CC BY
334
В.П. Мохов
МЕСТНАЯ ПОЛИТИЧЕСКАЯ ЭЛИТА В РОССИИ: ПОНЯТИЕ, СТРУКТУРА, ЧИСЛЕННОСТЬ
Аннотация:
В работе анализируется структура элиты в России, на основе широко эмпирического материала. Автором уточнено содержание понятия «местная элита», высказаны положения о форме, структуре местной элиты, приведены расчеты, на основании которых определяется численность местной политической элиты. Констатируется, что «ядро» местной политической элиты, сосредоточенно на уровне городских округов.
Ключевые слова:
местная элита, местная политическая элита, муниципальная элита, локальная элита, Россия
V.P. Mokhov
LOCAL POLITICAL ELITE IN RUSSIA: DEFINITION, STRUCTURE, QUANTITY
Abstract:
In work the elite structure in Russia, on the basis of widely empirical material is analyzed. In the article the author specifies the definition of the category «local political elite». The author expresses his opinion on structure of local elite and describes the calculations on the basis of which the quantity of local political elite was counted. "Kernel" of local political elite, with concentration at the level of city districts.
Key words:
local elite, local political elite, municipal elite, Russia
Сравнительно недавно в российской научной литературе появилось понятие «местная элита». В одном из первых учебных пособий по политической элитологии данному понятию давалось такое определение: «Местная элита - правящий слой местного сообщества» [1, с. 297; 4, с. 152, 328].
Появление понятия во многом обогнало формирование самого феномена местных элит. Еще в первой половине 1990-х годов А.В. Дука, изучая городскую элиту Петербурга, сделал вывод о том, что говорить о сформиро-ванности новой городской политической элиты в Петербурге вместо лишившейся своего положения старой коммунистической пока преждевременно. Можно говорить лишь о политическом лидерстве» [10, с. 114]. Тем не менее, «муниципальная революция», о которой много говорилось в 1990-е годы и которая была связана с появлением института местного самоуправления и закреплением его в Конституции России и законодательстве, инициировала вполне определенные процессы на местном уровне. Они заключались в пе-реструктурировании местного политического пространства, в изменении соотношения сил между различными группами интересов, в формировании местной идентичности властных элит.
Появление понятия «местная элита» было вызвано, с одной стороны, потребностями анализа социальной и политической ситуации на уровне муниципальных образований, а с другой стороны, бурным развитием элитоло-гии, в том числе региональной. Причем дело заключалось даже не в том, что нужно было найти некую новую реальность, т.н. «бумажную группу» местной элиты, которая интересна только исследователям для конструирования своих схем. Речь как раз заключалось в том, что возникла потребность в объективном анализе несколько необычных процессов, происходивших на низовом уровне власти.
Первоначально выделение уровня местной элиты воспринималось скорее как теоретическая новация, причем весьма спорная, она нередко воспринималась как необоснованное распространение понятия «элита» на властные группы местного самоуправления. Затем практический запрос на изучение поведения местных властных групп привел к оживлению интереса к проблематике местных элит. Правда, первоначально, многие работы по данной проблеме носили описательный характер. Однако постепенно стали появляться содержательные аналитические работы, в которых предметом изучения стали именно властные элиты муниципального уровня власти [6; 8; 9].
1990-е годы стали периодом, когда между всеми уровнями властной элиты развернулась борьба за местное самоуправление, за определение меры его автономии. Автономия МСУ рассматривалась как политический ресурс, необходимый различным группам властной элиты для решения стратегических задач. Ход этой борьбы был крайне противоречив, сопровождаясь приливами и отливами. Результаты этой борьбы оценивались по-разному. Для одних авторов, автономия местных элит была значимой, поскольку в ней был заложен высокий потенциал для развития гражданского общества, общедемократических процессов, рыночных отношений. По мнению В. Гельмана, С. Рыженкова, Н. Борисовой, даже рецентрализация власти могла привести к расширению политических возможностей МСУ, а завершение муниципальной революции свидетельствовала лишь о начале муниципальной политики [9, с. 373, 377]. Другие же оценивали влияние рецентрализации на местные элиты и местную политику более пессимистично, в том числе появились размышления о конце местной политики, а стало быть, и местных элит, поскольку они фактически становились управленческим аппаратом государственной власти на местах. А.В. Понеделков высказался предельно категорично: «... пока не представляется возможным говорить о «самостоятельности» элит муниципальных, а приходится постоянно подчеркивать, что элитные группы в городах и районах (административных округах) - это продолжение и «порождение» региональных элит.» [21, с. 219].
Столь различные трактовки роли и места местных элит в политической жизни страны и во внутриэлитных отношениях свидетельствовали о разно-направленности процессов на местном уровне, о существовании региональ-
ных различий в статусных позициях местных элит, о различном эмпирическом материале, который использовали исследователи.
На рубеж «нулевых» и «десятых» годов XXI века вновь оживились дискуссии о роли и месте местных элит в обществе, что было вызвано активизацией гражданских движений, усилением интереса федеральных властей к использованию местного самоуправления в политических целях, практическими потребностями развития страны. Главным, по нашему мнению, было то обстоятельство, что местные элиты в значительной степени институционализировались (хотя процесс продолжается), отстояли в борьбе с региональной элитой определенные позиции, сформулировали некоторые представления о своих базовых интересах, смогли наладить работу в муниципальных образованиях. Одним из важнейших итогов этого процесса стало формирование местных элитных сообществ, контролирующих муниципальные образования, выступающих от имени их жителей. Институционализация местных элитных сообществ является основным элементом в организации функционирования местных сообществ (сообществ граждан, проживающих в муниципальных образованиях).
В рамках рассмотрения этой большой темы остановимся на трех моментах: во-первых, выскажем некоторые соображения по поводу ключевых понятий, используемых при рассмотрении проблематики местных элит; во-вторых, выскажемся о структуре местной элиты в целом и местной политической элиты в частности; в-третьих, попытаемся определить (хотя бы ориентировочно) размер социальной группы «местная политическая элита», что становится особенно важным при проведении социологических и политологических исследований.
Достаточно долгое время понятия «местная», муниципальная», «локальная» элиты использовались как одинаковые, между ними ставился знак равенства. Это нашло отражение в законодательстве РФ. В связи с принятием 154-ФЗ (1995 г.) и 131- ФЗ (2003 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправлении в РФ» понятия «местный» и «муниципальный» использовались как равнозначные, что было закреплено в соответствующих статьях законов. Так, в п. 2 ст. 2 131-ФЗ четко зафиксировано: «В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления».
По мере изучения местных элит все больше накапливалось материала, в рамках которого становилось ясно, что на муниципальном уровне протекают сложные внутриэлитные процессы, происходит вычленение различных субэлитных групп, играющих существенную роль на местном уровне.
Понятие «местная элита» используется в настоящее время в двух смыслах: во-первых, как родовое понятие для всех элит, функционирующих на местном уровне в РФ; это элиты всех муниципальных образований; во-вторых, как обозначение элиты конкретного муниципального образования. В качестве рабочего предположения можно сформулировать мысль также о том, что необходимо разводить понятия «местная» и «локальная» элита в силу их различного содержания. Локальная элита - разновидность местных элит. Это
- элитные группы, возникающие на основе межмуниципального или внутри-муниципального взаимодействия. Они локализуются территориально, институционально, как правило, в относительно развитых городах, других населенных пунктах, и играют самостоятельную роль во внутриэлитных взаимодействиях в муниципальном образовании. Представители локальных элит (например, местные руководители оппозиционных политических партий, этноэлиты, гражданские активисты, руководители НКО, религиозные деятели, крупные предприниматели и др.) могут не входить в официальные политические структуры, но влиять на общественное мнение, на позицию властных акторов. Они активно участвуют в местной общественной жизни и имеют свой особый интерес. Можно сказать, что в муниципальном образовании есть местная элита, включающая в себя ряд локальных элит, отчасти совпадающих с ней по своему составу. Такое различение имеет смысл лишь в достаточно крупных муниципальных образованиях со сложной территориальной, социальной, политической, национальной, религиозной структурами.
Впрочем, можно обнаружить определенные смысловые коннотации в понятиях «местная» и «муниципальная» элита: если местная элита - родовое понятие для всех элит на местном (муниципальном) уровне, то понятие «муниципальная элита» иногда используется для обозначения административнополитической части местных элит. Впрочем, говорить об окончательном разделении понятий пока рано, поскольку процесс накопления фактического материала о структуре, поведении и облике местных элит находится только в самом начале, а высказанные замечания носят сугубо предварительный характер.
Местная элита может рассматриваться не только как властная группа, но и как социальная группа в широком значении данного понятия. Это связано с тем, что в России в настоящий момент существует институциональная устойчивость, МСУ стало элементом публичной власти; проведение муниципальных выборов, деятельность органов муниципальной власти стали системными, постоянными, устойчивыми явлениями, властные и управленческие практики на местном уровне приобрели структурную оформленность. Два десятилетия существования муниципального уровня власти не прошли бесследно. На местах сложился достаточно широкий слой граждан, заинтересованных в результатах местной политики.
Причем вряд ли можно свести представителей местной элиты только к профессиональной группе: ведь лишь меньшинство представителей местной
элиты могут считаться профессиональными политиками, на каждых выборах происходит обновление депутатского корпуса, идет изменение персонального состава муниципальных должностей и должностей муниципальной службы и др.
Для представителей муниципальной элиты все более характерными становятся стандартные практики взаимодействия с властью различного уровня, с гражданами, с представителями элитного сообщества. Все это дает основание говорить об определенной институционализации местных элит в особый социальный слой, отличающийся по своим политическим и социальным практикам от повседневных практик жителей муниципальных образований, причем образ жизни местных элит, политические практики, практики межличностного и социального взаимодействия имеют свойство преемственности, они продолжаются вне зависимости от персонального состава элитного слоя. Впрочем, в последние годы намечается тенденция появления муниципальных «старожилов», долгое время функционирующих во властных структурах муниципальных образований либо в качестве депутатов представительных органов, либо высокопоставленных муниципальных служащих, либо влиятельных бизнесменов, «вхожих» во властные кабинеты и др. В этом контексте муниципальная политика начинает превращаться в профессию, точнее - становится профессиональной.
Еще одним фактором, свидетельствующим о становлении местной элиты в социальный слой, служит фактор субъектности элит. Если перефразировать старую марксистскую терминологию, то можно сказать, что местные элиты из «элит-в-себе» превращаются в «элиты-для-себя». Этот процесс включает в себя три составляющих.
Во-первых, местные элиты могут определить свою позицию по отношению к политике государственной власти и сформулировать свои специфические интересы, касающиеся именно местных дел.
Во-вторых, местные элиты выработали свою систему отношений с населением, поддерживая устойчивость политической ситуации.
В-третьих, местные элиты в целом научились договариваться между собой или вести борьбу в рамках общепринятого правового поля. Во взаимодействии с массами и государственной властью местные элиты учатся выступать как сила, действующая в определенных рамках.
Одним из индикаторов местной идентичности может служить наличие устойчивых элитных групп и элитного сообщества со стабильной структурой интересов.
Таким образом, местная элита стала субъектом и социальной, и политической жизни страны. Ее субъектная роль может меняться в зависимости от политической погоды в стране, но она никогда не станет равной нулю, поскольку существует объективный интерес в организации жизни населения на местном уровне.
При определении содержания понятия «местная элита» необходимо согласиться с мнением Т.Б. Витковской о том, что «политика и политическое могут производиться на разных уровнях социальных общностей. Данный подход предусматривает наличие таких самостоятельных политических феноменов, как локальная элита и локальная политика. При этом проявление самостоятельности локального уровня как автономной площадки политических интеракций выступает определяющим условием их существования» [5, с. 101-102].
В настоящее время у ряда практических работников существует довольно устойчивое убеждение, что развитие политических отношений на местном уровне не является целесообразным, поскольку водопровод, канализация, газоснабжение, содержание дорог и др. не могут быть ни коммунистическими, ни «единороссовскими», ни какими-либо другими политическими. На местном уровне есть лишь хозяйствование, лишенное политического содержания. В таком случае о муниципальных элитах нет смысла говорить, поскольку деятельность муниципальных работников должна быть только административно-распорядительной, а различие во взглядах отдельных представителей муниципальных властей или влиятельных представителей местного сообщества есть лишь различия мнений о формах хозяйствования.
Дискуссионность данного вопроса несомненна. Однако нужно признать, что, даже согласившись с данным положением, невозможно отрицать роль политических настроений населения, деятельность политических партий, например, в крупном городе. Впрочем, для значимых фигур муниципальных сообществ всегда актуальными являются такие вопросы как отношение к государственной политике в отношении МСУ, к развитию ЖКХ, к политике региональных властей, к распределению бюджетных средств, к выбору приоритетов развития. Это - уже политика. Очевидно также, что любая политическая партия, победившая на местных выборах, будет вынуждена действовать по правилам господствующей силы в обществе, т.е. действовать системно. Для изменения правил игры требуется победа на государственном уровне, а затем потребуется период системных реформ по лекалам новой правящей силы.
Среди определений местной элиты выделим следующие определения:
Т.Б. Витковская пишет: «Определяя локальную элиту максимально широко, можно сказать, что это элемент местного сообщества, который структурирует и организует локальное социальное пространство» [6, с. 104]. «Локальная элита может быть определена как социальная группа, принимающая стратегические политические решения, влияющие на локальное сообщество и территорию, обладающая необходимыми для этого степенью автономии и ресурсным потенциалом» [7, с. 7261].
Если определение Т.Б. Витковской носит предельно широкий характер, то в определении, данном Е.А. Заможных, звучит большая конкретика: «.муниципальная элита - это особая социальная группа, обладающая вла-
стными полномочиями на уровне муниципального образования и оказывающая влияние на принятие решений в рамках политического процесса» [12, с. 2]. В этих определениях видно и содержательное различие: для Т.Б. Витковской главным критерием выделения элит служит роль властных групп в принятии стратегических решений (такой подход более всего распространен в современной российской элитологии), для Е.А. Заможных главным критерием служит наличие властных полномочий, что сближает данный подход со структурно-функциональной линией в элитологии.
Естественно, что эти определения не являются взаимоисключающими, они взаимопересекаются, включая в элитную совокупность определенное количество одних и тех же фигур местного сообщества. Однако при конкретном политологическом исследовании параметры включения в выборку представителей элиты будут различаться. Особенно эти различия будут ощутимы при характеристике местной элиты именно как социальной группы.
Поэтому возьмем на себя риск дать свое определение: местная элита -совокупность акторов местного сообщества, занимающих основные позиции в рамках местного политического пространства и влияющих на выработку и реализацию политики местного сообщества.
В данном случае для нас ключевым является то, что акторы местного сообщества:
1. Занимают номинальные позиции в структурах местной власти, или являются ключевыми фигурами в системе неформальных политических отношений;
2. Имеют возможность в рамках существующих институтов (властных, экономических, партийных, общественных, религиозных, этнических и др.) участвовать в обсуждении политических вопросов, влиять через эти институты на выработку и принятие решений местного сообщества, их реализацию;
3. Выступают в местном политическом процессе от имени местного сообщества (или его отдельных групп);
4. Воспринимаются местным сообществом (его локальными группами) как легитимные представители сообщества (его части).
5. Для местной элиты системообразующим признаком становится участие в реализации власти на местном уровне. Неучастие в местной жизни ставит любого, даже очень известного человека (бизнесмена, интеллектуала, уважаемого человека в сообществе и др.), вне рамок местной элиты.
Такое различение, как представляется, необходимо для того, чтобы отделить местную элиту от других политико-властных образований, изучение которых интенсивно ведется в современной российской элитологии. В данном случае речь идет о политическом классе и его составляющих на местном уровне, о правящем (господствующем) классе в целом [15; 16; 17; 20].
Исходя из данных теоретических положений, можно представить слой местной элиты как низшую (с точки зрения властной пирамиды) часть вла-
стной элиты страны, осуществляющей власть на местном уровне. В соответствии с этим мы выделяем в составе местной элиты собственно политическую элиту, бизнес-элиту, социальную элиту, интеллектуальную элиту (основные группы). Для всех этих структурных элементов местной элиты характерен главный признак - участие во власти или властная деятельность на местном уровне. Основой местной элиты, так сказать ее авангардом (по крайней мере, на сегодняшний момент), является местная политическая элита, которая структурирует местное пространство с точки зрения нормативной, финансовой, организационной, управленческой и др.
Теперь постараемся определить (примерно) численность основных структурных групп в составе местной политической элиты. Это тем более необходимо, что существует устойчивое мнение о малочисленности группы местной элиты.
Основу местной политической элиты составляют лица, избранные в представительные органы муниципальных образований, и лица, замещающие муниципальные должности, определенные должности муниципальной службы, а также должности руководителей местных отделений политических партий. Это, фактически, те лица, которые во многом формулируют представления о стратегическом развитии муниципальных образований, реализуют административную и политическую волю местных сообществ, формируют внутриэлитный набор задач, которые затем реализуют через деятельность соответствующих администраций.
Учитывая данное выше определение, отметим, что данный состав местной политической элиты является ее «легальным» выражением, включая лишь легитимные, с точки зрения закона, фигуры. Определение неформальных лидеров местного сообщества, влияющих на выработку его политики, на данном уровне анализа не представляется возможным. Более того, можно предположить, по мере институционализации правовых норм в обществе и местного самоуправления в целом, роль неформальных отношений и неформальных лидеров будет сокращаться.
Переходя к определению состава и численности местной политической элиты, выделим, во-первых, депутатов местных представительных органов; в 2011 году их действовало 236 тыс. [14, с. 3].
К местной политической элите можно отнести, во-вторых, лиц, замещающих муниципальные должности, к которым относятся депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса [19, п. 2 ст. 2]. Муниципальные должности устанавливаются законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований в целях осуществления местного самоуправления. Лица, замещающие муниципальные должности, являются представителями местно-
го сообщества [2, с. 69]. Этим определяется политический характер муниципальных должностей; лица, их замещающие, выступают как политические аккумуляторы совокупной воли местного населения. Депутатов, работающих в представительных органах муниципальных образований на постоянной (оплачиваемой) основе 3,1% (7,3 тыс.) от избранного количества депутатов. Данная группа депутатов входит в число лиц, обладающих большим влиянием на принятие решений как по своему политико-административному, правовому, так и по символическому статусу.
Всего лиц, замещающих муниципальные должности, в стране было на 1 октября 2011 г. 22065 чел., в том числе в местных администрациях (исполнительно-распорядительных органах муниципальных образований) -18567 чел. (84,1% всех муниципальных должностей), в представительных органах - 3226 чел. (14,6%) [22]. В зависимости от способа формирования местных администраций, главы местных администраций могут занимать различные статусные позиции. Они могут быть либо («по совместительству») главами муниципальных образований, избранными на муниципальных выборах (в таком случае они будут являться лицами, замещающими муниципальные должности), либо лицами, назначенными на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования (в таком случае они будут лицами, замещающими высшие должности муниципальной службы).
Для сельских поселений и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения предусмотрено, что глава муниципального образования может одновременно исполнять полномочия главы местной администрации и председателя представительного органа муниципального образования.
По данным на 1 июля 2012 года такая схема реализована в 12 200 сельских поселениях (65% сельских поселений), при этом в 48% случаев глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, в 52% - представительным органом из своего состава.
В 6 308 муниципальных образованиях глава избирается на муниципальных выборах, при этом исполняет полномочия главы местной администрации.
Таким образом, из всего числа муниципальных должностей во избежание двойного счета нужно учесть только глав муниципальных образований, избранных на муниципальных выборах и исполняющих полномочия главы местной администрации (чуть более 12,1 тыс. чел.), добавив к ним также лиц, замещающих муниципальные должности в контрольных органах муниципальных образований, иных органах местного самоуправления, избирательных комиссиях муниципальных образований (272 чел.) [Подсчитано по: 22].
Если муниципальные должности выступают как «политические» должности, то должности муниципальной службы - как аппаратные должности,
призванные осуществлять волю органов местного самоуправления и лиц, замещающих муниципальные должности. Напомним, что согласно ФЗ-25 «О муниципальной службе в РФ», все должности муниципальной службы делятся на группы (высшую, главную, ведущую, старшую и младшую). При этом высшие и главные должности муниципальной службы устанавливаются уставами и иными муниципальными правовыми актами.
К высшим должностям муниципальной службы относятся, например, первый заместитель главы муниципального образования, заместитель главы муниципального образования, руководитель аппарата администрации муниципального образования, руководитель аппарата представительного органа муниципального образования, глава администрации муниципального образования, первый заместитель главы администрации муниципального образования, заместитель главы администрации муниципального образования, руководитель аппарата администрации муниципального образования, глава администрации района в городском округе, председатель контрольного органа, заместитель председателя контрольного органа и др. [18]. Очевидно, что лица, находящиеся на данных должностях, играют не вспомогательную, не «техническую» роль, а роль наиболее активных участников властной деятельности.
Эти лица, фактически, являются, с одной стороны, фигурами, реализующими политику муниципальных образований, причем, придающие организационную форму, обеспечивающие кадровое сопровождение политики, организующие и отвечающие за финансирование в рамках утвержденного бюджета муниципального образования, с другой стороны, выразителями настроений и интересов аппарата муниципальных служащих, проводниками управленческого интереса, с третьей стороны, эти лица объективно являются для местного сообщества одними из главных фигур, отвечающих за текущее положение дел в муниципальном образовании. Их политический характер определяется усложненными, с точки зрения взаимодействия муниципальных ветвей власти, процедурами. Так, например, по Уставу г.Перми, назначение главы администрации осуществляется Думой из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса; глава администрации города подконтролен и подотчетен Думе; первый заместитель (первые заместители) главы администрации города назначается (назначаются) на должность по предварительному согласованию с Думой и др. [23].
Поэтому, в-третьих, в состав местной политической элиты необходимо добавить лиц, замещающих высшие должности муниципальной службы.
Согласно данным статистики, в РФ по состоянию на 1 октября 2011 года на должностях муниципальной службы высшей группы находилось 23006 человек (6,4% от состава муниципальных служащих). Основная их масса была сосредоточена в местных администрациях (95,4% от состава муниципальных служащих высшей группы должностей) [подсчитано по: 22].
К этому нужно добавить также 7-8 тыс. функционеров основных политических партий, действующих на уровне муниципальных районов и городских округов (у «Единой России» 2595 местных отделений, у КПРФ - 2307, у ЛДПР
- 2387, у «Патриотов России» - 808 и т.д.). Имеет смысл учесть в данном расчете другие значимые фигуры местных сообществ, например, представителей «силовых» и правовых структур (относящихся к уровню государственных должностей РФ и федеральной государственной службы), представителей региональных властей, действующих в муниципальных образованиях, а также менеджеров крупных компаний, действующих на территории муниципальных образований, что требует учета еще до 10-20 тыс. человек.
Таким образом, по состоянию на конец 2011 - начало 2012 года можно определить численность социальной группы местной политической элиты примерно в 300 тыс. чел., включая в нее депутатов представительных органов местного самоуправления, лиц, замещающих высшие должности муниципальной службы, а также группу лиц, замещающих муниципальные должности, не являющихся депутатами представительных органов муниципальных образований, функционеров основных политических партий, представителей «силовых» и правовых структур, ряд чиновников государственной службы, что составляет лишь около 0,2% населения страны.
Однако такой подсчет все же не будет вполне корректным, поскольку роль представителей местной политической элиты внутри регионального сообщества во многом зависит от статуса и численности населения того муниципального образования, в котором он действует.
Попытка связать реальный статус представителей административнополитической элиты со статусом муниципального образования и его размером была предпринята в Пермском крае («пермский казус»). В Законе Пермского края N 465-ПК от 1 июля 2009 года «О реестре должностей муниципальной службы в Пермском крае» было предложено высшие должности муниципальной службы учреждать при численности населения муниципального образования свыше 10000 человек и в городском округе ЗАТО «Звездный». В муниципальных образованиях с численностью меньшей, чем определено законом Пермского края, аналогичные по статусу должности были отнесены к более низким группам должностей. Например, глава администрации муниципального образования, в зависимости от численности населения муниципального образования, мог относиться к высшей группе должностей (численность населения свыше 10000 чел.), к главной группе должностей (при численности населения от 5 до 10 тыс. чел.), к ведущей группе должностей (от 1 до 5 тыс. чел.), старшей группе должностей (до 1 тыс. чел.). Очевидно, что для местных сообществ эти должности являются в политическом и властном отношении ключевыми, однако административный статус их становился различным.
Однако определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 марта 2010 г. N 44-Г10-5 реестр должностей муниципальной службы в Пермском крае, утвержденный Законом Пермского края от 1 июля 2009 г. N 465-ПК «О реестре должностей муниципальной службы в Пермском крае», признан недействующим с момента принятия судебного решения [3].
Верховный суд РФ, исходя из формально-правовых критериев, отметил, что отнесение данного критерия к числу классификационных признаков должностей муниципальной службы не предусмотрено федеральным законодательством, а его введение ведет к нарушению принципа единства основных требований к муниципальной службе, а также равного доступа граждан к данному виду службы и равных условий ее прохождения независимо от обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего, поскольку должности муниципальной службы с одинаковыми функциональными признаками, учреждаемые в муниципальных органах одинакового вида, данным Реестром отнесены к различным классификационным группам, что, следовательно, влечет существенные различия в требованиях, предъявляемых к лицам, претендующим на их занятие по уровню образования, требуемого профессионального опыта и предшествующего стажа службы, а соответственно, и ставит претендентов в неравное положение [3].
Таким образом, вполне справедливо, что Верховный суд РФ поставил на первое место в определении ранжирования муниципальных служащих по группам должностей правовой критерий. Однако это решение не отменяет существенной разницы в реальном политическом статусе представителей административно-политической элиты в региональном политическом пространстве.
Российская местная элита имеет вертикальную структуру, что определяется отечественной системой местного самоуправления. Как известно, по 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления.» выделяются городские округа, муниципальные районы, городские поселения, сельские поселения, внутригородские территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Как представляется, с точки зрения роли внутри местных элит региона на первое место по влиятельности нужно поставить местную элиту городских округов и муниципальных районов (внутригородские территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга мы в данном случае не рассматриваем). Очевидно, что они контролируют основную часть населения страны, регулируя важнейшие вопросы жизнедеятельности местных сообществ. Так, в городских округах сосредоточено 52,9% жителей страны (без Москвы и Санкт-Петербурга) [подсчитано по: 24], городские округа получают 51,7% всех доходов муниципальных образований [13, с. 1]. Роль местной элиты муниципальных районов также велика - они являются высшим этажом власти в сельской местности, концентрируя в своих руках вопросы местного
значения муниципального района, часть государственных полномочий (на основе процедуры наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями), часть полномочий сельских и городских поселений по решению вопросов местного значения, переданных органам МСУ муниципального района на основе соглашений.
На самом низу местной элитной пирамиды находятся властные группы сельских поселений, среди которых велика доля поселений с численностью населения до 20000 чел., что составляет 43,7 % от численности всех сельских поселений, в них проживает 17,8% от численности населения сельских поселений (7,2% от численности всего населения страны) [подсчитано по: 24].
Таким образом, если мы попытаемся выделить «ядро» муниципальной элиты, то мы должны учесть представителей власти уровня муниципальных районов и городских округов. Среди них действующих депутатов более 45 тыс. (10 903 работают в городских округах; 34 774 в муниципальных районах) [подсчитано по: 14, с. 3], кроме того, нужно добавить 8-10 тыс. служащих, замещающих высшие должности муниципальной службы в данных муниципальных образованиях, а также функционеров основных политических партий, представителей «силовых» и правовых структур, ряд чиновников государственной службы. Общая численность «ядра» местной политической элиты будет составлять примерно 70-90 тыс. чел., что составляет 0,06% населения страны.
Таким образом, «ядро» местной политической элиты, сосредоточенное на уровне городских округов и муниципальных районов, относительно компактно, но эта группа обладает значимым потенциалом влияния на местное население, а его роль в обеспечении социального благополучия и социального спокойствия регионов и страны в целом сложно переоценить. Фактически, местная политическая элита есть главный рубеж между властной элитой страны в целом и массами, она принимает на себя главный удар народного недовольства, если дела в государстве идут плохо, но она служит также главным мостом между элитами и народом.
Местным политическим элитам приходится постоянно лавировать между различными силами, включая государство, народ, региональные элиты, бизнес-структуры, политические партии, клановые структуры и др. Во всем этом водовороте устремлений местным политическим элитам необходимо провести свой интерес, обеспечить нормальное существование граждан «здесь и сейчас», независимо от политических и социальных бурь, сотрясающих общество.
Литература
1. Ашин Г.К., Понеделков А.В., Игнатов В.Г., Старостин А.М. Основы политической элитологии. М.: Издательство ПРИОР, 1999.
2. Борзунова О.А., Краснов Ю.К. Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ (постатейный). М.: Юситцинформ, 2007.
3. Бюллетень Верховного Суда РФ. 2011. №3. [Электронный ресурс]. и^: l^ttp://www.vsrf.ш/vscourt_detale.pl^p?id=7156 (дата обращения 14.11.2012).
4. Взаимодействие элит в социально-политическом пространстве современной России. Ростов-на-Дону, 2001.
5. Витковская Т.Б. Локальная политическая элита в условиях общественных трансформаций // Управленческое консультирование. 2011. №1.
6. Витковская Т.Б. Локальная политическая элита современной России: характерные особенности и трансформация // Политическая наука. 2008. №3.
7. Витковская Т.Б. Локальная элита: проблема самосознания и самоидентификации // IV Очередной Всероссийский социологический конгресс: Социология и общество: глобальные вызовы и региональное развитие. Секция 38 «Социология элит». [Электронный ресурс]. иР1: http://www.ssa-rss.ru/files/File/congress2012/part52.pdf (дата обращения 14.11.2012).
8. Витковская Т.Б., Рябова О.А. Моногорода Среднего Урала: локальные элиты и политические процессы. Екатеринбург: РИО УрО РАН, 2011.
9. Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001. СПб-М.: Летний сад, 2002.
10. Дука А.В. Институционализация общественных движений: От протеста к участию // Мир России. 1995. №2.
11. Заможных Е.А. Муниципальная элита в системе местного самоуправления в современной России. Автореферат на соискание ...канд.полит.наук. Ставрополь, 2009. [Электронный ресурс]. иР1: l^ttp://www.google.ш/url?sa=t&rd:=j&q=%D0%B7%D0%B0%D0%BC%D0%BE%D0 %B6%D0%BD%D1%8B%D1%85%20%D0%B0%D0%B2%D1%82%D0%BE%D1% 80%D0%B5%D1%84%D0%B5%D1%80%D0%B0%D1%82&source=web&cd=3&ve d=0CDsQFjAC&url=http%3A%2F%2Fcmpo.stavsu.ru%2Fdefends%2Fdownload.php %3Fid%3D1781&ei=WZD2UJNhxIfiBKbpgbAD&usg=AFQjCNFxoWjzW4tQREqDEViJxg UEUxpVg&bvm=bv.41018144,d.bGE&cad=rjt (дата обращения 14.11.2012).
12. Заможных Е.А. Роль муниципальной элиты в политическом процессе в современной России // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: история. Политология. Экономика. Информатика. 2009. Т. 56. №9.
13. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2012 года (период мониторинга -2011 год). Федеральная служба государственной статистики. [Электронный ресурс]. URL: http://www1.minfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring/ (дата обращения 14.11.2012).
14. Итоги ежегодного мониторинга развития местного самоуправления в Российской Федерации за 2G11 год: Министерство регионального развития РФ. [Электронный ресурс]. URL: http://www.minregion.ru/activities/msu/67G/ (дата обращения 14.11.2G12).
15. Каневский П.С. Политический класс как ключевая категория политического процесса // Ученые записки Российского государственного социального университета. 2GG7. №4.
16. Ледяев В.Г. Ддминистративный класс как субъект политического господства в современной России // Pro nunc. Современные политические процессы. 2GG8. Т. 8. №1.
17. Мохов В.П. Нормативный фактор стратификации административно-
политической муниципальной элиты России // IV Очередной Всероссийский социологический конгресс: Социология и общество: глобальные вызовы и региональное развитие. Секция 38 «Социология элит». [Электронный ресурс]. URL: Режим доступа: http://www.ssa-
rss.ru/files/File/congress2G12/part52.pdf (дата обращения 14.11.2G12).
18. О реестре должностей муниципальной службы в Пермском крае:
Закон Пермского края №465-ПК от 1 июля 2GG9 года. [Электронный ресурс]. URL: Режим доступа: http://www.gorodperm.ru/structure/main/ publicser-
vice/law_base/ (дата обращения 14.11.2G12).
19. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон №131 от 6 октября 2GG3 г.
2G. Политический класс в современном обществе / под ред. О.В. Га-ман-Голутвиной. М.: РAПН, 2G12.
21. Понеделков A^. Политико-административные элиты России в середине 9G^ гг. ХХ в. и 1G лет спустя (теоретический и прикладной аспекты анализа). Ростов-на-Дону: Издательство С^ГС, 2GG5.
22. Состав кадров муниципальной службы по полу и группам муници-
пальных должностей на 1 октября 2G11 года // Состав работников, замещавших государственные (муниципальные) должности и должности государственной гражданской (муниципальной) службы, по полу, возрасту, стажу работы, образованию: Бюллетень. М., 2G12. Федеральная служба государственной статистики. [Электронный ресурс]. URL:
http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/catalo g/statisticJournals/doc_1237818141625 (дата обращения 14.11.2G12).
23. Устав города Перми. [Электронный ресурс]. URL: http://www.gorodperm.ru/upload/pages/127/Ustav_red.21.G6.11.pdf (дата обращения 14.11.2G12).
24. Численность и состав населения Российской Федерации // Федеральная служба государственной статистики. [Электронный ресурс]. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main /population/demography/# (дата обращения 14.11.2G12).
