CC BY
36
Умрихина Е.И.
Меры безопасности в российском праве, их отличие от мер защиты и мер контрольно-предупредительного воздействия
В современной правовой науке нет четкого теоретического разграничения между мерами безопасности и мерами защиты. Наиболее распространенная и популярная позиция - отождествление. Слова «безопасность» и «защита» используются как синонимы рядом авторов научных публикаций и нормативных документов. Но, на наш взгляд, эти понятия имеют ряд характерных отличий.
Меры безопасности отличаются от мер защиты по сущности, характеру, целям осуществления, объекту воздействия, субъекту применения.
1. Сущность. Безопасность - это состояние, защита - действие. Многие авторы (Е.В. Сухова, И.Б. Кардашова, Н.В. Щедрин и т.д.) в своих исследованиях, посвященных мерам безопасности, ссылаются на толковые словари. Так, Н.В. Щедрин приводит пример семантического толкования по словарю С.И. Ожегова, который определяет безопасность как «состояние, при котором не угрожает опасность» [5, с. 37], а защиту как «то, что защищает, служит обороной» [5, с. 185]. При этом автор считает их «примерно одинаковыми» и приходит к выводу, что «словосочетания "меры безопасности" и "меры защиты" не имеют различий» [8, с. 47]. Мы считаем этот вывод неверным. Словарь явно описывает безопасность как состояние, а защиту как вполне активное действие. Различие это является определяющим, т.к. отражает сущность самого явления. Другими словами, можно сказать, что безопасность - это состояние защищенности, а защита - действие, направленное на сохранность безопасности.
2. Объект. Что такое мера? Тот же словарь помогает ответить на этот вопрос: «...3. Средство для осуществления чего-н. , мероприятие» [5, с. 280]. Мера - это всегда действие. В нашем случае -направленное на сохранность или предупреждение чего-либо. Когда говорят о мерах защиты, подразумевают действия, направленные на защиту какого-либо объекта. Если речь идет о мерах безопасности - действия направлены на обеспечение безопасности, следовательно, и объектом является сама безопасность. В этом и заключается следующее различие. Объект мер защиты может быть любым, а объектом мер безопасности всегда будет являться сама безопасность.
3. Цель. Исходя из понимания, что безопасность - это состояние, а защита - действие, можно выделить еще одно важное различие. Так как меры безопасности направлены на охрану самой безопасности, то их целью является предупреждение возникновения самих угроз и создание всех необходимых условий для их нейтрализации. В свою очередь, целью мер защиты следует признать противодействие тем из них, что уже наступили.
Эту систему легко разобрать на примере обеспечения пожарной безопасности. В данном случае меры безопасности будут направлены на недопущение возникновения пожара (непосредственной угрозы) и создание условий для борьбы с ним. К таким мерам можно отнести разработку различного рода инструкций противопожарной безопасности, использование при строительстве объектов негорючих материалов, оснащение помещений противопожарными сигнализациями, огнетушителями и т.д.
Меры защиты начинают действовать только тогда, когда не сработали меры безопасности, и угроза, несмотря на попытку предупреждения, все же реализовалась. Они являются противодействием угрозе (тушение пожара), а объектом, на который они направлены, в данном случае будет загоревшееся здание и возможность воспламенения соседних строений. К необходимым мерам защиты можно отнести и материальный вред, который могут нанести пожарные во время тушения, и юридическую ответственность виновных лиц.
Как видно из примера, цели, сущность и объекты, на которые направлены меры безопасности и меры защиты абсолютно разные.
4. Субъект. В системе координат правового и социального государства непосредственным субъектом принятия мер безопасности может являться только само государство. Субъектом мер защиты - тот, кому непосредственно угрожает опасность.
Таким образом, меры безопасности, принятые в законодательстве, устанавливают определенный стандарт безопасности в государстве, в различных сферах общественных отношений и возможности адекватного противодействия угрозам. В идеале они составляют некий алгоритм поведения, следуя которому, лицо не может подвергнуться опасности либо результат опасного воздействия на него будет минимальным.
С мерами защиты немного сложнее. Не всегда субъект, которому угрожает опасность, располагает необходимыми средствами для ее нейтрализации. В этом случае на помощь ему опять же приходит государство, обладающее эффективным (в идеале) механизмом борьбы с угрозами. Наличие такого механизма само по себе мера безопасности, применение его - мера защиты. При этом субъектом мер защиты государство можно назвать лишь в тех случаях, когда ему самому угрожает опасность.
Другой формой реализации мер защиты является самозащита: «Безопасность личности невозможно обеспечить лишь путем установления на нормативном уровне требуемых правовых средств и механизмов, как бы грамотно это ни было сделано... Философы и юристы на протяжении всей истории человечества, начиная с античных времен, высказывали мысль, что право обороны (самозащиты) вытекает из самой природы вещей: ".ведь силу отражать силой все законы и все права допускают"» [7, с. 35, 36].
5. Характер. По характеру меры безопасности и меры защиты также различны. Меры безопасности добровольны, меры защиты принудительны. «Принуждением называется та деятельность администрации, посредством которой устраняется и подавляется встречаемое администрацией сопротивление при исполнении ее законных задач» [6, с. 188, 189].
Добровольность и принудительность тех или иных мер объясняется довольно просто. Достаточно лишь рассмотреть объект, на который они направлены.
Меры защиты предназначены для устранения угрозы и нейтрализации ее последствий. Это изначально весьма агрессивные действия. Если угрозой, предположим, является сам человек, его неадекватное и общественно опасное поведение, государство обязано защитить своих граждан, которые не могут избежать этой угрозы или нейтрализовать ее самостоятельно. Оно принимает меры, и меры эти принудительны, потому что, как писал И.Т. Тарасов, «администрация встречает сопротивление при исполнении ее законных задач». А главная законная задача государства -обеспечение безопасности его граждан.
Что же касается мер, направленных на сохранность самой безопасности, они принудительными быть не могут по своей природе. Как было изложено выше, меры безопасности создают определенный алгоритм поведения, а следовать этому алгоритму или нет, решает сам объект.
Примером может служить система соблюдения правил дорожного движения. Государством в лице его органов разрабатываются нормы поведения водителей и пешеходов на дороге. Они систематизируют процесс и направляют участников движения. Соблюдение вышеназванных норм обеспечивает всем субъектам движения безопасность. Принудительный характер соблюдения правил дорожного движения объясняется тем, что нарушение их одним лицом порождает угрозу жизни и здоровью не только для него одного, но и для других участников движения. Таким образом, государство должно использовать свою принудительную силу не ради обеспечения безопасности правонарушителя, а для защиты законопослушных граждан от его действий. Другими словами, если человек является угрозой для самого себя добровольно и осознанно, оснований для принудительного вмешательства государства нет. Но эти основания появляются тогда, когда он становится угрозой для других членов общества.
Актуальным остается вопрос о пределах применения мер безопасности и мер защиты. Что касается применения мер безопасности, здесь нет и не может быть пределов применения. Поскольку они носят добровольный характер, их осуществление происходит необременительно и незаметно для субъектов права. Если говорить о пределах применения мер защиты, необходимо отметить два основных принципа: соразмерность принудительного воздействия с возможным причинением вреда и безопасность как самого субъекта, так и лиц, взаимодействующих с ним. Превышение пределов применения государственного принуждения в целях обеспечения безопасности превращает само государство либо его органы исполнительной власти в непосредственную угрозу. Это дает возможность человеку применять самозащиту, либо меры защиты, предусмотренные во внутригосударственном или международном праве.
Следует отметить, что меры защиты тесно взаимодействуют с компенсационными и восстановительными мерами. Это связано в первую очередь с тем, что основными задачами мер защиты является не только устранение непосредственной угрозы, но и нейтрализация негативных последствий ее воздействия. Возможное применение юридической ответственности к лицам, виновным в возникновении угрозы, также будет носить больше компенсационный характер, нежели карательный. Карательные меры невыгодны государству экономически и эффективны лишь в случае особой опасности субъекта, к которому они применяются. В иных случаях более целесообразны меры, связанные с общественными работами и штрафными санкциями.
В вопросе понимания мер безопасности и их принципиального отличия от мер защиты действующее законодательство значительно опережает теоретические разработки. Так федеральные законы от 20 августа 2004 г. № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» и от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите
судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» разделяют меры социальной (государственной) защиты и меры безопасности. Так, к мерам безопасности эти законы относят личную охрану, охрану жилища и имущества; выдачу оружия и специальных средств индивидуальной защиты; временное помещение в безопасное место; обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемых лицах; перевод на другую работу (службу), изменение места работы (службы) или учебы; переселение на другое место жительства; замену документов, изменение внешности. Эти меры носят предупредительный и добровольный характер, т.к. в противном случае нарушали бы основные положения Конституции РФ, что недопустимо.
Прописывая меры защиты, законодатель вводит понятие государственной защиты, делая акцент на социальные аспекты. В законе имеется механизм ограничения их применения, что в свою очередь является мерой безопасности, направленной на предупреждение попыток опасного выхода за пределы их целесообразного применения. Статья 4 ФЗ от 20 августа 2004 г. № 119-ФЗ устанавливает принципы осуществления государственной защиты. К ним относятся законность, уважение прав и свобод человека и гражданина; взаимная ответственность органов, обеспечивающих государственную защиту, и защищаемых лиц. Государственная защита осуществляется под прокурорским надзором и ведомственным контролем. Применение мер безопасности не должно ущемлять жилищные, трудовые, пенсионные и иные права защищаемых лиц. Непосредственно прописанные же меры защиты связаны, как правило, с материальными компенсациями.
Если вернуться к пределам применения мер защиты, то, как видно из приведенных примеров, законодатель пытается каким-то образом ограничить и урегулировать их применение, в то время как о мерах безопасности в этом контексте не говорится. Это еще раз доказывает их добровольный и неограниченный характер.
Тогда возникает следующий вопрос. Чем меры безопасности отличаются от мер предупредительного воздействия?
Начнем с того, что в науке до сих пор не было единого мнения о мерах предварительного воздействия. А.П. Коренев полагает, что это меры принудительно-предупредительные и могут применяться к лицу даже для обеспечения его личной безопасности [4, с. 209-210]. П.И. Кононов предлагает отделять меры принудительные от мер ограничивающих. Последние, по его мнению, как раз и носят предупредительный характер и обоснованы охранительной функцией государства [3, с. 2728]. Д.Н. Бахрах считает возможным применение к лицу мер административного принуждения только после совершения лицом правонарушения. Тогда эти меры принуждения будут выполнять предупредительную функцию в форме недопущения совершения новых правонарушений этим лицом [1, с. 257-258]. Общим у этих мнений является одно - тесная связь предупреждения и принуждения.
На наш взгляд, меры безопасности, несомненно, носят предупредительный характер, но в виду их добровольности, они не могут быть принудительными. Меры же предупредительного воздействия всегда имеют принудительный подтекст. Это первое и самое важное отличие их друг от друга.
Большинство ученых рассматривают предупреждение как функцию различного рода мер (и мер защиты, и мер принуждения, и мер безопасности), поскольку «предупреждение» - слишком широкое понятие. Для того чтобы отразить саму суть мер предупредительного воздействия в настоящее время их принято называть контрольно-предупредительными мерами. Они исходят от государства с целью обнаружения очагов возникновения потенциальных угроз и их своевременного устранения. В сфере обеспечения личной безопасности они могут проявляться только в качестве способов убеждения конкретного лица. Подробнее об этом говорит П.В. Дихтиевский [2, с. 6].
Контрольно-предупредительные меры имеют пограничное положение между мерами безопасности и мерами защиты. Примером может служить институт лицензирования отдельных видов деятельности. Любая потенциально опасная деятельность в России подлежит лицензированию. Получение такой лицензии само по себе является мерой безопасности, принятой государством для защиты граждан. Оно означает соответствие всем важным нормам и критериям. Если, предположим, несоблюдение одного из обязательных требований не является потенциально опасным, то можно вести речь о злоупотреблении со стороны государства.
Проверка на соответствие лицензии (плановая или по жалобам участников гражданского оборота), продление лицензии через определенный срок являются контрольно-предупредительными мерами, которые позволяют выявить уже совершившиеся или потенциальные нарушения.
К мерам защиты будут отнесены лишение лицензии и прекращение деятельности.
Таким образом, меры безопасности, контрольно-предупредительные меры и меры защиты тесно связаны между собой, но имеют принципиальные различия. Объединяет их прежде всего цель -устранение угроз и обеспечение безопасности. Разница заключается в том, что устраняют они эти угрозы на разных стадиях. Меры безопасности направлены на принципиальное «недопущение» опасности как таковой. В силу различных факторов это не реально, поэтому угрозы возникают все равно. Контрольно-предупредительные меры выявляют потенциальные угрозы на самой ранней
стадии, когда они только зарождаются, а меры защиты, в свою очередь, ликвидируют угрозы уже наступившие.
Литература
1. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1996.
2. Дихтиевский П.В. Административно-правовое принуждение в сфере обеспечения личной безопасности // Журнал российского права. 2004. № 11.
3. Кононов П.И. Законодательство об административном принуждении: проблемы кодификации // Журнал российского права. 1998. № 8.
4. Коренев А.П. Административное право России. М., 1996. Ч. 1.
5. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1989.
6. Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897.
7. Фомин А.А. Самозащита граждан как средство реализации их юридической безопасности // Российский судья. 2006. № 2.
8. Щедрин Н.В. Введение в правовую теорию мер безопасности. Красноярск: Изд-во Красноярского гос. ун-та, 1999.
