ФУНКЦИОНАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ОРИЕНТИРЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

В РОССИИ

Функционально-правовые ориентиры местного самоуправления: теоретический аспект

Армен Джагарян, Наталья Джагарян*

Компетенционная определённость местного самоуправления - один из важных факторов его развития и одновременно условие эффективного функционирования всей системы публичной власти. Сложившаяся модель разграничения полномочий носит, однако, противоречивый характер, не в полной мере учитывает специфику местного самоуправления, что объясняется как проблемами идентификации местного самоуправления в системе российской государственности, так и наличием неопределённости, рассогласованности (на доктринальном, нормативном, правоприменительном уровнях) в понимании собственно компетенции местного самоуправления, её основных характеристик. При этом доминирующими являются во многом инерционные представления о компетенции местного самоуправления с узких позиций властноцентрического подхода, сводящего её к функционально-структурным моментам, реализации управленческих задач. В статье обосновывается авторский взгляд на компетенцию местного самоуправления, которая отражает, наряду с публично-властными, прежде всего личностные начала муниципальной демократии, характеризует территориальную свободу и самоорганизацию жителей. Полагая неконструктивным редуцирование сущностных характеристик местного самоуправления к децентрализации власти, авторы обосновывают право на компетенцию как исходную субъективно-личностную основу функционального содержания муниципальной демократии. В связи с этим намечаются ориентиры совершенствования правового регулирования муниципальной компетенции.

^ Местное самоуправление; компетенция; вопросы местного значения; централизация и децентрализация; полицентризм; персоноцентризм; 001: 10.21128/1812-7126-2017-5-94-115 право на компетенцию

1. Вводные замечания

Вопросы функционального содержания относятся к наиболее важным в условиях реформирования местного самоуправления1. Му-

* Джагарян Армен Арменович - доктор юридических наук, советник судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Санкт-Петербург, Россия (e-mail: [email protected]). Джагарян Наталья Владимировна - доктор юридических наук, доцент кафедры муниципального права и природоохранного законодательства Южного федерального университета, Ростов-на-Дону, Россия (e-mail: [email protected]).

1 См., например: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006; Овчинников И.И. Компетенция местного само-

ниципальная доктрина и практика свидетельствуют о наличии в этой сфере множества проблем. Так, не сложились консенсусное понимание и непротиворечивые решения по поводу основных элементов компетенции, нет чёткой стратегии её развития2. Дискуссионными остаются вопросы категориального со-

управления (проблемы теории и практики правового регулирования). М. : Юстицинформ, 2014; Постовой Н. В. Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения. 2-е изд. М. : ИД «Юриспруденция», 2013; Чеботарев Г.Н., Панфилов А.Н. Компетенция местного самоуправления. Тюмень : Изд-во Тюменского гос. ун-та, 2012.

2 См.: Джагарян А., Джагарян Н. Зеркальный лаби-

ринт муниципальной реформы: конституционно-су-

дебная практика как основа для поиска выходов //

отношения компетенции, полномочий, предметов ведения, вопросов местного значения в местном самоуправлении3, определения субъектного состава, структуры и содержания компетенции, форм (механизма) её реализации. Неоднозначно трактуются средства реализации компетенции местного самоуправления, в том числе в соотношении с государственно-властным инструментарием; сохраняет остроту проблема дублирования полно-мочий4. Отсутствие системно согласованных решений провоцирует нарушения муниципальных прав5.

На компетенции местного самоуправления отражается как общая ситуация с разграничением полномочий между уровнями власти, которая характеризуется наличием сложной и нестабильной модели6, так и распространённое восприятие роли местного са-

Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 5 (114). С. 14-42, 33-37.

3 См.: Белоусова Е.В. О соотношении категорий «компетенция», «полномочия» и «предметы ведения» в системе местного самоуправления // Административное и муниципальное право. 2013. № 2. С. 124-131.

4 Как констатирует профильный Комитет Государственной Думы РФ, однозначное юридическое определение понятий «организация», «создание условий», «обеспечение», используемых для целей установления вопросов местного значения, в законодательстве не дано; определения ряда вопросов местного значения поселений и муниципальных районов полностью тождественны или в значительной части совпадают; такое совпадение или даже тождественность означает, по мнению Комитета, что данные вопросы должны решаться как на районном, так и на поселенческом уровнях. См.: Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. М. : Издание Государственной Думы, 2015. С. 99-100.

5 Необходимость установления компетенции муниципальных образований ясным, чётким и непротиворечивым образом - как существенный аспект гарантирования прав местного самоуправления - акцентировал Конституционный Суд РФ. См.: абзац третий пункта 2.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 26 апреля 2016 года № 13-П // Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 2016. № 19. Ст. 2774. См. также: ЗаболотскихЕ.М. Вопросы местного значения в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 3. С. 56-59.

6 См.: Законодатели признали разграничение полномочий неэффективным // Коммерсантъ. 2017. 24 апреля.

моуправления в государственной системе как некоего «достроечного механизма»7. Очевидно, заявляемые приоритеты стимулирования государственной поддержки муниципальных образований и разграничения полномочий на основе субсидиарности ещё предстоит вписать в социальный контекст с доминирующей традицией единоначалия8.

Трудности идентификации местного самоуправления в системе общественных отношений, отсутствие общего методологического подхода к проблеме выделения местных дел, неурегулирование взаимодействия местного самоуправления с государственной властью - основные моменты, которые, по мнению А. А. Уварова, приводят к дрейфу законодателя в сторону усиления государственных начал в местном самоуправлении и централизации местной власти9. Местное самоуправление не просто обволакивается государственно-правовым регулированием, а функционально интегрируется в государственный механизм, что деформирует «оптику» публичной власти, задачи которой рассматриваются в отрыве от потребностей людей10.

Заложенные в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -Федеральный закон № 131-ФЗ) концептуальные подходы к определению компетенции местного самоуправления постепенно размываются. При распределении полномочий недостаточно учитывается их природа, происходит, с одной стороны, возложение на местное самоуправление несвойственных ему функций, с другой - неоправданное лишение его в ряде случаев средств влияния на процессы жизнеобеспечения, которые эффективнее можно организовать с его помощью11. Реалии

7 См.: Муниципальное право Российской Федерации : учеб. для академического бакалавриата / под. общ. ред. В. А. Виноградова. М. : Юрайт, 2015. С. 16.

8 См.: Чеботарёв Г.Н, Панфилов А.Н. Указ. соч. С. 35.

9 См.: Уваров А. А. Местное самоуправление как форма публичной власти народа в Российской Федерации : учеб. пособие. М. : Норма : ИНФРА-М, 2017. С. 7.

10 См. об этом: Димке Д. В. Становясь чиновником: как формируется оптика Левиафана : лекция. URL: http:// www.polit.ru/article/2017/05/22/dimke_video/ (дата обращения: 04.07.2017).

11 См.: Основные направления развития механизмов

местного самоуправления в Российской Федерации на

таковы, что и в компетенционной сфере теряет убедительность доктринальное представле -ние о комплексности муниципального права: отраслевые законы нередко толкуются как приоритетные перед Федеральным законом №131-Ф3 в пользу усиления вовлечения местного самоуправления в государственную сферу и расширения его финансовоёмких обязательств.

Внушительные по объёму поправки в ком-петенционные нормы Федерального закона № 131-Ф3, не всегда в достаточной мере проработанные, позволяют в основаниях вносимых изменений видеть порой скорее конъюнктурные факторы, что наглядно демонстрируют случаи, когда спустя лишь незначительное время состоявшиеся изменения подвергаются критике, в том числе с позиции целесообразности возвращения к прежнему регулированию12. По состоянию на 1 июля 2017 года в статьи 14, 15 и 16 этого Федерального закона, закрепляющие вопросы местного значения различных видов муниципальных образований, внесены изменения соответственно 39, 40 и 43 федеральными законами, а статья 17, определяющая полномочия органов местного самоуправления, корректировалась 18 раз.

Одной из негативных тенденций является стирание границ между вопросами местного значения и полномочиями по их решению: такие вопросы порой определяются через полномочия (п. 4, 31, 34 ч. 1 ст. 14, п. 4, 11, 28 ч. 1 ст. 15, п. 4, 13, 36 ч. 1 ст. 16 и др.), а те, в свою очередь, трактуются как вопросы местного

среднесрочный период (итоговый документ Всероссийского съезда муниципальных образований) // Местное право. 2013. № 6. С. 55-122, 68-69; Васильев В.И. К вопросу о территориальных уровнях местного самоуправления // Журнал российского права. 2017. № 1. С. 80-91, 82-83; МарквартЭ. Конституционные основы компетенции местного самоуправления // Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации / под ред. Е. С. Шугриной. 2-е изд., перераб. и доп., М. : Проспект, 2015. С. 56-57.

12 Показателен пример, связанный с упомянутыми предложениями вернуть сельским поселениям часть «имманентных» вопросов местного значения, регулирование которых в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-Ф3 было отнесено к компетенции субъектов Федерации. См.: Бабичев И.В., Есин В. В. Некоторые правовые аспекты муниципальной экономики и осуществления компетенции муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 3. С. 47-55, 50-51.

значения13. Хотя такая интерпретация полномочий позволяет повысить гарантии самостоятельности в решении вопросов, лишь формально не причисленных к вопросам местного значения, отождествление полномочий и вопросов местного значения имеет своей обратной стороной редукцию местного самоуправления к инструментальным возможностям, то есть организационно-исполнительской функции. Но решение вопросов местного значения по принципу автономии подразумевает дискреционность и вариативность средств, которые, по общему правилу, не являются исчерпывающими и должны подбираться как оптимальные в местных условиях.

Вновь закреплённые Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ перечни прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесённых к вопросам местного значения (ст. 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона № 131-Ф3) изменялись соответственно 12, 11 и 15 раз. Это слабо коррелирует как с ориентирующим смыслом этих перечней, так и с общим (открытым) характером компетенции местного самоуправления. Введённая в мае 2014 года статья 16.2 также подверглась правке уже дважды.

Вследствие предоставленных субъектам Федерации в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-Ф3 полномочий по регулированию компетенции муниципальных образований (ч. 3 ст. 14, ч. 3 ст. 16, ч. 2 и 3 ст. 16.2), включая возможность перераспределения полномочий между муниципальными и региональными органами (ч. 1.2 ст. 17), обострились проблемы определения критериев и процедур решения компетенци-онных вопросов. По данным Министерства юстиции РФ, на конец 2016 года в 41 субъекте Федерации приняты законы о перераспределении полномочий, которые охватывают все, некоторые (по видам, группам) или отдельные (конкретные) муниципальные образования; в 60 субъектах Федерации расширены перечни вопросов местного значения сельских поселений14. При этом, как конста-

13 См.: абзац второй пункта 3.2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 9 декабря 2014 года № 2744-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2015. № 2.

14 См.: Доклад о состоянии местного самоуправления и деятельности Минюста России по развитию его право-

тирует Общественная палата РФ, региональная власть рассматривает органы местного самоуправления не как самостоятельных партнёров, и существует угроза их преобразования в институт «поместного госуправления»15. Неслучайно экспертные оценки института перераспределения полномочий, за редкими исключениями16, крайне сдержанные - при поддержке стремления законодателя повысить гибкость компетенционного регулиро-вания17. Оно и понятно. Трудно не видеть за этим институтом идею взаимозаменяемости местного самоуправления и государственной власти, что, однако, плохо вписывается в конституционную логику осуществления посредством местного самоуправления всех вопросов местного значения.

Налицо проблемы преодоления рисков снижения прозрачности и гарантий учёта интересов местных сообществ при решении компетенционных вопросов, принятия компе-тенционных решений по мотивам политической целесообразности, возникновения немотивированных компетенционных диспропор-

вых и организационных основ в 2016 году (предварительные итоги). М., 2016. С. 14. иНЬ: Ы1р://тт]и81:. гu/гu/pгess/news/monitoгing-гazvitiya-sistemy-mest nogo-samoupгavleniya (дата обращения: 04.07.2017).

15 См.: Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2016 год. М. : Общественная палата Российской Федерации, 2016. С. 185.

16 См.: Соловьёв С.Г Институт перераспределения полномочий - конец российского самоуправленческого фундаментализма // Современное право. 2016. № 3. С. 22-28.

17 См., например: Бялкина Т.М. Конституционный прин-

цип самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения на современном этапе муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 5. С. 69-73; Нан-ба С. Б. Перераспределение полномочий: соотношение федерального и регионального регулирования //

Журнал российского права. 2016. № 6. С. 32-40; Пе-шинН.Л. Новые тенденции муниципальной реформы: перераспределение полномочий между уровнями пуб-

личной власти // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 12. С. 62-68; Уваров А. А. Перераспределение полномочий органов местного самоуправ-

ления (анализ законодательных новаций) // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2016. № 2. С. 23-27; Шугрина Е. С. Кто осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения, или Опять о перераспределении полномочий // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 11. С. 7175.

ций и усиления социально-экономического неравенства между территориями. Концентрация публичных функций и задач в субъектах Федерации грозит консервацией апатии при налаживании демократического участия на местном уровне, дезориентацией целей и фрагментированием регионального социально-экономического развития.

Углубление функционального погружения местного самоуправления в сферу государственно-властных отношений происходит и через наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями. Взамен изначально предусмотренного разрешительного способа регулирования, предполагавшего исчерпывающий набор полномочий по предметам совместного ведения, которые субъекты Федерации правомочны делегировать на местный уровень, введено общедозволительное регулирование с исчерпывающим набором исключений18. Хотя это и не расходится с природой полномочий по предметам совместного ведения, нельзя не задаться вопросом о том, насколько эта конструкция, рассматриваемая в условиях конкретного механизма делегирования, согласуется с обеспечением конституционной идентичности местного самоуправления.

На практике удельный вес переданных государственных полномочий в структуре компетенции муниципальных образований, в особенности верхнего уровня, может быть значительным19. Это уводит местные органы в сторону от основных целей и обедняет демократический потенциал местного самоуправления, поскольку в силу Федерального закона № 131-ФЗ реализация таких полномочий относится к прерогативам органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 14.1, ч. 2

18 См.: пункт «в» статьи 23 Федерального закона от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 10.

19 См.: Информация Министерства финансов РФ о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях за 2015 год. М., 2016. С. 17 — 19. URL: http://minfin.ru/common/upload/library/2016/ 07/main/Rezultaty_provedeniya_monitoringa_ mestnykh_budzhetov_za_2015_god.pdf (дата обращения: 04.07.2017).

ст. 15.1, ч. 2 ст. 16.1, гл. 4), а институты муниципальной демократии ориентированы на решение вопросов местного значения (ч. 1 ст. 22, ч. 1 ст. 27, ч. 1 ст. 28, ч. 1 ст. 29, ст. 30). На это накладываются финансово-экономические факторы в увязке со стремлением решать ресурсные проблемы организационно-территориальными способами (укрупнение поселений, преобразование муниципальных районов в городские округа и т. п.).

Отдельно стоит упомянуть о компетенци-онных проблемах внутригородского самоуправления. Создание городских округов с внутригородским делением в таких городах, как Челябинск, Самара и Махачкала, привело к усложнению и дублированию компетенции и не дало прироста качества управ-ления20. Непросто найти свою роль и самоуправлению во внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения, реальный властный статус которого вызывает небеспочвенные сомнения21.

Оптимизация компетенции местного самоуправления требует учёта её сущностной специфики, целенаправленной и системной реализации конституционных норм. Хотя компетенционный динамизм в общем закономерен для местного самоуправления как стыковой основы и отражения противоречий во взаимоотношениях публичной власти и гражданского общества, центра и периферии, производимые изменения не должны быть стихийными и хаотическими, ставить под сомнение функциональное конституционное ядро местного самоуправления. Конституционные деформации компетенционного регулирования создают институциональные риски для муниципальной демократии и государственной системы. Преобладающая сейчас власт-ноцентрическая трактовка компетенции ни-

20 См.: Максимов А., Соснин Д., Озяков А. Опыт создания городских округов с внутригородским делением: проблемы и перспективы: Аналитический доклад. М. : Комитет гражданских инициатив, 2017. С. 34. URL: https://komitetgi.ru/analytics/3158 (дата обращения: 04.07.2017).

21 См.: Мадьярова А.В. Особенности местного самоуправления в городах федерального значения с точки зрения конституционной модели местного самоуправления // 15 лет Российской Конституции и развитие местного самоуправления : сб. ст. / ред. А. Е. Балобанов, Э. Маркварт, Е. С. Шугрина. М. : ООО «OST-EURO-Консалт», 2008. С. 268-280, 275-278.

велирует её комплексное значение в местном самоуправлении, подталкивает к углублению институционализации местного самоуправления в системе российского этатизма. Важно, однако, сохранять настрой на приближение функций и задач публичной власти к населению, стремиться обеспечить для жителей равные и результативные возможности влияния на положение дел по месту проживания.

Дискуссионный, комплексный характер находящихся в центре внимания статьи проблем потребовал известного самоограничения от авторов, которые не ставили перед собой задачу предложить исчерпывающие выводы по теории муниципальной компетенции или программе её реформирования. Цель данной статьи состоит в попытке критически осмыслить некоторые инерционные подходы в отношении понимания базовых категорий, касающихся компетенции в муниципальной сфере, и обозначить ряд исходных ориентиров для совершенствования правового регулирования и практики. Представляется необходимым в связи с этим сосредоточиться главным образом на отдельных концептуальных вопросах, относящихся к специфике компетенции местного самоуправления.

2. Институциональные аспекты компетенции в местном самоуправлении

Во-первых, при всём многообразии существующих подходов к пониманию компетенции вообще и в местном самоуправлении в частности следует учитывать, что сущность, предназначение компетенции не сводится к обычно акцентируемому инструментально-реализационному аспекту. Суть компетенции не укладывается в «разделение труда» по управлению делами конкретной территории между государственными и муниципальными орга-нами22 или даже в обеспечение эффективной реализации функций и задач субъектов пра-воотношений23. С одной стороны, заслуживает самого серьёзного осмысления сформу-

22 См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М. : ИГП АН, 1999. С. 188.

23 См.: Постовой Н.В, Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России : учеб. 3-е изд., пере-раб. и доп. / под ред. Н. В. Постового. М. : ИД «Юриспруденция», 2015. С. 332-335.

лированная Ю. А. Тихомировым критическая оценка функционально-структурного объяснения компетенции как методологически недостаточного, игнорирующего ключевой вопрос об источнике компетенции24. С другой стороны, компетенция как таковая не узконаправленный технико-обеспечительный инструмент, как это порой представляется, например, при отнесении вопросов местного значения к «возможностным», вторичным характеристикам местного самоуправления в противовес его демократической составляющей - главного элемента самоуправления25. На деле демократическая составляющая неотделима от функционально-компетенцион-ной, которая определяет целевые характеристики демократических механизмов и влияет на характер, способы демократического участия в решении конкретных вопросов местного значения.

Компетенция - одна из базовых категорий местного самоуправления, играет фундаментальную, а не служебно-подчинённую роль в обосновании муниципальной демократии. Попутно формулируемые характеристики вопросов местного значения как «основы деятельности местного самоуправления»26, их отнесение к аспектам «институционального и сущностного наполнения местного самоуправления»27 демонстрируют, что в компетенции находят прямое предметно-методологическое выражение основополагающие для местного самоуправления элементы - самобытность и самостоятельность в решении вопросов местного значения28; в ней высвечиваются качественные и объёмные показатели предоставляемых местным самоуправлением возможностей участия граждан в обустройстве населением среды обитания и создания до-

24 См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М. : Юстицинформ, 2001. С. 52.

25 См.: Тимофеев Н. С. К проблеме принципов и критериев выделения вопросов местного значения // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 11. С. 15-21.

26 См.: Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л., Си-вицкий В. А., Тимофеев Н. С. Муниципальное право России : учеб. / отв. ред. С. А. Авакьян. М. : Проспект, 2009. С. 149.

27 См.: Муниципальное право России : учеб. / отв. ред. В. В. Комарова. М. : КНОРУС, 2017. С. 25-30.

28 См.: Ковешников Е.М. Муниципальное право : крат-

кий учеб. курс. М. : Норма, 2002. С. 159.

стойных условий по месту жительства. С помощью компетенции раскрывается содержательная сторона самостоятельности местного самоуправления, то есть его самостоятельность определяется компетенцией29.

Основополагающее значение компетенции подтверждается её причислением к атрибутивным признакам местного самоуправления, определяемого в Конституции именно в функционально-целевом аспекте (ст. 130). Решение вопросов местного значения и тем самым удовлетворение основных жизненных потребностей населения - основная конституционная цель местного самоуправления30. Вместе с тем компетенционный аспект присущ всем закрепляющим местное самоуправление положениям Конституции, что выражается напрямую (ст. 12, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 131, ст. 132-133) либо подразумевается (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 1 и 2 ст. 41, ч. 2 и 3 ст. 43 и др.).

В отраслевом регулировании компетенция характеризует конкретизированный до степени юридико-практической определённо -сти функциональный аспект конституционной сущности местного самоуправления. Поэтому сам характер сфер ответственности местных властей имеет основополагающее значение для действительного местного самоуправле-ния31. При этом компетенция наиболее непосредственно увязывает сущностные, онтологические моменты местного самоуправления с реалиями и запросами общественной практики.

Во-вторых, компетенция как функциональная характеристика сущности местного самоуправления взаимосвязана с иными его характеристиками, является выражением и

29 См.: абзац четвёртый пункта 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 года № 16-П // СЗ РФ. 2003. № 46 (Ч. 2). Ст. 4509; абзац четвёртый пункта 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 года № 2-П // СЗ РФ. 2011. № 15. Ст. 2190.

30 См.: абзац третий пункта 2.1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2010 года № 22-П // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 264.

31 См.: Explanatory Report to the European Charter of Local Self-Government. P. 5. URL: https://rm.coe.int/ CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTM Content?documentId=09000016800ca437 (дата обращения: 04.07.2017).

социально-целевым обоснованием конституционной природы местного самоуправления как публично-властной формы общинно-бытовой свободы личности32. Соответственно, местное самоуправление ориентировано решением прежде всего социально-экономических задач по месту жительства человека посредством самого населения на основе особенностей соотношения непосредственных и представительных форм реализации власти местного сообщества. Компетенция определяет предметные направления и средства, применительно к которым обеспечивается для достижения целей местного самоуправления взаимодействие его основных субъектов - человека, коллектива, населения, органов муниципальной власти - на основе сочетания инициативно-добровольных и организационно-властных начал в механизме реализации интересов жителей. Граждане, их объединения не просто получатели (пользователи) результатов «выходов» компетенци-онных норм. Признавая потенциал личного участия граждан в местных делах33, ценность поддержания непосредственных взаимоотношений населения с органами муниципальной власти34, Конституционный Суд подчёркивает важность обращения к инструментам демократического участия в местном самоуправлении, если даже решение конкретного вопроса законодатель связывает с формой представительной демократии (через муниципальные органы)35. Демократическое участие - институциональная категория компетенции местного самоуправления, и нельзя недооценивать вытекающий из Конституции

32 См.: Муниципальное право Российской Федерации : в 2 т. Т. 1: учеб. для академического бакалавриата / под ред. Н. С. Бондаря. 4-е изд., перераб. и доп. М. : Юрайт, 2016. С. 202-204.

33 См.: абзац пятый пункта 4.3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 7 июля

2011 года № 15-П // С3 РФ. 2011. № 29. Ст. 4557.

34 См.: абзац девятый пункта 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 7 февраля

2012 года № 252-О-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2012. № 5.

35 См.: абзац третий пункта 4 мотивировочной части По-

становления Конституционного Суда РФ от 18 мая

2011 года № 9-П // С3 РФ. 2011. № 22. Ст. 3239; аб-

зац первый пункта 3 мотивировочной части Определе-

ния Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 года № 214-О-П // С3 РФ. 2008. № 18. Ст. 2092.

примат прямого волеизъявления в системе муниципальной демократии.

В-третьих, в компетенционных характеристиках местного самоуправления получает отражение присущее ему единство публичных и частных, государственно-властных и общественных начал; раскрывается как публично-правовая необходимость (императивность) комплексного (по характеру воздействия и сферам) обеспечения соответствующих интересов, так и корпоративно-автономная (дис-позитивная) составляющая самоорганизации жителей. При этом компетенция отражает наряду с внутрисистемными характеристиками местного самоуправления его функциональные связи в общей системе публичного властвования. Поэтому важно, с одной стороны, учитывать сочетание локального, регионального и общегосударственного аспектов компетенции местного самоуправления, с другой - понимать эту компетенцию именно комплексно, то есть не сводить к подзаконному характеру (ни путём отождествления с исполнительской деятельностью, ни в плане оснований возникновения, ни с позиции якобы сугубо конкретизирующей регулятивной роли муниципальных субъектов).

Компетенция фиксирует качественные (содержательно-объёмные) параметры специфически местных интересов в единстве со своеобразием манеры (способов, методов, средств и т. п.) их обеспечения и вместе с тем необходимость осуществления на местном уровне связанных с ним государственных задач. При этом государственная необходимость присутствует и в самих по себе вопросах местного значения, поскольку они связаны с равным участием населения в эффективной реализации важных для него задач, от которых зависит существование и развитие каждого муниципального образования и государства в целом. Местное самоуправление, рассматриваемое на уровне основ конституционного строя, служит институтом самоорганизации территориально структурированного народа, поэтому его функциональное содержание неизбежно предполагает гармонизацию разноуровневых интересов. В этом плане компетенция местного самоуправления - конституционно значимый вопрос не только местного, но и общегосударственного развития, основа интегративных связей местного самоуправления и государственной вла-

сти, фактор сильной, эффективной государ-ственности36.

В-четвёртых, компетенция - интерфе-рентный атрибут местного самоуправления, оказывающий существенное воздействие на его территориальную, организационную, экономическую основы, которые в функциональном смысле характеризуют соответственно локально-пространственную сферу, механизм реализации и материально-ресурсное обеспечение опосредованных компетенционными нормами интересов местных сообществ. Так, в практике конституционного правосудия подчёркивалось значение компетенции для решения институциональных вопросов местного самоуправления (выявление природы местного органа публичной власти37, участие выборных лиц местного самоуправления в формировании органов государственной власти38, выбор оптимальных структурных механизмов муниципальной власти39 и др.). Есть и обратная связь в виде территориально-географического, организационно-властного, материально-финансового факторов формирования компетенции, притом что население не может быть лишено возможностей самостоятельно решать вопросы жизнеобеспечения по месту жительства.

Комплексное понимание компетенции позволяет уяснить её аксиологическое значение как итога фиксации и инструментальной основы обеспечения ценностей муниципальной демократии. В компетенционных моментах конкретно и непосредственно выражается связь местного самоуправления с философией конституционного мировоззрения.

36 См.: Бондарь Н. С., Джагарян А. А. Сильное местное самоуправление - сильное государство: история и современность // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 4. С. 62-74.

37 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 года № 3-П // СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 532.

38 См.: абзац четвёртый пункта 3.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 24 декабря 2012 года № 32-П // СЗ РФ. 2012. № 53 (Ч. 2). Ст. 8062.

39 См.: абзац седьмой пункта 4.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 года № 30-П // СЗ РФ. 2015. № 50. Ст. 7226.

3. Самоуправление: децентрализация и (или) полицентризм?

Пожалуй, основным аксиологическим контекстом осмысления местного самоуправления являются коллизионные связи централизации и децентрализации, на базе соотношения которых получают решение и функциональные вопросы, начиная с понимания природы, источника компетенции местного самоуправления, её предназначения. По мнению Н. С. Бондаря, местное самоуправление - особое преломление идеи баланса централизации и децентрализации40. А. Н. Коко-тов определяет местное самоуправление как «третий уровень российского федерализма», «децентрализацию в децентрализации»41. Децентрализация, согласно практике Конституционного Суда, - императив организации публичной власти на местах42.

Осмысление компетенционных аспектов публичной власти в свете глобальной финансово-экономической турбулентности актуализировало проблемы централизации и децентрализации в муниципальном измерении. Ответом на попытки искать выход из сложившейся ситуации в усилении централизованного руководства стала, в частности, позиция Конгресса местных и региональных властей Совета Европы. По мнению Конгресса, реформы, увеличивающие дистанцию между центрами принятия решений и населением, могут не только иметь негативные последствия для доверия к местному самоуправлению (п. 8 Рекомендации 333 (2012))43, но и

40 См.: Бондарь Н. С. Конституционная модернизация российской государственности в свете практики конституционного правосудия. М. : Юнити-Дана, 2014. С. 103, 105.

41 См.: Кокотов А.Н. Децентрализация местного самоуправления в Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2015. № 1. С. 38-47.

42 См., например: абзац третий пункта 7 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года № 1-П // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708; абзац второй пункта 2.1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2010 года № 22-П // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 264; абзац пятый пункта 4.1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 года № 30-П // СЗ РФ. 2015. № 50. Ст. 7226.

43 См.: Рекомендация Конгресса местных и региональных властей Совета Европы 333 (2012) «Второй уро-

неэффективны; ни экономический кризис, ни меры жёсткой экономии не могут служить предлогом для централизации или деволю-ции полномочий (п. 9-11 Рекомендации 340 (2013)44. Эти подходы коррелируются с Международным руководством по децентрализации и укреплению местных органов власти, одобренным Советом управляющих ООН-Хабитат в 2007 и 2009 годах (п. 16, 18, 21 22 и др.)45, а также Новой программой развития городов, принятой Конференцией ООН по жилью и устойчивому городскому развитию (Хабитат-Ш) 17-20 октября 2016 года (например, п. 89)46. Хотя приоритеты могут меняться, чрезмерная концентрация власти, как демонстрирует Доклад Всемирного банка о мировом развитии в 2017 году, является сегодня одним из ключевых факторов низкого качества управления47. При этом децентрализация рассматривается как поступательный процесс, направленный на укрепление местных властей в качестве партнёров центра.

При особой роли, которая неизменно отводится децентрализации в обосновании местного самоуправления, и нередко позитивном влиянии, которое она оказывает на развитие муниципальных институтов, понимание децентрализации как автономной ценности, выражающей сущность местного самоуправ-ления48, не кажется безупречным. Оформив-

вень местных органов власти — промежуточный уровень управления в Европе». URL: https://wcd.coe. int/ViewDoc.jsp?p=&id=2028691&Site=COE&Back ColorInternet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC86 4&BackColorLogged=FDC864&direct=true (дата обращения: 04.07.2017).

44 См.: Рекомендация Конгресса местных и региональных властей Совета Европы 340 (2013) «Ответ местных и региональных властей на экономический кризис». URL: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p = &Ref = REC340(2013)&direct=true (дата обращения: 04.07.2017).

45 См.: Международные руководящие принципы децентрализации и доступа к базовым услугам для всех. ЮНОН, Служба издательской секции, Найроби, 2009. URL: http:// mirror.unhabitat.org/ downloads/docs/ LAD_RUSSIAN.pdf (дата обращения: 04.07.2017).

46 URL: http://www.unhabitat.ru/assets/files/publication/ Documents/Draft-Outcome-Document-of-Habitat-III-(R).pdf (дата обращения: 04.07.2017).

47 См.: World Development Report 2017: Governance and The Law. P 196-246. URL: http://www.worldbank.org/ en/publication/wdr2017 (дата обращения: 04.07.2017).

48 См.: Муниципальное право зарубежных стран (срав-

нительно-правовой анализ) : учеб. пособие / под ред.

шаяся в ходе противоборства засилью административно-бюрократического централизма в условиях абсолютной монархии, идея децентрализации подразумевает разумное рассредоточение из центра на места определённого набора полномочий. Это централизованный управленческий процесс, направленный на совершенствование механизма реализации верховной власти. Происходящее при этом расширение участия в государственной жизни общин отнюдь не предопределяет институци-онализацию общинной свободы. Вследствие децентрализации она может получить дополнительные стимулы, а может и не сложиться, оставаясь неким ситуативным рефлексом местной бюрократии. Бюрократия же всегда остаётся собой независимо от того, централизована она или децентрализована49.

Местное самоуправление может выступать историческим порождением децентрализации, по итогам которой признаётся сформированный конституционно-правовой режим автономии территориальных сообществ; функционально ориентирует на децентрализацию, подталкивая к передаче полномочий на лучший уровень; служит инструментом балансирования централизации и децентрализации. Но принимать это за основание тождества самоуправления и децентрализации -значит редуцировать местное самоуправление к государственной теории, роли производного («октроированного») элемента государственной системы.

Основанием распределения путём децентрализации полномочий служит не их специфика, обусловленная некими естественными свойствами местного самоуправления, а государственный прагматизм. Подразумевается однородность публичных полномочий и, соответственно, дискреционные возможности государства по осуществлению их разнонаправленной динамики. Децентрализация взаимообусловлена централизацией (что артикули-

В. В. Еремяна. М. : Академический проект ; Фонд «Мир», 2006. С. 49.

49 Впрочем, нельзя не согласиться с тем, что система административной (бюрократической) децентрализации немногим отличается от системы бюрократической централизации, поскольку бюрократия всегда остаётся бюрократией независимо от того, централизована она или децентрализована. См.: Гронский П.П. Децентрализация и самоуправление. 2-е изд., пересмотр. и доп. М. : Глав. ком. Всерос. земск. союз., 1917. С. 24.

ровано самой морфологической структурой термина), и это не только парные категории, но и взаимоперетекающие процессы. В конечном итоге и централизация, и децентрализация - способы заведывания местными делами либо из центра, либо на основе переданных из центра функций на уровне местных союзов50. В этой парадигме местное самоуправление вполне укладывается в логику обеспечительного средства реализации верховной власти51.

Децентрализация выступает скорее направлением государственной политики, призвана дополнять технологии централизованного руководства. Поэтому резонно говорить о едином принципе баланса централизации и децентрализации. Другое дело, что при таком подходе реализовать установку на недопустимость механической перетасовки ресурсов и полномочий и «фетиша» централизации или децентрализации совсем не просто. Как бы то ни было, эти вопросы касаются прежде всего способа государственного устройства и распределения властных полномочий внутри государства, но местное самоуправление связано прежде всего с гражданской активностью местного сообщества52. Отсюда и разграничение моделей местного самоуправления на те, в которых оно понимается как самостоятельность, автономность местных коллективов и их органов, и те, в которых выступает как децентрализация власти и управления, то есть характеризует административно-обособленную часть государства53 (хотя подобная

50 См.: Авалов З. Д. Децентрализация и самоуправление во Франции: Департаментские собрания от реформы Бонапарта до наших дней. СПб. : Типография М. М. Стасюлевича, 1905. С. VI.

51 Так, противопоставляя местное самоуправление и государственность, видя в них противоборствующие начала, В. А. Гольцев полагал возможным примирение этих начал в условиях монархической государственности в следующей формуле: «государь управляет народом не бюрократически, а с помощью представительных учреждений в центре и через посредство органов самоуправления в вопросах местного характера». См.: Гольцев В. А. Государство и самоуправление: историко-юридические очерки. М. : Типолитография И. И. Куш-нерова, 1882. С. 44.

52 См.: Евдокимов В.Б, Конышева Е.Г. Местное самоуправление в системе публичной власти: конституционные пути развития // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 11. С. 18-23, 19-20.

53 См.: Пуздрач Ю.В. Местное самоуправление: сущ-

ность, критерии, условия развития (государственно-

дихотомия, надо признать, ставит под вопрос сущностное единство явления).

Конституция РФ привержена пониманию местного самоуправления как «признаваемого и гарантируемого» (ст. 12) подобно естественному праву (ст. 17), а потому в национальном правопорядке оно адекватно соотносимо с децентрализацией не в сущностном, а в реализационном аспекте. А именно - через соучастие в государственных функциях и задачах, к которым местное самоуправление можно привлечь в различных формах, а также в контексте вариативной конфигурации механизма муниципальной власти с разным соотношением бюрократических и демократических, публично-властных и непосредственно-общественных начал. По необходимости подкрепляемое государственной волей, местное самоуправление само по себе не исходит из государственного суверенитета, а восходит к нему, характеризует, помимо и прежде аспекта децентрализации, основанное на признании полиморфизма и много-субъектности публичной власти осуществление сообществами жителей самостоятельного решения общих дел как проявления свободы территориального самоопределения.

Не диффузия центра, а ценность полицентризма атрибутивно характеризует местное самоуправление, которое является также центрипеталистским, ограничивает моно-центричность государственной власти в интересах большинства и обеспечивает социально-правовое единство государства54. Самоуправление, писал А. С. Ященко, есть «сила, устойчивость и жизненность общественного порядка»55. Реализованный в виде местного

правовой аспект анализа) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1994. С. 10.

54 О центрипеталистской концепции местного самоуправления см. подробнее: Gerring J., Thacker S. C., Moreno C. Centripetal Democratic Governance: A Theory and Global Inquiry // American Political Science Review. Vol. 99. 2005. No. 4. P. 567-581; Точиев И.Б. Демократизация системы муниципального управления в контексте политической модернизации российского общества : дис. ... канд. социолог. наук. Ростов-на-Дону, 2013; Зинченко ГП., Точиев И.Б. Децентрализация муниципального управления // Российская юстиция. 2012. № 9. С. 55-58.

55 См.: Ященко А.С. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев : Типография К. Маттисена, 1912. С. 787-788.

самоуправления полицентризм укрепляет государственность, обогащает органически присущий ей иерархический принцип горизонтальными, сетевыми, координационными началами56.

Рассмотрение в свете полицентризма выдвигает на первый план в местном самоуправлении субъектно-личностный вопрос, а понимание того, что исходным субъектом местного самоуправления являются объединённые в местные сообщества жители, выводит проблематику компетенции в социогумани-тарную плоскость.

4. Право на компетенцию в местном самоуправлении

Логика конституционного регулирования заключается в том, что местное самоуправление по своему смыслу, предназначению детерминировано приоритетной ролью человека, его прав и свобод (ст. 2 и 18 Конституции РФ). Это базовый уровень, на котором формируются социально-правовые предпо-

56 Идеи полицентризма, «сетевой» модели, обращённые к самому государству, сталкиваются с критикой, акцентирующей глубинную антиномичность таких подходов лежащему в основе государственного устройства иерархическому принципу (См., например: Ким Ю.В. Федеративная государственность: сущность, генезис, проблемы развития (теоретико-методологические основы) : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Тюмень, 2009. С. 27). «Горизонтальное», «плоское» государство, пишет Л. С. Мамут, - феномен фантастический, и пред-рекатели победы такого государства, как он полагает, похоже, намеренно закрывают глаза на модус государства, построенного и функционирующего сообразно принципу иерархии (см.: Мамут Л. С. «Сетевое государство»? // Государство и право. 2005. № 11. С. 5-12, 10). Вместе с тем природа государства носит динамический характер и не редуцируется к какому-либо одному началу (иерархия, сеть и т. п.), связана с определённым взаимодействием различных принципов. При этом характерное для иерархии подчинение в любом случае нельзя отрывать от согласия следовать внешней воле, которое во всё большей степени сегодня формируется в условиях горизонтальной координации. Понимаемое как публично-властным образом организованное общество, государство вбирает в себя и институциональные начала общественного взаимодействия как предпосылку, условие поддержания и обеспечения государственного порядка, как элемент функционирования государственной системы, основанной на индивидуальной автономии, равенстве, политическом достоинстве личности.

сылки утверждения достоинства личности57. В соотношении с правами человека местное самоуправление выступает: а) одним из основных непосредственно действующих прав58; б) формой опосредования совместного пользования жителями правами и свободами, многие из которых реализуются по месту жительства; в) средством защиты прав, интересов людей, проживающих в муниципальном образовании59. Речь идёт о комплексном обеспечении посредством самоорганизации жителей основных прав, как негативных (неприкосновенность), так и позитивных (солидарность) начал индивидуальной автономии.

Принцип демократии исходит из свободного формирования социальных потребностей и, соответственно, предполагает наличие гибких, разветвлённых, приближённых к населению механизмов их выявления, выражения, реализации. Поскольку в основе местного самоуправления лежит право населения на стремление к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни60, в системе муниципальной демократии должны обеспечиваться возможности конкретизации, доурегулирования порядка и условий пользования теми благами, которые выражены посредством конституционных прав и предоставляются на местном уровне, должны существовать инструменты признания, гарантирования дополнительных возможностей для самореализации личности по месту жительства.

57 См.: Местное самоуправление : учеб. для академического бакалавриата / под ред. Н. С. Бондаря. М. : Юрайт, 2017. С. 11.

58 См.: абзац четвёртый пункта 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 9 декабря 2014 года № 2744-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2015. № 2.

59 См.: абзац четвёртый пункта 6 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 6 ноября 1998 года № 151-О // СПС «КонсультантПлюс».

60 См.: абзац второй пункта 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2010 года № 22-П // С3 РФ. 2011. № 1. Ст. 264; абзац первый пункта 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2005 года № 142-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2005. № 5; абзац второй пункта 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 года № 828-О-П // С3 РФ. 2008. № 2. Ст. 129; абзац третий пункта 2.2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 5 марта 2013 года № 436-О // СПС «КонсультантПлюс».

Право на местное самоуправление как раз позволяет на основе институтов самоорганизации, создаваемых при широком усмотрении жителей, обеспечивать как формирование оптимальной в конкретной местности регулятивной и правоприменительной среды, способствующей самоопределению человека во взаимоотношениях с обществом, властью, так и собственно осуществление публично-властной и непосредственно-общественной деятельности по реализации местных нужд, потребностей, созданию механизмов социальной взаимо- и самопомощи. Конкретно-личностное восприятие местного самоуправления позволяет в его функциональном содержании, прежде всего вопросах местного значения, акцентировать необходимость и обоснованность учёта: а) территориальной специфики реализации конституционных прав;

б) открытости, подвижности конституционно-правового статуса личности, способного в фактических отношениях конституционного правопользования прирастать новыми элементами естественно-правового содержания;

в) факта причастности человека к местному сообществу, из которого вытекают их специфические взаимные права и обязанности.

Конституционная категория вопросов местного значения неслучайно выбивается из терминологического ряда, используемого для определения компетенционных основ публичной власти. Порой такое обособление встречает критику с указанием на условность61 или нецелесообразность62 данной категории. Это можно объяснить, например, трудностями в идентификации соответствующих интересов, отсутствием между муниципальными и государственными задачами непроходимой грани63. Но отрицание ценности обособления вопросов местного значения, их растворение в

61 См.: Модникова Т.Н. К вопросу о содержании понятия «вопросы местного значения» в конституционном праве современной России // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2013. № 3. С. 55-62, 60.

62 См.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2007. С. 16.

63 См.: Гриценко Е. Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в материально-правовых и процессуальных подходах

// Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 5 (114). С. 43-71, 60.

«общепубличных» делах ставит под сомнение функциональную состоятельность местного самоуправления. Нет оснований отвергать устоявшуюся категорию «компетенция местного самоуправления», обобщённо отражающую многогранный характер муниципальной деятельности, но нельзя и подходить к анализу её структурного наполнения одномерно. Категория вопросов местного значения, транслирующая на правовую систему свойства верховенства, прямого действия Конституции, призвана подчеркнуть глубинные особенности природы местного самоуправления.

Обособление вопросов местного значения не сводится к территориально-уровневым признакам, а подразумевает прежде всего признание объективной ценности для местных сообществ адаптации и актуализации конституционно-правового статуса личности в той степени и части, в каких пользование правами и свободами, с одной стороны, зависит от условий и результатов социально-территориального взаимодействия жителей, а с другой - является предпосылкой и основанием развития местного сообщества и муниципальной жизни в целом как автономной ценности.

Местное значение вопросов, решаемых посредством местного самоуправления, может раскрываться в следующих характеристиках: 1) они коренятся в жизнедеятельности самого местного сообщества или напрямую с ней связаны, в том числе в виде последствий такой жизнедеятельности, нуждающихся в подкреплении или, напротив, в предотвращении и устранении (если такие последствия связаны, например, с причинением вреда); 2) это общезначимые для объединённых в местные сообщества жителей муниципальных образований вопросы, отражающее общее местное благо, а не интерес какой-либо части (или даже большинства) населения; поэтому существует как необходимость учёта при решении однотипных таких вопросов специфически местных интересов, так и реальная возможность их осуществления жителями самостоятельно под свою ответственность, в том числе путём непосредственного волеизъявления; 3) вопросы местного значения являются повсеместными применительно к однородным территориям местного самоуправления и в то же время могут дифференциро-

ваться в зависимости от различий, проистекающих из профиля местности (городская, сельская), исторических и иных традиций, других объективных факторов; 4) локально-территориальные пределы реализации таких вопросов определяются границами муниципальных образований.

Использование в Конституции для определения основного функционально-правового содержания местного самоуправления ценностно-ориентированной, не осложнённой известной государственно-ведомственной коннотацией (в сопоставлении с понятием предметов ведения) категории «вопросы местного значения» призвано подчеркнуть исходную субъектность местных сообществ в решении этих вопросов. Полномочия также не увязываются в Конституции с органами местного самоуправления, а признаются «своими» применительно к местному самоуправлению как таковому (ст. 12). Субъектом права на самостоятельное решение вопросов местного значения поэтому является, согласно правовой позиции Конституционного Суда, население муниципального образования64, и то обстоятельство, что в силу Конституции местное самоуправление именно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130), указывает на естественные начала, которые должны получать отражение при формализации, закреплении такого рода вопросов, не обусловленных лишь фактом законодательного признания. Хотя установление исходных форм и механизмов взаимоотношений между человеком, обществом и государством, оснований и пределов их взаимовлияния, в том числе применительно к муниципальной сфере отношений, составляет прерогативу суверенной государственной власти, законодатель при определении компетенционных основ местного самоуправления связан конституционным признанием самостоятельности местного самоуправления и характеризующих её вопросов местного значения, а следование этим конституционным императивам служит

64 См.: абзацы первый и четвёртый пункта 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 года № 7-П // С3 РФ. 2002. № 14. Ст. 1374; абзац второй пункта 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 года № 214-О-П.

условием правомерной реализации суверенных возможностей.

Конституция не предопределяет исчерпывающий перечень вопросов местного зна-чения65, а исходит из того, что на уровне местного самоуправления должны решаться все вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения конкретного муниципального образования66, связанные с удовлетворением основных жизненных по-требностей67. Отсюда не вытекает, что ответственность местного самоуправления за жизнедеятельность населения должна рассматриваться как универсальная и всеобъемлющая, без учёта конституционного распределения компетенции между уровнями власти и разграничения публичных и частных обязанно-стей68. Осуществление местного самоуправления не должно препятствовать решению вопросов, которые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти69; при этом государственная власть даже в режиме делегирования не может допускать передачу органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий70.

Вместе с тем население не должно встречать произвольных и непропорциональных ограничений в том, чтобы условиться решать все значимые для местного сообщества вопросы на началах самоорганизации за счёт собственных сил и средств. Речь идёт о вопросах обеспечения - на основе баланса публичных и частных ценностей - реализа-

65 См.: абзац пятый пункта 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 13 октября 2015 года № 26-П // СЗ РФ. 2015. № 42. Ст. 5858.

66 См.: абзац третий пункта 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 18 октября 2012 года № 1994-О // СПС «КонсультантПлюс».

67 См.: абзац третий пункта 2.1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2010 года № 22-П // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 264.

68 См. постановления Конституционного Суда РФ: от 29 марта 2011 года № 2-П; от 13 октября 2015 года № 26-П; от 26 апреля 2016 года № 13-П // СПС «КонсультантПлюс».

69 См.: абзац третий пункта 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января

1997 года № 1-П // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

70 См.: абзац шестой пункта 8 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 15 января

1998 года № 3-П // СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 532.

ции прав и интересов, формирование и (или) порядок (условия) осуществления которых производны от коммунального взаимодействия людей, осуществляемого в связи с социальным благоустройством, организацией среды обитания и пользования её объектами, или непосредственно обусловливают такое взаимодействие.

Конституционным фактором формирования муниципально-правовой политики, её компетенционного аспекта, является признание в рамках гарантируемых Конституцией «прав местного самоуправления» (ст. 133) коллективного права на компетенцию местного самоуправления как сущностной составляющей муниципально-правового статуса личности. Уместно оговорить, что само признание населения носителем компетенции носит дискуссионный характер. Не углубляясь в полемику по этому поводу, следует, однако, констатировать, что во всяком случае применительно к местному самоуправлению отрицание за населением такого статуса будет означать пренебрежение условиями конституционного правопорядка, в котором органы местного самоуправления - только организационно-правовое выражение власти местного сообщества, являющегося первичным субъектом муниципальной власти71. Соответственно, можно говорить о многоуровневом механизме реализации права на компетенцию в местном самоуправлении, где на первом, самоуправленческом уровне решение вопросов местного значения связано с реализацией статуса местного сообщества как носителя ценностей муниципальной демократии непосредственно или через систему муниципального представительства; на втором, публично-правовом уровне обеспечивается конкретизация функционального статуса местного сообщества на основе компетенции выборных органов муниципальной власти, служащих в том числе субъектами реализации государственно-властных отношений в местном самоуправлении; на третьем же уровне обеспечивается предметно-ведомственная специализация и профилирование компетенции в системе местной администрации через подключение соответствующих бюрократиче-

71 См.: абзац второй пункта 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 1 декабря

2015 года № 30-П // СЗ РФ. 2015. № 50. Ст. 7226.

ских механизмов. Право на компетенцию местного самоуправления можно представить в единстве, в частности, следующих правомочий:

- право на признание обособленных от государственного ведения вопросов местного значения и полномочий по их решению, достаточных для достижения связанных с удовлетворением основных потребностей населения по месту жительства конституционных целей местного самоуправления;

- право на самостоятельное решение вопросов местного значения населением непосредственно (путём прямого волеизъявления) и опосредованно (через муниципальные органы, учреждения, предприятия) с использованием вытекающих из части 1 статьи 130 и части 1 статьи 132 Конституции как сервисных социально-управленческих возможностей (непосредственное предоставление услуг, обеспечение потребностей), так и организационно-обеспечительных, регулятивных средств (управление собственностью, принятие местного бюджета, установление местных налогов, сборов и т. п.);

- право на инициативную самостоятельную деятельность вне вопросов местного значения при невмешательстве в прерогативы иных субъектов и без ущерба для решения вопросов местного значения;

- право на взаимодействие с государственной властью для совместной реализации публичных функций и задач, имеющих комплексный характер (ст. 7, ч. 3 ст. 40, ч. 1 и 2 ст. 41, ч. 2 ст. 43 и др. Конституции);

- право на осуществление отдельных государственных полномочий, включая возможность инициировать их передачу (ч. 2 ст. 132 Конституции);

- право на соразмерные решению вопросов местного самоуправления источники доходов, включая материально-финансовое сопровождение делегированных полномочий и компенсацию дополнительных расходов, обусловленных решениями органов государственной власти (ч. 2 ст. 132, ст. 133 Конституции), притом что порядок и условия доступа к ресурсам не могут ограничивать самостоятельность местного самоуправления;

- судебно-процессуальные гарантии права на компетенцию, подкрепляемые запретом на ограничение прав местного самоуправления (ст. 46, 133 Конституции).

В контексте взаимосвязи местного самоуправления с правами человека высказано мнение о необходимости уточнения типологии полномочий местного самоуправления по критерию их «предопределённости» конституционными правами. Так называемые условно «предопределённые» вопросы местного значения - «вытекающие из конституционных прав граждан и потому требующие федерального гарантирования», их предлагается «поднимать» на федеральный уровень с одновременным «возвратом» на места в виде переданных государственных полномочий; «непредопределённые» - все прочие вопросы местного самоуправления, в которых должна обеспечиваться реальная самостоятельность муниципальной власти72. Так интеграцию местного самоуправления в поддержание федерального стандарта основных прав предлагается соотнести с его конституционной самостоятельностью. Но вопросы местного значения, тем более конституционно предопределённые, вряд ли могут подменяться переданными государственными полномочиями, а сама предопределённость вопросов местного значения конституционными правами не обусловлена законодательной дискрецией. По существу, все вопросы местного значения связаны с обеспечением конституционных прав и разграничить их на предопределённые правами человека и непредопределённые вряд ли возможно. Необходимо, напротив, вычленять регулятивные, правоприменительные и реализационные аспекты нормативного содержания конституционных прав, применительно к которым самостоятельность местного самоуправления служит фактором эффективного правопользования.

Рассматривая право на компетенцию местного самоуправления, принципиально важно учитывать, что лежащая в его основе самостоятельность местного самоуправления не только не находится в коллизии с конституционным равноправием, а является его взаимодополняющей характеристикой. Функциональная детерминация местного самоуправления правами человека - одна сторона их соотношения, другая же состоит в том, что

72 См.: СивицкийВ.А. К вопросу о конституционной модели местного самоуправления в Российской Федерации и её перспективах // Учёные записки юридического факультета. 2013. № 30 (40). С. 73-77, 74.

конституционным признанием местного самоуправления подразумевается и признание муниципального компонента нормативного содержания многих конституционных прав, обусловленных реализацией местного самоуправления. Реализация принципа равноправия посредством власти самого местного сообщества (через самоуправление) позволяет лучше, чем из единого центра, добиваться равной меры справедливости, равенства в социально-экономических и иных правах, справедливой дифференциации с учётом существующих в локальном пространстве объективных различий между жителями73. Соответствующие различия, подлежащие учёту, формализации посредством местного самоуправления, имеют в конституционном правопорядке столь же существенное значение, что и единство конституционно-правового статуса личности. Попытки привязать компетенцию местного самоуправления к некому единому стандарту благополучия и предусмотреть ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления за недостижение запланированных социально-экономических показателей74 требуют критической оценки с позиции уважения основанного на автономии местных сообществ муници-пально-правового статуса личности. Государственные стандарты, проникающие в нормативное содержание вопросов местного значения, должны носить общий характер и выражать требования минимального гарантирования основного содержания прав.

5. Заключение

В свете изложенного можно сделать некоторые выводы о развитии функционально-правового содержания местного самоуправления.

Первое. Нормативное определение функционального статуса местного самоуправления должно осуществляться исходя из конституционных требований и фактических самоуправленческих и связанных с ними иных

73 См. об этом: Бондарь Н. С., Джагарян А. А. Местное самоуправление: законодательство и практика реализации (в свете региональной правовой политики). Ростов-на-Дону : Профпресс, 2016. С. 139-147.

74 См.: О государственной региональной политике. Вест-

ник Совета Федерации. 2016. № 8-9. С. 22-23, 7879.

отношений, определяющих социально-правовой статус личности в системе муниципальной демократии. Вопросы местного значения имеют исторически переменное, консен-суально-диалоговое содержание и подлежат формированию с учётом сложившихся конституционно-правовых и отраслевых режимов обеспечения прав человека75. При этом должно учитываться мнение муниципального сообщества по поводу отнесения конкретных вопросов на местный уровень с точки зрения наличия в этом местного интереса (то ли это специфические местные потребности, то ли особенности реализации более общих потребностей на данном уровне). Учёт мнения населения следует рассматривать как содержательную характеристику критерия местного значения.

При этом следует принимать во внимание имеющую не только организационно-территориальный, но и функциональный аспект оговорку в части 1 статьи 131 Конституции об учёте исторических и иных местных традиций при осуществлении местного самоуправления. Здесь подразумевается, между прочим, динамическая устойчивость, преемственность в реализации компетенционных задач на основе уважения достоинства и самоопределения местных сообществ. Определяемый компетенцией местного самоуправления, достигнутый уровень его самостоятельности в обеспечении пользования правами и свободами не должен снижаться без веских причин, коренящихся главным образом в стабильности, эффективности самих конституционных прав.

С императивом самостоятельности местного самоуправления должно быть соотнесено и вытекающее из Конституции (ч. 2 ст. 4, ч. 2 ст. 15, ст. 76) требование подчинения местного самоуправления государственной воле. Отсюда - в контексте части 4 статьи 15 и части 1 статьи 17 Конституции и пунктов 5 и 6 статьи 6 Хартии местного самоуправления -необходимость институционального диалога

75 Как подчёркивал А. И. Васильчиков, граница, отделяющая ведомство центрального правительства от местных учреждений, не может быть означена a priori, умозрительно, она может быть исследована не иначе, как в непосредственном соотношении с народом и страной, о коих идёт речь. См.: Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. I. 3-е изд. СПб. : Тип. В. В. Пратц, 1872. С. 42.

по вопросам муниципальной компетенции, в том числе о наделении государственными полномочиями76.

Второе. Необходимо законодательное урегулирование общих принципов установления вопросов местного значения и полномочий муниципальных органов. Это важная гарантия конституционной достоверности и определённости функционального статуса местного самоуправления, фактор поддержания во взаимоотношениях местных сообществ с государством доверия, основанного на предсказуемости муниципальной политики. В числе таких принципов можно назвать: а) приоритетную обусловленность вопросов местного значения наличием местного интереса при сбалансированном учёте общегосударственных и региональных интересов; б) согласованность установления вопросов местного значения с конституционным разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, её субъектами и местным самоуправлением и недопустимость дублирования публичных функций и задач; в) отнесение вопросов местного значения на максимально близкий к населению уровень местного самоуправления, позволяющий обеспечить их наиболее эффективное и экономное решение; г) дифференциацию вопросов местного значения в зависимости от особенностей осуществления местного самоуправления на соответствующей территории; д) учёт исторических и иных местных традиций; е) открытость, демократизм установления вопросов местного значения; ж) открытость перечня вопросов местного значения; и) изменение установленных Федеральным законом № 131-ФЗ вопросов местного значения отдельными законами.

76 Требование согласования с органами местного само-

управления проектов региональных законов о наделении отдельными государственными полномочиями бы-

ло распространено в законодательстве субъектов Фе-

дерации (например, Удмуртская Республика, Пермская, Тамбовская области, Корякский автономный округ и др.) до вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ. Имеющиеся в распоряжении субъектов Федерации конституционные возможности усиления гарантий прав местного самоуправления не исключают воспроизведения соответствующих механизмов и сейчас. Вместе с тем необходимо внедрение всеобъемлющей практики консультаций с местным самоуправлением, в том числе во взаимоотношениях с федеральной государственной властью.

Третье. Поскольку регулирование вопросов местного значения затрагивает нормативное содержание, полноту права граждан на осуществление местного самоуправления и связано с регулированием прав и свобод, находящихся в ведении Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции)77, воздействие на решение вопросов местного значения со стороны региональных законодателей (в порядке п. «б» и «н» ч. 1 ст. 72 Конституции) должно быть соотнесено с чётко установленными федеральными рамками. Сужение (ограничение) компетенции местного самоуправления должно выверяться на своеобразном «оселке» части 3 статьи 55 и статьи 133 Конституции.

В этом плане важно учитывать также, что Конституционный Суд подчёркивал отсутствие в Конституции положений, предусматривающих передачу органами местного самоуправления полномочий органам государственной власти78 и то, что субъекты Федерации не вправе наделять свои органы полномочиями по решению вопросов местного значе-ния79. Это не значит, что органы государственной власти вообще не могут исполнять полномочия по решению вопросов местного значения. Однако такое перераспределение полномочий: а) должно быть санкционировано федеральным законом; б) возможно применительно только к отдельным (некоторым) полномочиям по решению конкретных вопросов местного значения, притом что сами такие вопросы перераспределению не подлежат; в) может иметь место в исключительных случаях объективной невозможности исполнения полномочий посредством местного самоуправления при наличии угрозы нарушения прав, свобод, законных интересов населения. В связи с этим должна критически оцениваться реализованная в Федеральном законе № 131-ФЗ концепция дискреционного «перераспределения» полномочий органов местного самоуправления региональными закона-

77 См.: абзац третий пункта 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года № 15-П // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.

78 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 22 мая 1997 года № 62-О // СПС «Консультант-Плюс».

79 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 4 марта 1999 года № 19-О // СЗ РФ. 1999. № 15. Ст. 1928.

ми безотносительно к соотношению с закреплёнными за местным самоуправлением вопросами местного значения и на сколь угодно длительный период (ч. 1.2 ст. 17).

Идее сбалансирования федерализма и самостоятельности местного самоуправления, возможно, более соответствовало бы обособление на федеральном уровне исчерпывающего перечня вопросов «вариативной принадлежности», которые законами субъектов Федерации подлежат либо закреплению за региональными органами государственной власти, либо отнесению к вопросам местного значения. Кроме того, насущной потребностью является урегулирование общих принципов, относящихся к процедурам совместного осуществления муниципальными и региональными органами власти полномочий по вопросам, требующим межуровневого взаи-модействия80.

Четвёртое. В свете равенства местных сообществ регулирование компетенции местного самоуправления должно обеспечиваться, как правило, на основе общих законов, а не казуальными (адресными) законами, получившими сегодня распространение, в частности, в связи с определением состава вопросов местного значения сельских поселений и перераспределением полномочий.

Метод частного регулирования, отмечал Г. Б. Барабашев, исторически предшествовал общенормативному законодательству, а в настоящее время такие акты используются в качестве его субститута и для экспериментальной проверки проектируемых общих за-коноположений81. Частное регулирование можно оправдать расширением объёма прав и возможностей местного самоуправления с учётом индивидуальных особенностей территории, но это влечёт снижение гарантий муниципальной автономии82. Соответствен-

80 См., например: статья 3.9 «Процедуры совместного осуществления полномочий» проекта Основ законодательства о местном самоуправлении Российской Федерации, подготовленного экспертной группой Комитета гражданских инициатив.

ги/ир1оа^Проект%20Основ%20законодательства %20о%20МСУ^ (дата обращения: 04.07.2017).

81 См.: Барабашев ГВ. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). М. : Изд-во Моск. ун-та, 1971. С. 152.

82 См. об этом, например: Ларичев А. А. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации

но, индивидуальные особенности территорий должны учитываться на основе общих критериев, которые следует урегулировать на федеральном уровне.

Пятое. Равноправием местных сообществ предопределяется необходимость создания надлежащих условий пользования правом на решение вопросов местного значения в городах федерального значения. Исключения из общих принципов организации местного самоуправления, вводимые для этих территорий, должны сопровождаться дополнительными федеральными гарантиями, которые ограничивали бы произвольное усмотрение на уровне соответствующего региона. Хотя Федеральный закон № 131 -ФЗ не оговаривает подобные гарантии, системный анализ его положений позволяет обозначить некоторые моменты, которые нужно учитывать при принятии решений:

а) внутригородские сообщества не могут ограничиваться в решении вопросов местного значения, установленных непосредственно Конституцией, поэтому региональный законодатель связан по аналогии требованиями части 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ, содержащими пределы перераспределения полномочий между муниципальными и государственными органами;

б) наиболее полно потребности населения городов федерального значения отражены, очевидно, в статье 16 Федерального закона № 131-ФЗ, касающейся городского округа, и эта статья должна рассматриваться как ориентирующая при определении перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований, а статья 16.2, касающаяся внутригородских районов, - как содержащая примерный типовой перечень таких вопросов;

в) поскольку определение вопросов местного значения внутригородских муниципалитетов в силу части 3 статьи 79 Федерального закона № 131-ФЗ нуждается в обосновании с позиции сохранения единства городского хозяйства, неотнесение конкретного вопроса к вопросам местного значения должно быть мотивировано наличием угрозы нормальному функционированию городского хозяйства как целостной системы;

и Канаде: сравнительное исследование. СПб. : Юридический центр, 2015. С. 44-48.

г) любые различия в перечнях вопросов местного значения внутригородских муниципалитетов допустимы, если они обусловлены значимыми для единства городского хозяйства особенностями соответствующих территорий, и в той мере, в какой этими особенностями предопределяется именно такое (отличное от других) определение вопросов местного значения.

Шестое. Нуждается в демократизации механизм осуществления компетенции местного самоуправления с учётом того обстоятельства, что институты муниципальной демократии являются всеобъемлющими. Вовлечение муниципальных образований в решение задач, имеющих государственное значение, посредством в том числе наделения государственными полномочиями влечёт расширение предметной сферы местного самоуправления и, очевидно, не должно ухудшать или блокировать институты «участия», тем более что делегированная компетенция должна быть увязана с местным интересом.

При этом требуется создание нормативных, правоприменительных условий и просветительских механизмов для существенного повышения уровня фактического использования инструментов демократического участия, которые должны быть дружественными, незабюрократизированными и результативными. Назревшими являются давно обсуждаемые меры по устранению препятствий для перехода на основе волеизъявления жителей к прямым выборам главы муниципального образования (местной администрации), «размораживанию» местного референдума и отзыва выборных лиц (на основе Постановления Конституционного Суда от 2 апреля 2002 года № 7-П)83, переходу к модели представительной муниципальной бюрократии84 и т. п. Необходимо внедрение, развитие, в том числе на основе ясно заявленных государством приоритетов и финансово-экономических стимулов, модели smart city85, подразумева-

83 СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.

84 См. подробнее: Джагарян Н.В. Местное самоуправление и бюрократия: конституционные аспекты соотношения и взаимовлияния // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 6 (103). С. 64 — 81.

85 См.: E-Democracy For Smart Cities / ed. by T. M. Vinod Kumar. Singapore : Springer Singapore, 2017; From Poverty, Inequality to Smart City: Proceedings of the National Conference on Sustainable Built Environment

ющей интерактивный диалог местного сообщества и власти.

Не менее важно обеспечить институцио-нализацию муниципально-правовых организаций как самостоятельной категории юридических лиц публичного права и субъектов территориальной демократии, интегрированных в электоральный процесс86. Демократизация компетенции местного самоуправления также предполагает, с одной стороны, активизацию муниципально-частного партнёрства и передачи муниципальных полномочий некоммерческим организациям, с другой — формирование комплексного механизма общественного представительства в муниципальных образованиях87.

Седьмое. С открытым, общим характером компетенции местного самоуправления, её пониманием в аспекте функционального самоопределения местных сообществ соотносится представление о правосубъектности муниципальных образований в гражданском обороте и бюджетной сфере как институциональном выражении свободы финансово-экономической самоорганизации населения. Соответственно, муниципальные образования должны пользоваться диспозитивными возможностями хозяйствования для целей решения вопросов местного самоуправления, исключения из которых требуют специального указания в законе, а также должны обладать инструментами согласования и контроля при решении вопросов предоставления государственной финансовой помощи88.

2015 / ed. by F. Seta, J. Sen, A. Biswas, A. Khare. Singapore : Springer Singapore, 2016; Transforming City Governments for Successful Smart Cities / ed. by M. P. Rodriguez-Bolivar. Cham : Springer Singapore, 2015; Волков А. А., Седов А.В., Челышков П. Д. Концепция «Умный город». М. : НИУ МГСУ, 2015.

86 См.: Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М. : Норма : Инфра-М, 2010. С. 122-124, 129-130; Джа-гарян Н.В. Муниципальное представительство в системе российской государственности: правовое регулирование и реализация : дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов на-Дону, 2015. С. 21, 180-183.

87 См.: ДжагарянН.В. Общественный элемент муниципального представительства и его влияние на сбалансирование частных и публичных интересов // Юридический вестник ДГУ Т. 21. 2017. № 1. С. 36-43.

88 См.: абзац четвертый пункта 5.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 года № 16-П // СЗ РФ. 2003. № 46 (Ч. 2). Ст. 4509.

Библиографическое описание: Джагарян А., Джагарян Н. Функционально-правовые ориентиры местного самоуправления: теоретический аспект // Сравнительное конституционное обозрение. № 5 (120). 2017. С. 94-115.

Functional and legal milestones

for local governance: theoretical aspects

Armen Dzhagaryan

Doctor of Sciences in Law, advisor to Judge, Russian Constitutional Court, Saint Petersburg, Russia (e-mail: [email protected]).

Natalia Dzhagaryan

Doctor of Sciences in Law, Associate Professor, Southern Federal University, Rostov-on-Don, Russia (e-mail: [email protected]).

Abstract

The competency determinacy of local governance is an important factor of the development of local governance and simultaneously is a condition of effective functioning for the entire system of public authority. However, the current model of demarcation of authority carries a contradictory nature: It does not fully consider the specifics of local governance, which is explained both by problems of identifying legal governance in Russia's state system and by the presence of indeterminacy and misalignment (on doctrinal, normative, and law-enforcement levels) in understanding the competencies of local governments and main characteristics. Moreover, inert understandings of the competency of local governments from the narrow positions of an authority-centric approach that lead competency to functional-structural moments dominate in realizing managerial tasks. This article substantiates the authors'view on the competency of local governance, which reflects the personalized beginnings of municipal democracy and characterizes the territorial freedom and self-organization of residents. Considering as not constructive the reduction of material characteristics of local governance to decentralized power, the authors substantiate the right to competency as the original subjective and personalized foundation for the functional maintenance of municipal democracy. In connection with this, some milestones for perfecting the legal regulation of municipal competencies are noted.

Keywords

local governance; competency; questions of local significance; centralization and decentralization; polycentrism; person-centric; right to competency.

Citation

Dzhagaryan A., Dzhagaryan N. (2017) Funktsional'no-pravovye orientiry mestnogo samoupravleniya: teoreticheskiy aspect [Functional and legal milestones for local governance: theoretical aspects]. Sravnitel'noe konstitut-sionnoeobozrenie, no. 5, pp. 94-115. (In Russian).

References

Avak'yan S. A., Lyuttser V. L., Peshin N. L., Sivitskiy V. A., Timofeev N. S. (2009) Munitsipal'noe pravo Rossii [Municipal law of Russia], Avak'yan S. A. (ed.), Moscow: Prospekt. (In Russian). Avalov Z. D. (1905) Detsentralizatsiya i samoupravlenie vo Frantsii. Departa-mentskie sobraniya ot reformy Bonaparta do nashikh dney [Decentral-

ization and self-government in France. The departmental assembly on reforms of Bonaparte to the present day], Saint Petersburg: Tipografi-ya M. M. Stasyulevicha. (In Russian).

Babichev I. V. (2011) Munitsipal!noe pravo: sistemno-strukturnyy analiz yuridicheskikh konstruktsiy [Municipal law: systemic-structural analysis of legal formations], Moscow: Norma; INFRA-M. (In Russian).

Babichev I. V. (2017) Nekotorye pravovye aspekty munitsipal'noy eko-nomiki i osushchestvleniya kompetentsii munitsipal'nykh obrazovaniy [Some legal aspects of the municipal economy and implementation of municipal competence]. Konstitutsionnoei munitsipal'noepravo, no. 3, pp. 47-55. (In Russian).

Barabashev G. V. (1971) Munitsipal'nye organy sovremennogo kapitalisti-cheskogogosudarstva [Municipal bodies of the modern capitalist state], Moscow: Izdatel'stvo Moskovskogo universiteta. (In Russian).

Belousova E. V. (2013) O sootnoshenii kategoriy "kompetentsiya", "polno-mochiya" i "predmety vedeniya" v sisteme mestnogo samoupravleniya [Concerning the relation between the notions "competence", "powers" and "area of authority"]. Administrativnoe i munitsipal'noe pravo, no. 2, pp. 124-131. (In Russian).

Bondar' N. S. (2014) Konstitutsionnaya modernizatsiya rossiyskoy gosu-darstvennosti v svete praktiki konstitutsionnogo pravosudiya [Constitutional modernization of the Russian statehood in the light of the practice of constitutional justice], Moscow: Yuniti-Dana. (In Russian).

Bondar' N. S. (ed.) (2016) Munitsipal'noe pravo Rossiyskoy Federatsii [Municipal law of the Russian Federation], vol. 1, 4th ed., Moscow: Yurayt. (In Russian).

Bondar' N. S. (ed.) (2017) Mestnoe samoupravlenie [Local self-government], Moscow: Yurayt. (In Russian).

Bondar' N. S., Chernyshev M. A. (1996) Munitsipal'noe pravo i praktika ego realizatsii v gorodskom samoupravlenii (na primere g. Rostova-na-Donu) [Municipal law and practice of its implementation in local self-government (on the example of Rostov-on-Don)], Rostov-on-Don: Izdatel'stvo Rostovskogo universiteta. (In Russian).

Bondar' N. S., Dzhagaryan A. A. (2016) Mestnoe samoupravlenie: zakono-datel'stvo ipraktika realizatsii (vsveteregional'noypravovoypolitiki) [Local self-government: legislation and practice of realization (in the light of regional legal policy)]. Rostov-on-Don: Profpress. (In Russian).

Bondar' N. S., Dzhagaryan A. A. (2016) Sil'noe mestnoe samoupravlenie -sil'noe gosudarstvo: istoriya i sovremennost' [Strong local government - strong state: past and present]. Konstitutsionnoe i munitsi-pal'noe pravo, no. 4, pp. 62-74. (In Russian).

Byalkina T. M. (2006) Kompetentsiya mestnogo samoupravleniya:proble-my teorii i pravovogo regulirovaniya [The competence of local self-government: problems of theory and legal regulation], Voronezh: Izdatel'stvo Voronezhskogo gosudarstvennogo universiteta. (In Russian).

Byalkina T. M. (2007) Kompetentsiya mestnogo samoupravleniya:problemy teorii ipravovogo regulirovaniya: Dis. ... d-ra yurid. nauk [The competence of local self-government: problems of theory and legal regulation: Doct. jur. diss.], Saratov. (In Russian).

Byalkina T. M. (2016) Konstitutsionnyy printsip samostoyatel'nosti mest-nogo samoupravleniya v reshenii voprosov mestnogo znacheniya na sovremennom etape munitsipal'noy reformy [Constitutional principle of independence of the local government in the settlement of issues of local importance at the modern stage of municipal reform]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, no. 5, pp. 69-73. (In Russian).

Chebotarev G. N., Panfilov A. N. (2012) Kompetentsiya mestnogo samoupravleniya [The competence of local self-government], Tyumen': Izdatel'stvo Tyumenskogo gosudarstvennogo universiteta. (In Russian).

Dzhagaryan A., Dzhagaryan N. (2016) Zerkal'nyy labirint munitsipal'noy reformy: konstitutsionno-sudebnaya praktika kak osnova dlya poiska vykhodov [The mirror labyrinth of municipal reform: the Constitutional Court practice as a way-finder through a maze]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, vol. 114, no. 5, pp. 14-42. (In Russian).

Dzhagaryan N. (2014) Mestnoe samoupravlenie i byurokratiya: konstitutsi-onnye aspekty sootnosheniya i vzaimovliyaniya [Local self-government and bureaucracy: constitutional aspects of correlation and interaction]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, vol. 103, no. 6, pp. 64-81. (In Russian).

Dzhagaryan N. V. (2015) Munitsipal'noe predstavitel'stvo v sisteme rossiyskoy gosudarstvennosti: pravovoe regulirovanie i realizatsiya: Dis. ... d-ra yurid. nauk [Municipal representation in the system of Russian statehood: legal regulation and implementation. Doct. jur. diss.], Rostov-on-Don. (In Russian).

Dzhagaryan N. V. (2017) Obshchestvennyy element munitsipal'nogo pred-stavitel'stva i ego vliyanie na sbalansirovanie chastnykh i publichnykh interesov [Social element of the municipal representation and its impact on balancing private and public interests]. Yuridicheskiy vestnik DGU, vol. 21, no. 1, pp. 36-43. (In Russian).

Eremyan V. V. (ed.) (2006) Munitsipal'noe pravo zarubezhnykh stran (srav-nitel'no-pravovoy analiz) [Municipal law of foreign countries (comparative legal analysis)], Moscow: Akademicheskiy proekt; Fond "Mir". (In Russian).

Evdokimov V. B., Konysheva E. G. (2016) Mestnoe samoupravlenie v sisteme publichnoy vlasti: konstitutsionnye puti razvitiya [Local government within the system of public authorities: paths of constitutional development]. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie, no. 11, pp. 18-23. (In Russian).

Gerring J., Thacker S. C., Moreno C. (2005) Centripetal Democratic Governance: A Theory and Global Inquiry. American Political Science Review, vol. 99, no. 4, pp. 567-581.

Gol'tsev V. A. (1882) Gosudarstvo i samoupravlenie: istoriko-yuridicheskie ocherki [The state and self-government: legal and historical essays], Moscow: Tipo-litografiya I. I. Kushnerova. (In Russian).

Gritsenko E. (2016) Munitsipal'naya reforma v fokuse resheniy Konstitutsi-onnogo Suda Rossii: novoe v material'no-pravovykh i processual'nykh podhodakh [The municipal reform in the focus of the Russian Constitutional Court: new substantive and procedural approaches]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 5, pp. 43-71. (In Russian).

Gronskiy P. P (1917) Detsentralizatsiya i samoupravlenie [Decentralization and self-government], 2nd ed., Moscow: Glav. kom. Vseros. zemsk. soyuz. (In Russian).

Kim Yu.V. (2009) Federativnaya gosudarstvennost': sushchnost, genezis, problemy razvitiya (teoretiko-metodologicheskie osnovy): Dis. ... d-ra yurid. nauk.[Federated statehood: nature, genesis, and problems of development (theoretical-methodological foundations). Doct. jur. diss.], Tyumen'. (In Russian).

Kokotov A. N. (2015) Detsentralizatsiya mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii [The decentralization of local government in the Russian Federation]. Rossiyskiyyuridicheskiy zhurnal, no. 1, pp. 38-47. (In Russian).

Komarova V. V. (ed.) (2017) Munitsipal'noepravo Rossii [Municipal law of the Russia], Moscow: KNORUS. (In Russian).

Koveshnikov E. M. (2002) Munitsipal'noe pravo: Kratkiy uchebnyy kurs [Municipal law: Brief course], Moscow: Norma. (In Russian).

Larichev A. A. (2015) Pravovye osnovy mestnogo samoupravlenya v Rossi-yskoy Federatsii i Kanade [Legal basis of local self-government in the Russian Federation and Canada], Saint Petersburg: Yuridicheskiy tsentr. (In Russian).

Mad'yarova A. V. (2008) Osobennosti mestnogo samoupravleniya v goro-dakh federal'nogo znacheniya s tochki zreniya konstitutsionnoy modeli mestnogo samoupravleniya [Features of local self-government in Federal Cities from the point of view of the constitutional model of local self-government]. In: Balobanov A. E., Markvart E., Shugrina E. S. (eds.) 15 let Rossiyskoy Konstitutsii i razvitie mestnogo samoupravleniya [15 years of the Russian Constitution and the development of local government], Moscow: OST-EURO GmbH, pp. 268-280. (In Russian).

Maksimov A., Sosnin D., Ozyakov A. (2017) Opyt sozdaniya gorodskikh okru-gov s vnutrigorodskim deleniem: problemy i perspektivy: Analiticheskiy doklad [The experience of creating of City Districts with Intra-City Division: Analytical report], Moscow: Komitet grazhdanskikh initsiativ. Available at: https://komitetgi.ru/analytics/3158 (accessed: 04.07.2017). (In Russian).

Mamut L. S. (2005) «Setevoe gosudarstvo»? ["Network state?"], Gosu-darstvoipravo, no. 11, pp. 5-12. (In Russian).

Markvart E. (2015) Konstitutsionnye osnovy kompetentsii mestnogo sa-moupravleniya [The constitutional basis for the competence of local self-government]. In: Shugrina E. S. (ed.) Doklad o sostoyanii mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii [Report on the conditions of self-government in the Russian Federation], 2nd ed., Moscow: Prospekt. (In Russian).

Modnikova T. N. (2013) K voprosu o soderzhanii ponyatiya "voprosy mest-nogo znacheniya" v konstitutsionnom prave sovremennoy Rossii [On the issue of the meaning of «local issues» in constitutional law of modern Russia]. Vestnik Saratovskoy gosudarstvennoy yuridicheskoy aka-demii, no. 3, pp. 55-62. (In Russian).

Nanba S. B. (2016) Pereraspredelenie polnomochiy: sootnoshenie fede-ral'nogo i regional'nogo regulirovaniya [Redistribution of powers: interrelation of federal and regional regulation]. Zhurnal rossiyskogo prava, no. 6, pp. 32-40. (In Russian).

Ovchinnikov I. I. (1999) Mestnoe samoupravlenie v sisteme narodovlastiya [Local self-government in the system of people power], Moscow: Izdatel'stvo IGiP RAN. (In Russian).

Ovchinnikov I. I. (2014) Kompetentsiya mestnogo samoupravleniya (problemy teorii ipraktikipravovogo regulirovaniya) [The competence of local self-government: problems of theory and practice of legal regulation], Moscow: Yustitsinform. (In Russian).

Peshin N. L. (2016) Novye tendentsii munitsipal'noy reformy: pereraspredelenie polnomochiy mezhdu urovnyami publichnoy vlasti [New trends of the municipal reform: reauthorization at government levels]. Konsti-tutsionnoe i munitsipal'noe pravo, no. 12, pp. 62-68. (In Russian).

Postovoy N. V. (2013) Problemy kompetentsii v sisteme mestnogo samoupravleniya iputi ikh resheniya [Problems of competence in the system of local self-government and solutions], 2nd ed., Moscow: Yurispruden-tsiya. (In Russian).

Postovoy N. V., Tabolin V. V., Chernogor N. N. (2015) Munitsipal'noe pravo Rossii [Russian municipal law ], Postovoy N. V. (ed.), 3rd ed., Moscow: Yurisprudentsiya. (In Russian).

Puzdrach Yu.V. (1994) Mestnoe samoupravlenie: sushchnost, kriterii, uslo-viyarazvitiya (gosudarstvenno-pravovoy aspektanaliza): Dis. kand. yurid. nauk [Local self-government: nature, criteria and conditions of development (state-legal aspect of analysis). Ph.D. jur. diss.], Moscow. (In Russian).

Rodriguez-Bolivar M. P (ed.) (2015) Transforming City Governments for Successful Smart Cities, Cham: Springer Singapore.

Seta F., Sen J., Biswas A., Khare A. (eds.) (2016) From Poverty, Inequality to Smart City: Proceedings of the National Conference on Sustainable Built Environment, Singapore: Springer Singapore.

Shugrina E. S. (2016) Kto osushchestvlyaet polnomochiya po resheniyu voprosov mestnogo znacheniya, ili Opyat' o pereraspredelenii polno-mochiy [Entities having authority to address local issues, or once again on reauthorization]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, no. 11, pp. 71-75. (In Russian).

Sivitskiy V. A. (2013) K voprosu o konstitutsionnoy modeli mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii i ee perspektivakh [On the issue of the constitutional model of local self-government in the Russian Federation and its prospects]. Uchyonye zapiski yuridicheskogo fakulteta, no. 30, pp. 73-77. (In Russian).

Solov'yov S. G. (2016) Institut pereraspredeleniya polnomochiy - konets rossiyskogo samoupravlencheskogo fundamentalizma [Institute of reauthorization as the end of Russian self-government fundamentalism]. Sovremennoepravo, no. 3, pp. 22-28. (In Russian).

Tikhomirov J. (2001) Teoriya kompetentsii [The theory of competence], Moscow: Yustitsinform. (In Russian).

Timofeev N. S. (2008) K probleme printsipov i kriteriev vydeleniya voprosov mestnogo znacheniya [On the problem of principles and criteria for allocation of local issues]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, no. 11, pp. 15-21. (In Russian).

Timofeev N. S. (2017) Problemy i osobennostimunitsipal'nogoprava v rossiyskoy pravovoy sisteme [Issues and features of municipal law in the Russian legal system]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, no. 3, pp. 8-15. (In Russian).

Tochiev I. B. (2013) Demokratizatsiya sistemy munitsipal'nogo upravleniya v kontekste politicheskoy modernizatsii rossiyskogo obshchestva: Dis. ... kand. sociolog. nauk [The democratization of the system of municipal management in the context of political modernization of the Russian society. Ph.D. soc. diss.], Rostov-on-Don. (In Russian).

Uvarov A. A. (2016) Pereraspredelenie polnomochiy organov mestnogo sa-moupravleniya (analiz zakonodatel'nykh novatsiy) [Re-distribution of powers of local government authorities (analysis of legislative novels)]. Munitsipal'naya sluzhba:pravovye voprosy, no. 2, pp. 23-27. (In Russian).

Uvarov A. A. (2017) Mestnoe samoupravlenie kak forma publichnoy vlasti naroda v Rossiyskoy Federatsii [The local self-government as form of public power of the people], Moscow: Norma: INFRA-M. (In Russian).

Vasil'chikov A. I. (1872) O samoupravlenii: Sravnitel'nyy obzor russkikh i ino-strannykh zemskikh i obshchestvennykh uchrezhdeniy [On self-government: A comparative review of Russian and foreign zemsky and public institutions], vol. 1, 3rd ed., Saint Petersburg: Tipografiya V. V. Prats. (In Russian).

Vasil'ev V. I. (2017) K voprosu o territorial'nykh urovnyakh mestnogo samoupravleniya [On the Territorial Levels Issue of Local Government].

Zhurnal rossiyskogo prava, no. 1, pp. 80-91. (In Russian).

Vinod Kumar T. M. (ed.) (2017) E-Democracy for Smart Cities, Singapore: Springer Singapore.

Vinogradov V. A. (ed.) (2015) Munitsipal'noe pravo Rossiyskoy Federatsii [Municipal law of the Russian Federation], Moscow: Yurayt. (In Russian).

Volkov A. A., Sedov A. V., Chelyshkov P. D. (2014) Kontseptsiya "Umnyy gorod" ["Smart-city" concept], Moscow: NIU MGSU. (In Russian).

Yashchenko A. S. (1914) Teoriya federalizma: Opyt sinteticheskoy teorii prava i gosudarstva [The theory of federalism. The experience of the synthetic theory of law and state], Yur'ev: Tipografiya K. Mattisena. (In Russian).

Zabolotskikh E. M. (2017) Voprosy mestnogo znacheniya v resheniyakh Konstitutsionnogo Suda Rossiyskoy Federatsii [Local issues in judgments of the Constitutional Court of the Russian Federation]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, no. 3, pp. 56-59. (In Russian).

Zinchenko G. P, Tochiev I. B. (2012) Detsentralizatsiya munitsipal'nogo up-ravleniya [Decentralization of the municipal management], Rossiyskaya yustitsiya, no. 9, pp. 55-58. (In Russian).