CC BY
134
МЕСТНАЯ УЧАСТВУЮЩАЯ (PARTICIPATORY) ДЕМОКРАТИЯ В ПОЛЬШЕ
ЗЕЛИНЬСКИ Яцек
Аннотация: в статье исследуются история, особенности становления и организации местного самоуправления в Польской Народной Республике. Автор рассматривает специфику правового регулирования местного самоуправления, анализирует проблемы, связанные с практическим воплощением принципа местного самоуправления в Польше.
Annotation: the article is devoted to history and special features of formation and organization of the local government in the People’s Republic of Poland. The author considers specific character of legal control over the local government. He also analyses the problems connected with practical embodiment ofprinciple of the local government in Poland.
Ключевые слова: местное самоуправление, история становления местного самоуправления в Польской Народной Республике, единицы местного самоуправления, вовлечение жителей в управление делами, гмина.
Key words: local government, history offormation of the local government in the People’s Republic of Poland, units of the local government, implication ofpopulation in executive office, gmina.
Участие общества в управлении государственными делами и объединение форм представительной и прямой демократии на сегодняшний день считается важным звеном становления демократической системы власти в Польше. Создание социальных связей и активизация общества для поддержки процесса управления в общегосударственном масштабе - довольно сложное дело, но стремление к такой интеграции на местном уровне представляется вполне возможным.
В истории Польши было много восстаний и общественных подъемов. Институты местного самоуправления на польских землях известны давно. Однако, вопреки публицистическому мнению, в истории государства не было периодов, способствующих образованию у общин самоуправленческого поведения (сознания) как проявления прочной во времени самоорганизации и непрерывной готовности к решению важных дел. В связи с этим восстановление в 1990х годах местного самоуправления надо оценивать как значимый шаг на пути присоединения к всеобщей распространенной в Европе модели гражданского общества. Первые разговоры об этом велись уже в начале 1980-х годов, после регистрации Независимого самоуправленческо-го профсоюза «Солидарность» (Niezalezny Sa-то^цёпу Zwiqzek Zawodowy ”Solidamosc NSZZ ”Solidamosc”)l. Принятый 20 июля 1983 года
1 Профсоюз впервые зарегистрирован 10.11.1980 г. Потом, 08.10.1982 г., парламент принял закон о профсоюзах, который распустил все профсоюзы, действовавшие до введения военного положения (до 13.12.1981 г.). Повторная регистрация произошла 17.04.1989 г.
закон Польской Народной Республики о системе народных советов и местного самоуправления1, хотя и не изменил структуру власти, сыграл важную роль в деле признания возможности существования в период социализма самоуправления как формы разделения государственной власти. К этой теме возвращались во время заседаний так называемого круглого стола (с 6 февраля по 5 апреля 1989 года)3. Принятые решения повлекли внесение изменений в Конституцию (29 декабря 1989 года и 8 марта 1990 года)4 и принятие закона о ме-
2 Ustawa o systemie rad narodowych i samorz^du terytorialnego z 20.07.1983 г., DzU. 1983. (Все тексты законов доступны на польском языке: URL : www.isap.sejm.gov). В законе записано, что народные советы являются представительными органами государственной власти и основными органами местного самоуправления жителей в гминах, городах, микрорайонах и воеводствах.
3 Переговоры представителей правящих партии и представителей оппозиционных сил с участием общественных группировок и наблюдателей католического костела и лютеранской церкви. В принятых документах стороны согласились на эволюционный характер польских перемен с учетом принципов политического многообразия, местного самоуправления, представительного характера органов власти, свободы собственности, рыночной конкурентности и т.д.
4 Закон об изменении Конституции Польской Народной
Республики от 7.04.1989 г., ustawa o zmianie Konstytucji Polskiej
Rzeczpospolitej Ludowej z 07.04.1989 r. DzU. 1989 ; Закон об
изменении Конституции Жечпосполитой Польской от 08 03.1990 г., ustawa o zmianie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 08.03.1990 r. DzU. 1990. Существование самоуправления также нашло отражение в конституционном законе о взаимоотношениях между законодательной и исполнительной властью а также о местном самоуправлении от 17.10.1992 г. (так называемая Малая конституция) ; Ustawa konstytucyjna o wzajemnych stosunkach mi^dzy wladz^ ustawodawcz^ i wykonawcz^ oraz o samorz^dzie terytorialnym z 17.10.1992 r. DzU. 1992.
стном самоуправлении (от 8 марта 1990 года), что привело к организации основной единицы территориального разделения страны5.
Введение самоуправления потребовало преодоления многих барьеров, возникших в связи со сформировавшимся при социализме единодушным способом участия общества в управлении страной и видением действительности через призму общественного (не публичного) интереса. Трудности были связаны также с теоретико-правовыми и политическими во-просами6. Ключевым стал вопрос о месте самоуправления в государственных структурах власти. Участники дискуссии, как правило, разделяли точки зрения, высказанные в межво-енный период, и старались показать верность тем идеалам, а также свою приверженность западной модели функционирования государства. Однако прения на самом деле не напоминали известного из польской литературы меж-военного периода спора между И. Панейко и Т. Биго, а сводились в первую очередь к определению цели подготавливаемых реформ: должны ли они привести к реальному восстановлению публичной власти в местном самоуправлении как одной из двух структур, которые (рядом с государственной властью) будут ее реализовывать, или реформировать политический строй, не нарушая сути его функционирования.
В 1990 году было построено самоуправление на уровне основной единицы территориально-административного деления страны -в гмине (gmina)7. Исходным элементом принятого тогда закона была сущность самоуправления, рассматриваемая в контексте процесса децентрализации. Согласно этому подходу децентрализация является следствием, а не причиной возникновения самоуправления. Государство по собственному желанию отказалось от решения определенных местных дел, передавая их осуществление жителям, что привело к децентрализации, само существование которой открыло возможности для образования
5 Ustawa о samorz4dzie terytorialnym z 8.03.1990 г. Ныне, с момента введения трехступенчатого административно-территориального деления страны, закон имеет название «Закон
о гминном самоуправлении», ustawa о samorz4dzie gminnym. DzU. 2001.
6 Нужно помнить, что в это время не известна была суть так называемого социалистического лагеря.
7 Ustawa о samorz4dzie terytorialnym z 8 03.1990 г.. Ныне, с момента введения трехступенчатого административно-территориального деления страны, закон имеет название «Закон
о гминном самоупралении, ustawa о samorz4dzie gminnym. DzU. 2001.
самоуправления, которое нельзя рассматривать как форму улучшения функционирования государственной администрации. Самоуправление является самостоятельным решением задач непосредственно заинтересованными лицами, объединенными государством в корпоративное сообщество; задач самосохранения, связанных с экономическим и культурным положением сообщества, его здоровьем, развитием и т.д. Корпоративное сообщество возникает на основании властного решения государства, которое, пользуясь законом, определяет сферы действий этого сообщества, наделяет его полномочиями и осуществляет над ним надзор. Самоуправление выполняет задачи через избранные органы и таким образом становится структурной формой публичной администрации. Субъектами администрации самоуправления являются особые групповые субъекты - юридические лица, со своими правами и обязанностями, имеющие равноценное положение с правительственной властью8. Самоуправление не находится в оппозиции к государству и не является посредническим звеном между гражданином и государством. Оно дополняет исполнительную функцию государства9. Следовательно, самоуправление можно определить как корпорацию с членством ex lege и возникшее на основании закона объединение жителей данной территории, установленное для выполнения полученной от государства административной публичной власти, а также обеспечения собственных потребностей в рамках возможностей, которыми оно обладает и под свою ответственность, а значит - самостоятельно10. В этом плане ключевая роль в функционировании самоуправления принадлежит вопросам правоспособности в частности и правосубъектности в целом, а также нормативно-гарантированной самостоятельности. При этом возникает проблема цели действий самоуправления. Дефинирование самоуправления показывает, что оно - не характерное для времен социализма осуществление общественного интереса, определяемого в масштабах страны, но осуществление публичного интереса местного сообщества, который не всегда совпадает
8 Kronski A. Teoria samorz^du terytorialnego. Warszawa, 1932. С. 17.
9 Bias A. Reaktywowanie samorz^du terytorialnego w Rzec-zypospolitej Polskiej w 1990 r. // Studia nad samorz^dem teryto-rialnym / A. Blas (ред.). Kolonia Limited (Wroclaw), 2002. С. 4.
10 Agopszowicz A., Gilowska Z. Ustawa o gminnym samorz^dzie terytorialnym. Komentarz. Warszawa, 1999. С. 20.
(и чаще всего не совпадает) с интересом, представляемым центральной властью11.
В принципе дело сводилось к тому, чтобы организовать публичную власть, которая не являлась бы политической и задача которой -контролировать политическую власть и способствовать местному развитию путем сотрудничества местных общин (корпораций)12. Нормативно определенная модель не была связана с анализом состояния государства и общества конца XX века и включала в себя польскую доктрину межвоенного периода и опыт западных демократий при условии общественного согласия со всеми действиями, направленными на быструю ликвидацию всех практик социалистического периода. Согласно этому была составлена ч. V имеющей тогда силу так называемой Малой конституции (от 17 октября 1992 года13), в которой нашли место традиции межвоенных польских институтов, Европейской хартии местного самоуправления 1985 го-да14 и Всемирной декларации местного самоуправления 1985 года15. Нормативные установки не образуют, однако, общественных отношений, а лишь упорядочивают их. Можно привести много примеров институтов, которые служат реализации не тех целей, которыми руководствовались их проектанты. Местное самоуправление требует выделения достаточно автономных от правительства и центральной администрации сфер жизни государства и передачи их во владение местным общинам, а также определенного общественного состояния, способствующего возникновению у населения убеждения в необходимости и целесообразности участия в решении дел ближнего окружения. В этом плане стоит обратить внимание на три фактора.
1. Экономические основы функционирования самоуправления. Ключевой проблемой являются не задачи, отнесенные к определенным
11 Kulesza M. Wladza lokalna w systemie reformy gospodarczej. PiP 3. 1983. С. 86.
12 Abramowicz B. Partycypacja spoleczna w Polsce w kontekscie reform samorz^dowych po 1990 r. // Samorz^d Terytorialny. 2012. N 11. С. 5.
13 Kонституционный закон о взаимоотношениях между законодательной и исполнительной властью, а также о местном самоуправлении от 17 октября 1992 г. ; Ustawa konstytucyjna
o wzajemnych stosunkach mi^dzy wladz^ ustawodawcz^ i wykonawcz^ oraz o samorz^dzie terytorialnym z 17.10.1992 r. DzU. 1992.
14 Польша ратифицировала ее полностью 26 апреля 1993 г. DzU. 1994.
15 Принята в Рио-де-Жанейро во время встречи Interna-
tional Union of Local Authorities (IULA), 22-26 сентября 1985 r.
w Rio de Janeiro). URL : www.bunken.nga.gr.jp
структурам, но материальные основы, обеспечивающие местным властям внедрение в жизнь принятых решений и реальные полномочия по принятию этих решений. Кажется, что отцы польской реформы самоуправления упустили момент, когда надо было отойти от политически мотивированной структуры самоуправления в сторону экономических предпосылок его строительства. Сильное дробление структуры территориального деления было оправданным на первой стадии перемен, когда цель трансформирующегося государства заключалась в выводе общества из пассивного, аккламаци-онного участия в политической жизни и выявлении (создании) лидеров местной активности. Однако скоро необходимым стало реформирование структуры с учетом экономического потенциала. Способствовали этому как закон о местном самоуправлении (от 8 марта 1990 года), дающий органам самоуправления определенную автономию решений в экономической сфере, так и избирательное право, согласно которому в гминах с населением до 40 тыс. человек выборы властей проходили в одномандатных округах. В период первой стадии реформы самоуправления (начало 1990-х годов) говорилось не об окончательной его структуре и времени завершения перемен, а лишь о строительстве самоуправления согласно административному делению страны16. Данный подход способствовал тогда внедрению реформы в жизнь, но не погасил разногласий в концепции дальнейшего формировании модели местного самоуправления, которые вспыхнули заново одновременно с разработкой новой конститу-
17
ции .
Суть этих разногласий сводилась к возможности включить в сферу функционирования самоуправления иных структурных единиц территориального управления, не ограничивая его лишь основными единицами территориального деления страны. Компромиссным решением стало использование в конституции общей категории «единицы местного самоуправления» без указания на их конкретные виды. Было решено придать особый статус существующей гмине, определяя ее в качестве «основной единицы местного самоуправления». Отмечалось, что она выполняет задачи местного самоуправления, не предусмотрен-
16 В те времена Польша была разделена на гмины (gmina), как единицы основного деления и 49 воеводств (wojew6dztwo).
17 Принята 02.04.1997 г., КопйуШ^а Rzeczypospolitej Polskiej
7 dnia 2.04.1997 г. DzU. 1997.
ные для остальных единиц местного (или регионального) самоуправления (ст. 164), образование которых теперь являлось прерогативой закона. Невозможными стали образование самоуправления иначе, чем парламентарным путем на основе закона и создание местного самоуправления (в конституционном понимании) ниже гмины. Вскоре после принятия Конституции Польши, 24 июля 1998 года, парламент принял закон о введении основного трехступенчатого территориального деления страны18, который ввел среднее звено, располагавшееся между гминой и воеводством - повиат (powiat). Исходя из конституционного полномочия, на территории единиц, на всех уровнях деления страны образовано самоуправление -закон о самоуправлении в повете (powiat)l9 и воеводстве (wojewдdztwo)20. Двойственный характер придан воеводству, которое стало: 1) самой большой единицей местного самоуправления (региональное самоуправленческое сообщество); 2) самой большой единицей основного территориального деления страны.
В этот момент (законы 1998 года, вступившие в силу с 1 января 1999 года) можно было модернизировать структуру самоуправления, его положения и принципы функционирования. Однако процесс не пошел по пути рационализации строительства гражданского общества. Не были ликвидированы единицы, не способные к самостоятельной (по своим средствам) реализации основных, определенных законом задач. Не получилось также вполне (в реальном, а не формально-правовом плане) внедрить в жизнь конституционное требование, направленное на то, чтобы территориальное деление учитывало общественные, экономические и культурные связи и обеспечивало всем единицам полную самостоятельность в выполнении публичных задач. Конституция 1997 года содержит модель самоуправления, основанную на принципах децентрализации и корпоративизма.
Согласно закону о гминном самоуправлении территориальный строй страны обеспечивает децентрализацию государственной власти. В ее реализации участвует территориальное самоуправление, которое выполняет опре-
18 Ustawa о wprowadzeniu zasadniczego tr6jstopniowego podzialu terytorialnego panstwa z 24.07.1998 г. DzU. 1998.
19 Ustawa o samorz4dzie powiatowym z 5.06.1998 г. DzU.
2001.
20 Ustawa o samorzadzie woiew6dztwa z 5.06.1998 г. DzU.
2001.
деленную законами существенную часть публичных задач от своего имени и под свою ответственность (п. 2 ст. 16). В определении самоуправления указано, что самоуправленче-ским сообществом по закону являются все жители единицы основного территориального деления страны (п. 1 ст. 16)21. Существование самоуправления связано с одновременным наличием двух элементов. Первым из них является определенное сообщество, представляющее собой социально-интегрированную группу людей, способных к самоорганизации для осуществления своих целей. Членство в нем отнюдь не является добровольным и возникает на основании закона вследствие совместного проживания на данной территории. Ех defini-^опе не имеет значения степень вовлеченности людей в функционирование сообщества, и отсутствие этой вовлеченности не является предпосылкой исключения из сообщества. В то же время ограничены одномандатные округа для гмин, в которых проживает не больше 20 тыс. населения и в остальных введено пропорциональное разделение мандатов методом d’Hondta, что маргинализирует значение гражданских избирательных комитетов. Ослаблены и без того не очень сильные стимулы вовлечения жителей местности в процесс управления своими делами. Вторым элементом существования самоуправления является территория, то есть законно выделенное пространство, в котором проживает сообщество и которое является основой возникновения и развития его внутренних общественных и экономических связей, необходимых для исполнения публичных задач22. Показателем глубины прошлых споров являются стоявшие в повестке дня вопросы о том, как быстрее достигнуть согласия в определении уровней, на которых будет существовать самоуправление, как определить количество этих единиц и их границы23. Необходимо помнить: для того, чтобы быть действенным/эффективным инструментом децентрализации власти и обеспечения коллективных потребностей местного сообщества, местное самоуправление должно опираться на экономическую децентрализацию. Обладание
21 Похожим способом определено самоуправление в законах о повиатовом (ст. 1: местное сообшество) и о воеводском самоуправлении (ст. 1: региональное сообщество).
22 Вопрос возникает в метрополитарного характера городах со статусом гмины.
23 Например, факт, что в двух случаях в рамках одного воеводства власти самоуправления и правительственной администрации оказались в двух разных городах.
собственностью, обеспечивающей правоспособность сообщества, делает реальной самостоятельность последнего, без которой невозможно говорить о партнерстве в отношениях с правительственной властью.
Конституция, определяя материальные гарантии самоуправления, признала принадлежащие ему право собственности и другие имущественные права и обеспечила их судебную защиту. Однако государство передало свое имущество органам самоуправления со всем привязанным к нему багажом, то есть существующей отсталостью, бесхозяйственностью, инвестиционными ошибками. Хотя данное имущество должно составлять основу финансирования собственных задач самоуправления, часто забывают о его целевом характере и предназначении (этот вопрос не рассматривается в данной статье). При юридически-правовом равенстве самоуправлений, таким образом, заложена основа для их неравноправности (материальной). На практике это означает, что положение самоуправления определяется не активностью (ангажированностью) общества, а только партийной влиятельностью его руководства.
Часть исследователей указывают на поведение местных элит, не желающих потерять полученную (или исторически укрепленную) власть, и мотивы традиции, престижа и т.д.24 Трудно не согласиться и с теми, которые в первую очередь акцентируют внимание на целях парламентарных группировок и стремлении использовать местные общины для создания своего, всепольского образа и силы25. Бедность материальных ресурсов, ослабление возможности влияния жителей на деятельность избранных представителей, отсутствие основ для эффективного управления местными делами, отстраняют от самоуправления население, вызывая его незаинтересованность в нормативно названных формах участия в местном управлении26.
24 Kowalik J. Mi^dzy partycypaj a zarz^dzaniem. W poszu-kiwaniu determinantow skutecznosci samorz^dow miejskich. Kielce, 2004. С. 54.
25 Kubas S. Samorz^d terytorialny i wspolnoty lokalne a spoleczenstwo obywatelskie // Baranski M. Samorzad terytorialny
i wspolnoty lokalne. Warszawa, 2007. С. 194-195. Ярким примером служит также реформа избирательного права от 06.09.2006 г. (01.08.2011 г. утратил силу), когда между межпартийными избирательными блоками разделение мандатов проходило методом d’Hondta и в рамках блоков - методом Saint-Logue. Ustawa z 6.09.2006 г. o zmianie ustawy-Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatow i sejmikow wojewodztw. DzU 2006.
26 Rybczynska J.A. Partycypacja obywatelska na poziomie
lokalnym w III Rzeczypospolitej Polskiej-proba oceny //
Michalowski S. Samorzad terytorialny III Rzeczypospolitej: dziesi^c lat doswiadczen. Lublin, 2002 ; Juchacz P.W. O potrzebie wykorzystania nowych modeli partycypacji publicznej w aktywiacji
Независимо от конкретных предпосылок поведения общества и его элит, последние не сделали многого для того, чтобы активизировать общество, предпочитая его пассивность, а общество также не предприняло никаких шагов для того, чтобы пользоваться нормативно предоставленными ему правами.
2. Политический аспект. Прагматика польской политической сцены привела к фальшивой идентификации слов «политический» и «партийный». В итоге довольно часто звучат призывы к аполитическому самоуправлению. Самоуправление - это выбор ценностей, который как таковой всегда будет политическим. В самоуправлении нет места для партийности в формах, свойственных всепольской активности. При этом возникают исторические вопросы: «Какова цель политики?»; «Должна ли политика программировать будущее или достаточно, чтобы отражала проблемы сегодняшнего дня?» Ответы вполне понятны, но практика подсказывает совершенно другое. Политика отражает действительность, значит, противоречит цели одного из основных институтов демократии - выборов, поиска альтернативных путей развития. Иными словами, партии не должны трансформировать на местах парламентарные проблемы поиска большинства, межпартийной торговли постами для прочности коалиционного правления, удержания парламентарного большинства от мнения мень-шинства27. В среде местных общин у политических партий две задачи: быть партнером во властном процессе и процессе связи «власть -население»; быть активным изобретателем новых вызовов и решений, субъектом, который постоянно ищет новых партнеров для реализации намеченных целей и тем самым постоянно подтверждает и легитимизирует свое место в самоуправлении28.
При этом сотрудничество с другими субъектами, в том числе с местной администрацией, сводится не только к тому, чтобы выражать
obywateli wspolnot samorz^dowych // Buksinski T., Bondyra K., Jakubowski J. Demokracja-samorz^dnosc-prawo. Poznan, 2007.
27 В Польше так называемые чувствительные правительственные коалиции значат коалиционные партии, которые действуют так, чтобы только превысить необходимое большинство голосов в парламенте. В итоге политические решения принимает не победившая партия, и только ее «хвостики» - официально коалицианты, обеспечивающие большинство голосов, которые, хотя проиграли выборы, оказываются двойными победителями -нашлись в правительстве и определяют его существование.
28 Wodz, Samorzad lokalny - polityczny czy apolityczny? Kilka refleksji z zakresu socjologii polityki // Niczyporuk D. Stare
i nowe struktury spoleczne w Polsce, t. 5: Terytorialne struktury spoleczne. Lublin, 2004. С. 16.
общественный интерес и стремиться обеспечить его, но и к тому, чтобы разъяснять, почему определенные цели и приоритеты невозможно (не стоит) реализовывать в данный момент. Дело в том, что партии на месте должны быть элементом размышлений над общественными предпочтениями и структурой, которая уговаривает общество принять ее программы. Например (возвращаясь к имуществу), полученное по закону имущество принимается самоуправлением (элитами) как не имеющее собственника, а значит, может стать объектом ничем не ограниченных последующих собственнических трансформаций29. Довольно часто финансовая корысть прикрывается общественным интересом.
3. Правовой аспект. Польское законодательство предусматривает три правовых института участия граждан в управлении местными делами: выборы, референдум и общественные консультации. При этом не решено, как оптимально должно быть организовано соотношение представительской и прямой демократии в местном самоуправлении. В итоге ни один из этих институтов полностью не вовлекает жителей в местные регуляционные процессы.
Предмет местного референдума определен на конституционном уровне. Согласно ст. 170 Конституции его проведение связано с делами, касающимися всей местной общины, в том числе о досрочном освобождении органа самоуправления, непосредственно избираемого населением (wдjt, burmistrz, prezydent miasta). Организацию плебисцита регулирует закон о местном референдуме (от 15 сентября 2000 го-да)30. На практике голосование проводится исключительно по вопросу о досрочном освобождении. В период с 1999 по май 2010 года проведено 367 местных референдумов, и все они касались освобождения органа31. Главные причины были связаны с конфликтом интересов (персональных и/или партийных) и с ошибками (нарушениями) принципов общения власти с обществом. Из общего количества референдумов 317 оказались недействительными. Участие в голосовании составляло от 1,33 до 69,13 %. Многоаспектность предпосылок, определяющих успех использования данной формы выражения обществом своего мнения,
29 Способствует этому не вполне точное определение в законе понятия «хозяйственная деятельность».
30 Ustawa o referendum lokalnym z dnia 15.09.2000 г. Dzu. 2013. URL: www.isap.sej.gov.pl. (дата обращения: 20.10.2013).
31 URL: www.pkw.gov.pl (дата обращения: 20.10.2013).
делает невозможным однозначное определение причин расхождений между готовностью к проведению референдума и готовностью принятия решения по поставленному вопросу. Отчасти это связано с состоянием политической и правовой культуры, частично с эмоциями и восприимчивостью популистских лозунгов, частными интересами, со стремлением самоуправ-ленческих элит снять с себя ответственность за отсутствие влияния на решения.
Анализируя отдельные голосования, можно, однако, прийти к выводу, что часть из них, хотя была признана недействительными, вызвала положительные явления, возбудила общественное обсуждение интересов и приоритетов местного населения. Невысокая явка не всегда имела место из-за незаинтересованности в предмете голосования, а довольно часто выражала общественное убеждение в том, что самой угрозы проведения плебисцита хватает для достижения цели, или, например, голосование по вопросу досрочного отстранения президента города Варшавы 13 октября 2013 года стало манифестацией против завладения политической партией референдумом. Остается фактом: все голосования свидетельствовали об ошибках в коммуникационном процессе «власть -общество». Референдум как институт обогащения общества политической субъектностью и выявления его воли в значимых делах сведено к роли средства общественного интервенционизма в функционирование системы местной власти.
Вторую форму прямого участия общества в управлении на местах - общественные консультации - предусматривает закон о гминном самоуправлении (в редакции от 29 сентября 1995 года 32), хотя не определено условий их проведения кроме ситуаций, когда по закону их надо обязательно объявить. В последнем случае консультации являются обязательным элементом процедуры принятия решения без связи его содержания с итогом консультации. Касается это таких дел как придание гмине или местности статуса города, изменение границ гмины, учреждение структурных вспомогательных единиц. Консультации используются также в процедурах финансирования проектов Европейским союзом33. Некоторые органы самоуправления ввели их в свои положения, на-
32 Ustawa o zmianie ustawy o samorzadzie terytorialnym i niektorych innych ustaw z 29.09.1995 r. DzU. 1995.
33 Piasecki A.K. Samorzad terytorialny i wspolnoty lokalne. Warszawa, 2009. С. 362.
зывая также другие вопросы, подлежащие общественному обсуждению, в частности, планы территориального освоения.
В принципе, анализируя участие общества в процессе решения местных дел, надо согласиться, что в польской практике надо обращать внимание в первую очередь не на нормативные положения, но на способы и цели применения права. Членство в Европейском союзе вопреки всему в вопросе передачи полномочий на места придало жесткость центральной власти, которая опасается потерять влияние на проходящие на местах процессы.
Органы самоуправления не хотят принимать новых задач, хотя существуют юридически определенные возможности. Они боятся, что не придут деньги на внедрение этих задач в жизнь. Иными словами, существуют юридически определенные возможности делегирования власти на места, но нет психологической готовности для ее передачи и/или принятия34. К проблеме вовлечения жителей в управление делами на местах надо подходить осторожно. Классическая модель «возьмите дела в свои руки» перестала быть привлекательной. Цель
выборов - назначение представителей, которые от имени и на благо общины будут управлять (с помощью специализированного и профессионально приготовленного аппарата) ее делами и нести за это ответственность (следующие выборы). Участвующая (participatory, партиципационная) демократия не является условием sine qua non демократического государства. Самоуправление - практическое дело, требующее эффективности и оперативных действий. Общественная активность не всегда этому способствует. Решающую роль играет политическая культура и традиция. В равной степени полезным может оказаться как местное самоуправление с участвующей демократией, когда активное население поддерживается и поощряется властью, так и местное самоуправление без прямого общественного участия, когда власть, пользуясь поддержкой профессионального аппарата, подсказывает проекты, требующие общественного согласия. Одним из достижений либерализма является индивидуальная свобода, а значит, и свобода отказа от участия в определенных делах.
34 Bugdol M. Potrzeba stosowania koncepcji empowermentu w administracji samorzadowej // Samorzad Terytorialny. 2008. N 3. С. 34.
УГОЛОВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРЕСТУПЛЕНИЯ ПРОТИВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ: ОПЫТ УСТАНОВЛЕНИЯ
В СТРАНАХ СНГ (окончание)
МАРТЫНЕНКО Игорь Эдуардович
Аннотация: в статье рассматриваются проблемы установления уголовной ответственности за преступления против историко-культурного наследия. Автор впервые в юридической науке произвел анализ уголовного законодательства 11 государств - участников СНГ. Такой подход позволил выявить недостатки в правовом регулировании вопросов уголовной ответственности, который может быть заимствован законодателем.
Annotation: the problems of establishing criminal responsibility for crimes against the historical and cultural heritage. The author first in jurisprudence has made an analysis of criminal law 11 of the CIS. This approach will identify gaps in the regulation of the right to deal with criminal liability that may be borrowed by the legislator.
Ключевые слова: культура, наследие, уголовная ответственность, СНГ. Key words: culture, heritage, criminal liability, and CIS.
Начало см.: Юридическая наука. 2013. № 3.
В Российской Федерации установлена уголовная ответственность за совершение следующих деяний против культурного наследия .
1. В ст. 164 УК Российской Федерации установлена ответственность за хищение предметов, имеющих особую ценность.
Хищение предметов, имеющих особую ценность, представляет собой особый вид хищения, выделенный законодателем в специальную норму исходя из особенностей самого предмета хищения.
Объект преступления - общественные отношения в сфере собственности.
Предмет преступления:
- предметы, имеющие особую историческую, научную, художественную или культурную ценность;
- документы, имеющие особую историческую, научную, художественную или культурную ценность.
1 См. подробнее: Клебанов Л.Р. Уголовно-правовая охрана культурных ценностей : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2012. 47 с. ; Афонин И.Б. Уголовно-правовая охрана культурных ценностей : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.08. М., 2005. 168 с. ; Медведев Е.В. Уголовно-правовая охрана культурных ценностей : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.08. Казань, 2003. 204 с. ; Сабитов Т.Р. Охрана культурных ценностей (уголовно-правовые и криминологические аспекты) : дис. . канд. юрид. наук : 12.00.08. Челябинск, 2002. 196 с. ; Давлетшина О.В. Уголовноправовая охрана культурных ценностей в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.08. Ростов н/Д, 2003. 201 с. ; Кулыгин В.В. Уголовно-правовая охрана культурных ценностей : моногр. М. : Юрист, 2006. 125 с.
Особая историческая, научная или культурная ценность похищенных предметов или документов определяется на основании экспертного заключения с учетом не только их стоимости в денежном выражении, но и значимости для истории науки, культуры.
Хищение предметов и документов, имеющих особую ценность, считается оконченным с момента, когда виновный завладел этими предметами и получил возможность распорядиться ими по своему усмотрению. Если хищение таких предметов или документов совершено путем разбойного нападения, то дополнительной квалификации по ст. 162 УК РФ не требуется, а преступление следует считать оконченным с момента нападения.
Субъектом рассматриваемого преступления, совершенного путем кражи, грабежа и разбоя, могут быть лица, достигшие 14 лет, а хищения, совершенного иными способами, - лица, достигшие 16-летнего возраста (ч. 2 ст. 20 УК РФ).
Субъективная сторона преступления: хищение предметов или документов, имеющих особую ценность, совершается только с прямым умыслом и корыстной целью.
Более строгая ответственность определена в случае совершения того же деяния группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, а также если преступные действия повлекли уничтожение, порчу или разрушение предметов и документов, имеющих особую ценность.
