финансово-бюджетного регулирования26. Несмотря на то что конкретные модели вовлечения местного самоуправления в реализацию институтов социальной государственности могут быть различными, в том числе иметь организационно-посреднический, партнерский характер, опираться на широкое использование прежде всего инструментов социальной взаимо- и самопомощи населения, в целом эти процессы приводят к ощутимому повышению роли бюрократической составляющей местного самоуправления и связанных с этим угроз.
Замеченная в отношении государственного аппарата повсеместно присущая ему тенденция к отчуждению от простых людей, народа и общества, к бюрократизму и корпоративизму, к злоупотреблению своим положением и игнорированию действующего законодательства, к подмене общегосударственных дел своими собственными аппаратными делами и интересами27, получает свое отражение и в муниципальных (самоуправленческих) отношениях. Реальные институты муниципального властвования, формально призванные служить выражением ценностей муниципальной демократии, не свободны от подобных деструктивных явлений, могут быть не меньше, чем государственные институты подвержены забюрокрачиванию, засилью административного формализма. Эти угрозы только возрастают в условиях свойственных не только Рос-
сии, но и сопредельных с ней постсоциалистических стран процессов огосударствления местного самоуправления.
По мнению В. И. Васильева, сейчас уже можно твердо констатировать, что местное самоуправление находится на развилке путей своего развития: либо это будет последовательно демократический путь отстаивания и развития его конституционных свойств и качеств, либо путь постепенного отказа от этих принципов и превращения местного самоуправления в структуру местной исполнительной власти28. При всей противоречивости, разнонаправленности процессов развития современного российского местного самоуправления можно констатировать тенденцию существенного роста влияния бюрократии в ущерб представительной системе. Демократические начала, которые должны лежать в основе построения местного самоуправления, отмечает В. А. Щепачев, подменяются бюрократизацией местного аппара-та29. Это связано с такими моментами, как: а) сужение основных, электоральных, каналов обратной связи во взаимоотношениях местной власти и населения; б) чрезмерная политизация и партизация муниципальной избирательной системы; в) отстранение населения от непосредственного решения ключевых вопросов местной жизни (принятие устава муниципального образования, определение структуры и порядка формирования органов местного самоуправления, во многих случаях — проведение муниципально-территори-альных изменений, управление муниципальной собственностью и др.); г) осложнение посредством громоздких административно-процедурных механизмов и избыточных требований осуществления прямого волеизъявления населения (например, в порядке голосования по отзыву выборных лиц местного самоуправления, при проведении местных референдумов); д) перераспределение полномочий в структуре органов местного самоуправления в пользу исполнительно-распорядительных органов и др.
Практика муниципальных отношений дает немалое число примеров произвола, волокиты и расточительности, демонстрирует порой прочно утвердившиеся чувства вседозволенности и бесконтрольности, сращивания политической и экономической власти, включая теневые, криминальные структуры. При этом
проявления бюрократизма носят сквозной характер, охватывают в том числе представительную деятельность выборных органов и выборных лиц местного самоуправления наряду с исполнительно-распорядительной, административно-хозяйственной деятельностью. В оценках населения природа местного самоуправления в его соотношении с государственно-властными институтами, бюрократическим государственным аппаратом проявляется как раздвоенная, неопределенная. Большая часть населения (46 %) отождествляет местное самоуправление с «представительством государства на местах, предназначенным для исполнения распоряжений государственной власти», но не менее значительное число респондентов (41 %) рассматривает местное самоуправление как «форму осуществления народом своей власти, самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения»30.
В докладах Общественной палаты РФ о состоянии гражданского общества, изданных за последние годы, неизменно отмечается, что, несмотря на усилия, предпринимаемые в направлении совершенствования местного самоуправления, этот институт так и не стал инструментом подлинной гражданской само-организации31. Это определяется в основном тремя группами факторов: 1) низким уровнем общественной инициативы, иждивенческой позицией граждан, ожидающих, что все за них должны устроить власти, отсутствием у граждан желания участвовать в какой-либо форме в решении местных вопросов; 2) отсутствием в целом ряде случаев необходимых рычагов воздействия местных жителей на ситуацию в муниципальном образовании; 3) невосприимчивостью, неготовностью и даже настороженностью к развитию социально-правовой активности и гражданских инициатив со стороны муниципальных властей, для которых взаимодействие с общественностью нередко сводится к различным проявлениям патернализма или подменяется имитационными мероприятиями.
В свете данных оценок важно обратить внимание на то обстоятельство, что само демократическое участие, тем более в условиях транзитивного общества, является не только формой выражения гражданской свободы, но и бременем. Его несение может быть сопряжено с издержками, как материальными, так
и психологическими, казаться неперспективным или затруднительным, быть сопряжено со страхами, вызванными возрастающим социальным контролем при увеличении социальной активности в рамках наиболее тесных связей в местном сообществе. Бюрократия дает возможность в определенной мере (порой весьма успешно) решить эти проблемы, выполняя заместительную функцию, но ее неконтролируемое расширение не позволяет гражданскому активизму развиваться, возникает своего рода «деспотизм инерции»; усиливающийся при этом разрыв в самоуправленческой системе между управляющей и управляемой подсистемами делает ее неустойчивой и малопродуктивной. В настоящее время в экспертном сообществе фиксируется нарастание противоречий между расширяющейся активностью граждан (главным образом ситуативной и неполитической по своему характеру) и готовностью местных властей организовывать с ними партнерское взаимодействие, наличие между населением и властью «коммуникативных барьеров»32.
При переходе к взвешенной демократии, отмечает О. Г. Румянцев, гражданское общество не растворяется в бюрократической структуре, поскольку внутренние связи отражаются на общности интересов, что служит основой для возникновения общественного контроля за деятельностью власти через представительство, согласование и защиту интересов33. Местное самоуправление с учетом его конституционного предназначения по обеспечению участия граждан в самостоятельном решении населением вопросов местного значения может рассматриваться как важная составная часть представительной системы гражданского общества, позволяющая выявлять, формировать, выражать и отстаивать в рамках ведения местного самоуправления на постоянной основе жизненно важные интересы населения во взаимоотношениях с государственной властью, структурами государственной бюрократии. Вместе с тем слу-жебно-бюрократические отношения, складывающиеся внутри самой системы местного самоуправления, имеют специфический, не совпадающий с государственно-властной сферой их реализации, характер, что обусловлено наличием широкой социально-правовой основы для активного проникновения в природу муниципальных бюрократических
институтов представительно-правовых начал, так что сами эти институты имеют потенциал сближения с демократическими институтами гражданского общества.
С учетом вытекающего из Конституции РФ понимания местного самоуправления как сферы конституционно обусловленного коллизионного единства государственных и общественных начал, социально необходимой и разумно достаточной профессионализации и специализации муниципального управления сама постановка вопроса о принципиальной дебюрократизации муниципальных отношений некорректна. Проблема состоит в том, чтобы сопровождающие муниципальное властвование бюрократические отношения ввести в жесткие конституционные рамки, исключающие как огосударствление местного самоуправления, так и административный произвол местных органов власти при обеспечении реальных условий эффективного осуществления всего комплекса возложенных на местное самоуправление задач, наполнить соответствующие отношения адекватным самой природе местного самоуправления фактическим содержанием.
В настоящее время с учетом заявленных в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2013 года целей приведения системы местного самоуправления в соответствие с реальностью и его приближения к населению запущен новый, очередной этап муниципальной реформы. Служащие нормативной основой реформы концептуальные изменения, внесенные в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в мае 2014 года34, требуют сдержанных оценок. С одной стороны, придание субъектам Федерации широких дискреционных возможностей по определению муниципально-терри-ториального устройства в городах, распределению (и перераспределению) полномочий между региональными и муниципальными, районными и сельскими органами власти, установлению порядка формирования представительных органов муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением, а также способа наделения полномочиями глав муниципальных образований всех типов свидетельствует о стремлении преодолеть издержки сверхцентрализации муниципального законодательства и «ожи-
вить» его федеративные начала (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). С другой стороны, в отсутствие предусмотренных на федеральном уровне четких критериев и условий решения многих вопросов подобного рода, а также специальных, дополнительных гарантий соблюдения прав местного самоуправления реализация вновь установленных федеральных норм муниципального права может провоцировать усиление режима административной соподчиненности местного самоуправления и его дальнейшую интеграцию в систему государственно-бюрократических отношений. Упрочение позиций главы субъекта Федерации в процедуре отбора претендентов на должность главы местной администрации по контракту путем увеличения его представительства в составе конкурсной комиссии с 30 до 50 процентов только усиливает эти опасения. Глава местной администрации, по сути, оказывается в положении двойного представительства, равно ориентирован позициями главы субъекта Федерации и местного представительного органа.
Начальный этап реализации муниципальной реформы в регионах обнаруживает в отдельных из них тенденцию к вытеснению прямых муниципальных выборов на всех уровнях (например, Самарская, Тульская области). В ряде других субъектов Федерации решения принимаются в индивидуальном порядке, без специального правового обоснования мотивов использования тех или иных механизмов для конкретной местности (Забайкальский край, Московская, Челябинская области).
Практика Конституционного Суда свидетельствует о том, что введение императивных и безальтернативных правил структурной организации муниципальной власти следует оценивать в контексте конституционных принципов соразмерного ограничения прав местного самоуправления, его самостоятельности. Конституционный Суд установил, что формирование представительного органа муниципального образования верхнего уровня из представителей входящих в его состав самоуправляющихся территорий допускается при соблюдении следующих условий: 1) представители муниципальных образований базового звена сами являются выборными лицами местного самоуправления, избранными на своем уровне непосредственно населением; 2) переход к иному, отличному от муници-
пальных выборов, порядку формирования представительного органа охватывается самостоятельностью местного самоуправления и предполагает волеизъявление соответствующих муниципальных образований; 3) должен обеспечиваться учет мнения самих граждан, проживающих на данной территории35. Волеизъявление местных жителей в той или иной форме требуется и при решении вопросов, связанных с изменением способа наделения полномочиями главы муниципального образования36. При этом Конституционный Суд не исключает использования дифференцированных подходов при введении нормативных правил организации местного самоуправления на конкретных территориях, но основанием различий должна служить объективная специфика таких территорий, допускающая специальное правовое регулирование муниципальных отношений, в том числе в целях обеспечения необходимого уровня гарантирования баланса местных и общегосударственных интересов37.
Соблюдение вытекающих из изложенных правовых позиций требований характеризует принципиальный конституционный режим гарантирования организационного самоопределения местных сообществ и служит важным фактором поддержания доверия в системе муниципальной демократии. Обновленное федеральное законодательство не требует от региональных органов власти учитывать мнение населения при установлении конкретной конфигурации муниципальной власти (кроме случаев преобразования городского округа путем введения двухуровневой территориальной структуры) и не содержит преград для принятия односторонних решений. В результате административно-политические мотивы могут преобладать, в ущерб интересам местного самоуправления. В этой связи особую актуальность приобретает введение института обязательных прямых консультаций с местными сообществами, а также использование региональными органами власти разумной дифференциации, основанной на объективных нормативно формализованных критериях. В любом случае нельзя считать конституционно приемлемым императивный отказ от прямых выборов глав городских, сельских поселений как наиболее приближенного к населению уровня местного самоуправления.
3. Формирование представительной муниципальной бюрократии
Существует мнение, что поскольку муниципальные образования являются составной частью государства, то и служба в муниципальных аппаратах должна иметь такие же черты, как служба в государственном аппарате, формироваться с учетом классических универсальных принципов рациональной бюро-кратии38. Принцип взаимосвязи муниципальной службы с государственной гражданской службой в Российской Федерации характеризует нормативную конструкцию этого института, закрепленную Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ст. 5)39. При этом реализация, развитие этого принципа в действующей системе правового регулирования и практике муници-пально-служебных отношений порой оцениваются как недостаточно полные и последовательные. Обосновывается необходимость принятия мер, направленных на дальнейшее усиление единства муниципальной и государственной службы в целях укрепления вертикальных взаимосвязей в системе государственного управления40. В доктрине цели законодательного оформления муниципальной службы на принципах рациональной бюрократии связываются с обеспечением ее публичности, социальной эффективности, престижа, достижением экономичности муниципального аппарата, но это сопровождается оговорками, касающимися возможных различных вариантов трансформации местного самоуправления под воздействием процессов введения бюрократических правил41.
Не ставя под сомнение важность этих целей, вызванных насущной необходимостью рационализации муниципальной бюрократии, нельзя игнорировать и тот факт, что регулятивное воздействие принципов рациональной бюрократии в условиях местного самоуправления должно проявляться с учетом его специфики. Институт муниципальной службы, как отмечается в одном из решений Конституционного Суда, будучи по своей конституционно-правовой природе одним из существенных проявлений организационной самостоятельности местного самоуправления, обеспечивает участие граждан в самостоятельном решении населением вопросов местного значения посредством замещения должностей
в аппарате муниципальной власти42. С помощью этого института обеспечивается, с одной стороны, реализация права на равный доступ граждан к муниципальной службе, а с другой — участие граждан в самостоятельном решении населением вопросов местного значения через представительство в органах местного самоуправления. Аппарат муниципальной власти, как власти самого местного сообщества, связан с населением демократическим императивом добросовестного выполнения взятых непосредственно перед жителями публично-правовых (муниципальных) обязательств. Поэтому деятельность муниципального служащего всецело определяется потребностями местных сообществ, и это означает, что муниципальный служащий действует по их поручению43.
Муниципальная бюрократия — как не просто обеспечительный механизм, а форма проявления самоорганизации населения, — вовлечена в отношения муниципального представительства в том числе на основе профессиональной специализации и глубокого погружения в сферу соответствующих секторальных интересов. Это обусловлено необходимостью формирования устойчивых и тесных взаимоотношений с различными группами в рамках местных сообществ (включая общественных активистов и широкий круг пользующихся муниципальными услугами граждан), поддержанием связей со всеми заинтересованными субъектами, затронутыми регулирующим воздействием муниципальной власти. Социальное взаимодействие как базовая установка профессиональной деятельности муниципального служащего определяется сущностными характеристиками института муниципальной службы, ее целью, задачами и функциями, которые являются производными от соответствующих свойств местного са-моуправления44. Сам характер решаемых на местном уровне вопросов, непосредственно связанных с жизнеобеспечением населения, предопределяет во многом сервисную природу муниципальной службы как института организации предоставления населению жизненно важных благ. В ходе такой деятельности обязательными являются прямые контакты с жителями, выяснение и учет их мнения по текущим вопросам муниципального управления, использование, по возможности максимально широко, партнерских, диалого-
вых форм осуществления публично-властных функций и полномочий, стимулирование горизонтального (сетевого) взаимодействия. Однако, подчеркнем это особо, представительные отношения с участием муниципальной бюрократии — вторичные, непрофильные, косвенно-опосредованные, имеют частичный и предметно-специализированный характер, осложнены административной субординацией и исполнительской дисциплиной. Это отношения сопоставимые, но не тождественные с теми, которые возникают между населением и выборными органами. Можно говорить только об известных представительных началах в правовом статусе муниципального служащего, о примыкании самого института муниципальной службы к системе муниципального представительства, если таковое понимать широко, как объемлющее различные формы выражения, заявления, отстаивания посредством муниципальной демократии запросов, интересов, потребностей граждан. Конкретно-практическое значение данного подхода определяется усилением общественного контроля над муниципальной службой, реального приближения соответствующих должностных лиц к населению. Это предполагает адекватное формально-юридическое закрепление их представительно-статусных характеристик45.
Проблема обеспечения представительного характера муниципальной бюрократии как конституционно значимого императива ее организации и деятельности связана с преодолением дефицита легитимности, корпоративной замкнутости и формализма, порождающих некое виртуальное административное пространство мнимых общественно значимых интересов местного сообщества. Меры, предпринимаемые для ее решения, носят в настоящее время хаотичный, несистемный характер. Среди некоторых важных и актуальных перспективных направлений в этом отношении можно выделить, в частности, следующие.
1) Обеспечение условий комплектования состава муниципальных служащих, по возможности, из среды самих местных сообществ с учетом объективно стоящих перед этим составом публичных задач, что отвечает природе муниципальной службы как института самоорганизации населения. Поэтому правовое регулирование муниципальной службы
должно поддерживать определенное соотношение начал универсализации и дифференциации, а обусловленное конституционным равенством единство основных требований к муниципальной службе должно последовательно увязываться с принципом учета исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы.
В практике регионального законодательства имеет место подход, при котором ряд субъектов Российской Федерации46, руководствуясь принципом учета местных традиций, проводят при реализации возложенных на них полномочий по утверждению реестра должностей муниципальной службы дифференциацию наименований таких должностей не только в соответствии со статусом органа местного самоуправления и классификацией должностей на группы, но и типом муниципального образования, численностью проживающего в нем населения, а также с учетом исторических особенностей, характеризующих конкретные муниципальные образования в качестве административных центров, центров общественно-политической, экономической, деловой, инвестиционной активности. При этом субъекты Российской Федерации исходят из того, в частности, что было бы излишним и неоправданным предъявлять повышенные квалификационные требования к муниципальным служащим городских и сельских поселений (наравне с муниципальными служащими муниципальных районов, городских округов), поскольку это отрицательно сказывается на комплектовании аппарата муниципальной власти и обременяет местные бюджеты. Численный же показатель муниципального образования, как и особенности его правового статуса, рассматриваются в качестве определенных условий для создания в конкретном муниципальном образовании той или иной должности и отнесения ее к той или иной группе должностей.
В судебной практике такая позиция оценивается критически, в том числе с точки зрения равного доступа к муниципальной службе и соблюдения иерархической дифференциации должностей муниципальной службы, установленной федеральным законодательством47. Между тем равнодоступность муниципальной службы должна рассматриваться в свете объективных типологических различий между муниципальными образованиями
и связанных с этим особенностей функционального содержания деятельности конкретных муниципальных служащих. По смыслу закрепленного в пункте 1 статьи 6 Европейской хартии местного самоуправления принципа самостоятельного определения местными органами власти своих внутренних административных структур, порядок организации на местном уровне административных служб должен позволять учитывать местные условия и цели административной эффективности, а требования, вводимые центральными и региональными законодательными актами, не должны быть столь широкими, чтобы навязывать жесткую организационную структу-ру48. Свойственные текущему этапу муниципальной реформы тенденции усиления юридической децентрализации в регулировании местного самоуправления и дифференциации по типам муниципальных образований предполагают необходимость использования более гибких подходов и в отношении законодательной основы муниципальной службы. Важно добиться оптимизации условий комплектования муниципальных кадров исходя из особенностей конкретной местности, отказавшись от избыточных ограничений в отношении регулирования замещения должностей муниципальной службы, в том числе применительно к замещению таких должностей членами данного местного сообщества с учетом его социально-структурных и иных особенностей. Значимость этой проблематики подтверждается ее вынесением на уровень конституционно-судебного рассмотрения49.
2) Необходимо обеспечить в рамках кадрового наполнения муниципального аппарата сбалансированное сочетание правовых и нравственно-этических квалификационных требований в целях выделения из среды местного сообщества и пребывания на муниципальной службе лучших кадров, имея в виду не только обладание необходимыми и достаточными профессиональными качествами, но и должный моральный облик, следование демократическим установкам поведения.В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления, условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы можно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности (п. 2 ст. 6). Ана-
лизируя отечественное законодательство о муниципальной службе в свете этого стандарта, В. И. Васильев заключает, что основной упор в нем делается на компетентности чиновников, никаких этических установок как региональные, так и муниципальные правовые акты, принимаемые в этой сфере, не содержат. Разновидностью лучшей практики В. И. Васильев считает опыт муниципальных образований, в которых приняты Стандарты антикоррупционного поведения муниципальных служащих, соединяющие юридические и этические нормы, которые сформулированы достаточно жестко и определенно50.
Формирование представительного качества муниципальной бюрократии требует высокого уровня взаимного доверия во взаимоотношениях муниципальных служащих с населением. С этим связана необходимость законодательного отнесения к условиям замещения должностей муниципальной службы наличия у претендента на соответствующую должность необходимых моральных качеств, а также установление в качестве самостоятельного основания увольнения муниципального служащего совершение им проступка, порочащего честь муниципального служащего, грубо нарушающего кодифицированные требования служебной этики. Не менее важным может оказаться введение обязательных клятвенно-символических форм подтверждения нравственно-юридической лояльности муниципальных служащих в виде принесения ими присяги.
Профессионализация муниципальной службы как публичной и наиболее приближенной к населению служебной деятельности предполагает, что в основе профессиональных стандартов в этой сфере должна лежать конституционная модель муниципального служащего (по аналогии с отстаиваемой Н. С. Бондарем для юридической специализации конституционной модели юриста51). В ее основе — ориентация на конституционные ценности защиты прав и свобод человека и гражданина, социального служения, взаимодействия с гражданским обществом, демократического плюрализма и транспарентности. С этой точки зрения, целесообразно ввести для муниципальных служащих квалификационный экзамен на знание Конституции РФ, конституции (устава) субъекта Российской Федерации, устава муниципального образо-
вания; восстановить муниципальное право в качестве обязательного компонента государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования в области юриспруденции, а также распространить его преподавание (с учетом сообразных корректив) на иные связанные с муниципальным управлением неюридические специальности.
3) Должна быть обеспечена оптимизация численности муниципальных служащих на основе соблюдения требований равнодоступности и реальной приближенности органов местного самоуправления к населению, разумной достаточности муниципального аппарата с точки зрения соотношения его функциональной нагрузки и финансово-экономических возможностей муниципального образования.
В результате муниципальной реформы 2003—2009 годов количество муниципальных образований удвоилось и составило, по данным на 1 января 2013 года, 23 001 единицу. Это, с одной стороны, способствовало созданию условий для решения всего комплекса вопросов местного значения на соответствующем территориальном уровне, а с другой — привело к существенному (и далеко не всегда обоснованному) возрастанию численности муниципальных служащих. В последние годы активизировался процесс укрупнения низовых, наиболее приближенных к населению поселенческих муниципальных образований, что не может не вызывать обеспокоенности с точки зрения сохранения приверженности концептуальному направлению и принципам муниципальной реформы 2003 года. Открывающиеся возможности перехода в рамках очередного этапа реформирования местного самоуправления к двухуровневой организации власти в городских округах связаны с прямо противоположной тенденцией и могут служить фактором необоснованного дублирования муниципальных функций и разрастания бюрократического аппарата.
Как бы то ни было, цели одной лишь рациональной организации публичной власти, равно как и консолидация материально-финансовых ресурсов, не могут служить решающим фактором муниципально-территори-альных изменений, в основе которых должны лежать прежде всего и главным образом интересы самих жителей соответствующих тер-
риторий. Любые изменения территориальной организации местного самоуправления должны происходить только посредством широкого публичного обсуждения этих вопросов, на основе выявления и учета всего разнообразия мнений и поиска компромиссных подходов. При этом само по себе укрупнение муниципальных образований вопреки нередко сопровождающей этот процесс риторике вовсе не предопределяет сокращение административно-служебного аппарата, суммарный объем функциональных задач которого остается неизменным. В то же время необходимость решения задач, связанных с обеспечением территориального взаимодействия с населением, в условиях преобразованного муниципального образования в ряде случаев может давать с точки зрения оптимизации муниципального аппарата обратный эффект.
4) Правовое регулирование муниципальной службы должно учитывать вытекающую из природы местного самоуправления специфику соответствующих служебных отношений как проявления опосредованного народовластия местного сообщества и обеспечивать обусловленные конституционно-детерминированными ближайшими представительно-правовыми связями муниципальных служащих с населением организационно-правовые механизмы их подотчетности и подконтрольности местному сообществу, ответственности перед ним. Необходимо, в частности: а) безусловное выполнение требования обязательного регулярного личного приема граждан муниципальными служащими, являющимися руководителями, а также введение соответствующей обязанности для выборных должностных лиц местного самоуправления, депутатов; б) формирование и внедрение в муниципальных образованиях стандартов качества муниципальной службы, а также комплексной системы мониторинга общественного мнения об эффективности служебной деятельности, результативности конкретных муниципальных служащих (в том числе путем проведения регулярных опросов общественного мнения о работе органов местного самоуправления); в) рассмотрение вопроса о возможности введения институтов общественного согласования (например, в форме собраний) назначения на должности отдельных муниципальных служащих, являющихся руководителями, и выражения им общественного
недоверия (порицания), которое должно служить основанием для рассмотрения вопроса об отстранении конкретного лица от должности. Нужно добиться и принципиально более высокого (в сравнении с государственной сферой) уровня открытости муниципальных служащих, в том числе смягчить установленный законодательством запрет на публичную критику.
При этом требуется расширение форм и интенсификация непосредственного участия населения в осуществлении полномочий по решению вопросов местного значения, относящихся к компетенции органов муниципальной власти, а также передача в соответствии с принципом субсидиарности для решения на основе непосредственно-общественной самоорганизации тех относящихся к ведению местного самоуправления вопросов, которые могут быть самими местными жителями и создаваемыми ими объединениями, включая территориальное общественное самоуправление, товарищества собственников жилья и т. п., разрешены наиболее эффективно, в том числе с учетом условий, складывающихся в конкретном муниципальном образовании.
4. Преодоление бюрократизации муниципальных институтов народного представительства
Основные каналы публичного представительства в условиях правовой демократии, естественно, связаны не с профессиональным чиновничеством, а с выборными, прежде всего коллегиальными, органами власти. Выступая непосредственными представителями всего общества или его определенной пространственно обособленной части, они призваны обеспечивать формирование и выражение воли объединенных в соответствующий публично-территориальный коллектив граждан, которая должна служить руководящей и направляющей правовой волей для деятельности бюрократического аппарата управления, предполагает осуществление над ним общего (политического) контроля со стороны органа народного представительства, равно как и исполнительной власти. Однако реализация на практике соответствующих форм зависимости, подчиненности и подконтрольности бюрократии становится для политической системы все более сложной. Это объясняется, в
частности, не только наличием у бюрократии более широких возможностей для постоянной специализации на одном предмете или направлении, отсутствием необходимости отвлечений на проведение избирательных кампаний, куда более длительным сроком исполнения полномочий52, но и тем, что с развитием представительных учреждений, включая формирование так называемого рационализированного парламентаризма, партизацию политической системы, происходит сближение представительной власти с бюрократией, бюрократизация самих представительно-правовых отношений.
Еще в работах К. Маркса получил обоснование подход, согласно которому представительные учреждения, в сущности, являют собой бюрократию особого рода, содержание которой состоит в организации отношений между народом и правительством, блокировании свободного выражения интересов, воли и разума граждан, двойном отчуждении интересов от их реальных носителей (с помощью мнимо-всеобщих форм и через сделку отчужденных интересов с бюрократией)53. Сравнимые выводы можно встретить и вне рамок классического марксизма. Л. А. Тихомиров, например, полагал, что демократическое представительство создает господство парламентарных политиканов и ту же фикцию представительства в отношении воли народа, что и бюрократическое правление в отношении воли верховной власти; поэтому бюрократизм и парламентаризм, на его взгляд, идут всегда об руку, и парламентаризм по идее составляет даже естественное завершение бюрократизма54. Хотя подобные оценки оправданны в большей степени в отношении не природы, а реализации институтов публичного представительства, связанной с возможными дисфункциями представительной демократии в конкретных социально-исторических условиях, в них содержится важная идея о том, что представительно-правовые отношения не могут по одним только формальным соображениям исключаться из сферы анализа государственной бюрократии. Методологические подходы, связанные с осмыслением бюрократии, могут быть распространены и на представительные, в том числе выборные муниципальные, учреждения.
Местное самоуправление, не будучи основано на принципе разделения властей, стро-
ится на сочетании исполнительно-распорядительных и представительных начал. Проникновение представительных начал в деятельность административных органов муниципальной власти отражает состояние их связей с местным сообществом и во многом является показателем реально достигнутого уровня самоуправления. Однако поглощение муниципального представительства административно-служебным аппаратом, доминирование исполнительно-распорядительных органов искажает природу муниципальной власти.
С одной стороны, реальная представительность как фактический режим, порядок функционирования представительных органов муниципальных образований должна обеспечиваться на основе гарантирования их правового статуса, соответствующего особой роли этих органов в организационном механизме муниципальной власти (включая самостоятельность, независимость, наличие исключительных нормотворческих и распорядительно-контрольных полномочий), в том числе во взаимоотношениях с главой муниципального образования, местной администрацией. В частности, вхождение главы муниципального образования в состав представительного органа и исполнение полномочий его председателя не может трактоваться как основа для придания этому лицу руководящих функций в отношении депутатского корпуса. Порочной является и практика возложения задач по организационному, хозяйственному, материально-техническому обеспечению деятельности представительного органа на местную администрацию или подведомственные ей структуры55. С другой стороны,требования, предъявляемые к организации и деятельности местных представительных органов, также должны способствовать созданию условий, при которых исключалось бы забюрокрачивание этих структур. В этом плане особое значение сегодня имеет установление пределов парти-зации муниципальных выборов, которая в условиях происходящего, по мнению ряда исследователей, «огосударствления» партий56, служит основой и для огосударствления самого местного самоуправления.
Конституционный Суд в Постановлении от 7 июля 2011 года № 15-П57 признал недопустимым применение пропорциональной избирательной системы при формировании пред-
ставительных органов в малочисленных по составу населения поселениях. Одновременно в качестве ориентира для федерального законодателя был обозначен используемый в условиях западной правовой демократии распространенный опыт признания субъектами муниципального избирательного процесса, как правило, функционирующих в рамках местного сообщества территориальных коллективов (общественных организаций, профессиональных групп, организаций по интересам и т. д.) сообразно их численности, организованности, степени участия в решении вопросов местного самоуправления в данном муниципальном образовании, а также граждан в их индивидуальном качестве. В настоящее время позиции Конституционного Суда восприняты частично, путем установления императивного правила применения мажоритарной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов поселений (за исключением городских округов) с численностью населения менее 3 000 человек, а также представительных органов поселений (включая городские округа) с численностью менее 15 депутатов (ч. 3.2 ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ). Участие в муниципальных выборах территориальных коллективов, как и индивидуальных субъектов, остается во многом партийно-опосредованным.
Из понимания местного самоуправления как власти самого местного сообщества следует, что муниципальные выборы служат важнейшим способом публично-территориальной самоорганизации населения, институтом самоуправления жителей. Поэтому они должны: а) носить неполитизированный характер, строиться на конкуренции социальных проектов обустройства и развития локальной среды обитания человека; б) обеспечивать широкую основу для формирования непосредственно-персонифицированных представительно-правовых связей населения с избираемыми должностными лицами, выдвигаемыми из самого местного сообщества.
Наиболее адекватной природе местного самоуправления является мажоритарная избирательная система, персонализирующая ответственность выборных лиц. Именно ее следует закрепить в качестве основной для городских, сельских поселений. Использование на этом уровне элементов пропорциональности можно считать оправданным в сверхкруп-
ных по численности населения поселениях, тяготеющих к городским округам. В иных муниципальных образованиях (городских округах, муниципальных районах) проведение выборов на пропорциональной основе должно сочетаться с применением правила открытых списков, позволяющего самим избирателям определять (изменять) очередность расположения кандидатов в списках и влиять на персональный состав выборного органа власти.
Вместе с тем должен быть снижен уровень партийного присутствия на муниципальных выборах. Партийно-опосредованное представительство приводит к встраиванию выборных лиц местного самоуправления в политико-партийную вертикаль, в том числе в рамках вытекающей из требований корпоративной дисциплины необходимости следования установкам вышестоящих партийных органов. Представительная система местного самоуправления должна носить максимально приближенный к местному сообществу характер, обеспечивать формирование и выражение прежде всего его воли и интересов. Привнесение в нее партийно-политических начал должно быть лимитированным, обусловливаться объективными основаниями, предопределяющими, в частности, необходимость введения дополнительных мер по согласованию местных и общегосударственных интересов. Основными коллективными участниками муниципальных выборов должны быть территориальные коллективы, вовлеченные в решение вопросов местного значения.
Джагарян Наталья Владимировна — доцент кафедры муниципального права и природоохранного законодательства Южного федерального университета, кандидат юридических наук.
ndjagaryan@yandex.ru
1 См.: Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционали-зация муниципальной демократии в России. М. : НОРМА, 2008.
2 См.: Спиридонова В.И. Бюрократия и реформа (анализ концепции М. Крозье). М. : ИФРАН, 1997.
3 См.: Гаман-Голутвина О. В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государствен-
ного управления: отечественный и зарубежный опыт // Проблемы современного государственного управления в России : материалы науч. семинара / под ред. В. И. Якунина. Вып. 3. М. : Научный эксперт, 2006. С. 5—42.
4 См.: Арутюнян Г.Г. Конституционализм: уроки, вызовы, гарантии : сб. избр. публ. и выступлений на междунар. форумах, посвящ. дан. проблематике. К.: Логос, 2011. С. 187-184.
5 См.: Зеленко Б.И. О правовой демократии в РФ, власти и социуме // Вопросы философии. 2013. № 10; Лапаева В. В. Типы правопонима-ния: правовая теория и практика. М. : Российская академия правосудия, 2012. С. 319-323.
6 См.: Лето-2014: россияне о проблемах страны : пресс-выпуск ВЦИОМ № 2623 от 10 июля 2014 года. URL: http://wciom.ru/index.php?id= 459&uid=114889 (дата обращения: 24.09.2014).
7 См.: Отношение к Конституции : обзор итогов опроса населения, проведенного ФОМ 8-9 декабря 2007 года. URL: http://bd.fom.ru/report/ map/d074926 (дата обращения: 24.09.2014).
8 См.: Байрамова Л.М. Политическое участие государственной бюрократии в модернизации общества : дис. ... канд. полит. наук. М., 2013.
9 См.: Петухов В.В. Бюрократия и власть // Социологические исследования. 2006. № 3; Участие в политической жизни : итоги опроса Левада-Центра, проведенного 23-26 августа 2013 года. URL: http://www.levada.ru/24-09-2013/uchastie-v-politicheskoi-zhizni (дата обращения: 24.09.2014). Впрочем, при оценке соответствующего социологического материала важно не терять из виду конкретно-исторический контекст. Преимущественная ориентация населения в конкретных условиях на не сопряженные с постоянным и широким гражданским участием административно-бюрократические способы и механизмы управления не означает отсутствия ментальной восприимчивости населения к самоуправлению, которое, как показывает исторический опыт, всегда сопутствовало развитию российской государственности, а лишь подтверждает тот подмеченный исследователями факт, что бюрократические структуры, которые были унаследованы государствами XX -начала XXI веков, проявляют себя более прочными и стабильными, нежели институты самоуправления, поскольку в кризисных ситуациях, во время реформ и революций, представительные учреждения чаще всего оказываются нежизнеспособными. См.: Макарин А.В. Бюрократия в структуре политической власти: поли-
тико-социологический анализ : дис. ... д-ра со-циол. наук. СПб., 2004. С. 322.
10 См.: Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления : учеб. курс : в 2 т. Т. 2. М. : Изд-во РАГС, 2011. С. 398.
11 См.: Киреев В.В. Правотворческие ситуации конституционного риска в современной России // Проблемы права. 2013. № 3. С. 11.
12 См., например: абзац третий пункта 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 года № 3-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 9. Ст. 1066; абзац четвертый пункта 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 22 июня 2010 года № 14-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 27. Ст. 3552; абзац первый пункта 3.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 20 июля 2012 года № 20-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 32. Ст. 4618; абзац седьмой пункта 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 13 мая 2014 года № 14-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 21. Ст. 2764.
13 См. об этом подробнее: Морозова Л. А. Теория государства и права. М. : Юристъ, 2002. С. 123— 125.
14 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 18 апреля 2002 года // Российская газета. 2002. 19 апреля; Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 16 мая 2003 года // Российская газета. 2003. 17 мая; Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 года // Российская газета. 2005. 26 апреля.
15 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года // Российская газета. 2008. 6 ноября; Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 года // Российская газета. 2009. 13 ноября.
16 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года // Российская газета. 2013. 13 декабря.
17 См.: Андрианов В. Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и современность. 2-е изд. М. : Волтерс Клувер, 2011; Денисов С. А. Бюрократия и бюрократизм: правовые средства ограничения их негативных свойств : дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1994; Кабашов С.Ю. Бюрокра-
тия. Теоретические концепции. Уфа : БАГСУ, 2002; Мальцев Г.В. Бюрократия как правовая и моральная проблема. М. : РАГС, 2010; Мака-рин А. В. Бюрократия в системе политической власти. СПб. : Изд-во С.-Петерб. гос. ун-та, 2000.
18 И это при том, что в позднесоветский период научный интерес к проблемам бюрократии заметно повысился. См., например: Ермоленко А. А. Бюрократизм в коллективном производстве. Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 1989; Ка-ратуев А.Г. Советская бюрократия. Система политико-экономического господства и ее кризис (1919—1991). Белгород : Везелица, 1993; Хасбулатов Р. И. «Бюрократия тоже наш враг..»: социализм и бюрократия. М. : Политиздат, 1989; Худокормов А.Г. Экономические корни бюрократизма. М. : Экономика, 1988.
19 См.: Макаренко В. П. Бюрократия и государство (Ленинский анализ бюрократии царской России). Ростов н/Д : Изд-во Рост. ун-та, 1987. С. 7.
20 См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 466.
21 См.: Гессен В. М. Вопросы местного управления. СПб., 1904. С. 26.
22 См., например: Солоневич И.Л. Народная монархия. М. : РИМИС, 2005. С. 52-53; Шарапов С. После победы славянофилов. М. : Алгоритм, 2005. С. 145-195.
23 См.: Ключевский В. О. Собр. соч. Т. 5. М., 1989. С. 401.
24 См.: Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866. С. 519, 521.
25 См.: Чичерин Б.Н. Областные учреждения в России. СПб., 1856. С. 28.
26 См.: Джагарян А.А. Местное самоуправление в системе социальной государственности Российской Федерации : дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2012; Филимонова Е. А. Муниципальные услуги в Российской Федерации: правовое регулирование и практика реализации : дис. . канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2013.
27 См.: Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. М. : Норма, 1999. С. 266.
28 См.: Васильев В. И. Местное самоуправление как институт конституционного права // Институты конституционного права / отв. ред. Л. В. Ан-дриченко, А. Е. Постников. М. : ИД «Юриспруденция», 2011. С. 385-386.
29 См.: Щепачев В.А. Формирование конституционной концепции местного самоуправления и проблемы ее реализации в законодательстве
Российской Федерации : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 11.
30 См.: Бызов Л. Г Представления россиян о местном самоуправлении // Мониторинг общественного мнения. 2009. № 1. С. 5.
31 См.: Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2010 год. М. : Общественная палата РФ, 2010. С. 29—34; Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2011 год. М. : Общественная палата РФ, 2012. С. 36; Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2012 год. М. : Общественная палата РФ,
2012. С. 25—26, 33—34; Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2013 год. М. : Общественная палата РФ,
2013. С. 37-39.
32 См.: Условия активизации гражданского участия в малых и средних городах России. Итоговый отчет по проекту. М. : Фонд «Общественное мнение», 2014.
33 См.: Румянцев О.Г Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). М. : Юрист, 1994. С. 77-78.
34 См.: Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ (в ред. от 23 июня 2014 года) «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 22. Ст. 2770.
35 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 года № 9-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 22. Ст. 3239.
36 См.: Определения Конституционного Суда РФ: от 21 февраля 2002 года № 26-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2002. № 4. от 5 марта 2009 года № 375-О-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2009. № 5; от 29 сентября 2011 года № 1319-О-О // Архив Конституционного Суда Российской Федерации. 2011.
37 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 5 марта 2009 года № 375-О-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2009. № 5.
38 См.: Козбаненко В.А. Общее и особенное в правовом статусе государственных и муници-
пальных служащих // Проблемы местного самоуправления. 2003. № 1. С. 66.
39 См.: Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в ред. от 4 марта 2014 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 10. Ст. 1152.
40 См.: Киреева Е.Ю. Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления: вопросы методологии и практики : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 10—11.
41 См.: Кабашов С.Ю., Гимаев И.Р., Лаврентьев С. Н. Местное самоуправление и муниципальная служба в системе властных отношений. Уфа : Гилем, 2006. С. 208-210.
42 См.: абзац первый пункта 3.2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 10 октября 2013 года № 1591-О // Архив Конституционного Суда Российской Федерации. 2013.
43 См.: Щербаков Ю. Н. Государственная и муниципальная служба : учеб. Ростов н/Д : Феникс, 2007. С. 212.
44 См.: Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации: проблемы теории и практики : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 26.
45 См. подробнее: Джагарян Н.В. Представительная демократия и ее реализация в местном самоуправлении: вопросы теории и практики. Ростов н/Д : Изд-во Южного федер. ун-та, 2013.
46 Например, республики Башкортостан, Бурятия, Саха (Якутия), Татарстан, Чеченская Республика, Забайкальский, Красноярский, Ставропольский края, Нижегородская и Челябинская области и др.
47 См., например: решение Верховного суда Республики Башкортостан от 8 июня 2012 года № 3-28/2012; определения Верховного Суда Российской Федерации: от 17 марта 2010 года № 44-Г10-5; от 29 августа 2012 года № 49-АПГ12-2.
48 См.: European Charter of Local Self-Government (ETS No. 122): Explanatory Report. URL: http:// conventions.coe.int/treaty/en/Reports/Html/ 122.htm (дата обращения: 24.09.2014).
49 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 5 марта 2013 года № 332-О // Архив Конституционного Суда Российской Федерации. 2013.
50 См.: Васильев В.И. Борьба с коррупцией и местное самоуправление // Журнал российского права. 2012. № 4. С. 5-17.
51 См.: Бондарь Н. С. Российское юридическое образование как конституционная ценность: национальные традиции и космополитические иллюзии. Вып. 3. М. : Юрист, 2003. С. 41-46.
52 См.: Дорошенко А. Качество демократии: проблема контроля над бюрократией // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 3 (60). С. 150.
53 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 1. М. : Гос. из-во полит. лит., 1955. С. 280-368.
54 См.: Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. Ч. 1: Происхождение и содержание монархического принципа. М. : Унив. тип., 1905. С. 64-65.
55 Это имеет место, например, во многих муниципальных образованиях Московской области (Новоивановское городское поселение, городской округ Протвино и др.), в Бикинском, Илан-ском, Сысольском, Тяжинском, Юрьев-Польском муниципальных районах, городах Бердске, Николаевске-на-Амуре, Ростове-на-Дону, Советской Гавани, Хабаровске, Чите.
56 См.: Дертев А.В. О необходимости формирования конкурентной политической среды в Российской Федерации // Проблемы права. 2012. № 6. С. 36.
57 Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 29. Ст. 4557.
