CC BY
241
на «общественных началах». Успешная реализация вышеозначенного положения гарантирована при выполнении следующих условий: 1) необходимо четко прописать на законодательном уровне правовой статус таких лиц; 2) будущие милиционеры должны проходить конкурсный отбор, медицинскую комиссию; 3) нести службу с оружием и специальными средствами; обучаться, сдавать экзамены; 4) оплата труда должна быть почасовая; 5) патрулировать территорию милиционер будет преимущественно в микрорайонах, приближенных к месту проживания его семьи, что повысит мотивацию к работе.
Из вышеизложенного следует, что назрела необходимость возродить идею о разделении МВД на федеральную полицию и муниципальную милицию, т.е. милицию общественной безопасности, которая работает на земле и деятельность которой будет направлена на решение характерных для этой территории, региона задач.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 900; 2014. № 30, ч. I, ст. 4259.
2 См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16, ст. 503.
3 См. ст. 4 Указа Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 250 «Вопросы организации полиции» (в ред. от 27 июня 2014 г. № 477) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 10, ст. 1336; 2014. № 26, ч. II, ст. 3524.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822; 2014. № 30, ч. I, ст. 4257.
5 URL:http://news.sarbc.ru/main/2014/09/25/159695.html (дата обращения: 12.09.2014).
А.А. Березин
МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРЕСЕЧЕНИЯ НАРУШЕНИЙ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ПУБЛИЧНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ
В статье рассмотрены отдельные вопросы нормативно-правового регулирования установления и применения мер административного пресечения должностными лицами органов исполнительной власти и местного самоуправления при проведении публичных мероприятий.
Ключевые слова: публичные мероприятия, административное принуждение, меры пресечения, общественный порядок, общественная безопасность.
A.A. Berezin
MEASURES OF ADMINISTRATIVE PUNISHMENT OF VIOLATIONS OF PUBLIC ORDER AND PUBLIC SAFETY DURING PUBLIC EVENTS
The article considers certain issues of legal regulation of the establishment and application of measures of administrative punishment by officials of Executive authorities and local self-government to hold public events.
Keywords: public events, administrative enforcement, preventive measures, public order, public safety.
Меры административного принуждения и, в частности, меры административного пресечения применяются субъектами исполнительной власти весьма широко,
© Березин Алексей Александрович, 2014
Аспирант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: berezin@gpsmu.ru
затрагивая интересы значительной части населения. Нередки случаи нарушения при этом законодательства РФ, особенно при применении административно-пресекательных мер, связанных с ограничениями свободы действий и передвижения физических лиц. В неменьшей степени это касается и применения пресе-кательных средств при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. В последнем случае от властвующего субъекта требуется повышенная внимательность, поскольку его действиями и решениями затрагивается не только право граждан на свободу и личную неприкосновенность, но и в значительной степени политические права, а именно право собираться мирно, без оружия и проводить публичные мероприятия (ст. 31 Конституции РФ).
Пресечение занимает важное место в принудительной деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти, что вызвано необходимостью обеспечения правопорядка и безопасности в системе государственного управления. Соответственно применение мер административного пресечения при проведении публичных мероприятий имеет целью оперативно устранить отклонения от законодательно установленных правил их осуществления, ликвидировать угрозы общественному порядку и общественной безопасности.
Использование средств пресекательного воздействия способствует предотвращению новых правонарушений, минимизации вредных последствий деяния, выполнению возложенных на лицо обязанностей, а также последующему применению иных мер административного принуждения - административных наказаний. Административное пресечение играет существенную роль в обеспечении режима законности, защите прав, свобод и законных интересов физических и а юридических лиц, интересов общества и государства1.
? Проблема нормативно-правового установления и применения мер админи-
3 стративного пресечения нарушений общественного порядка и общественной | безопасности при проведении публичных мероприятий охватывает ряд вопро-
1 сов, имеющих значение для административного пресечения в целом, нерешен-| ность которых обусловливает неэффективность их применения либо нарушение
го
| прав и законных интересов граждан-организаторов и участников публичных
| мероприятий и иных лиц. К числу данных вопросов можно отнести следующие:
| определение содержания основных понятий, позволяющих уяснить сущность
2 анализируемых отношений; установление исчерпывающего перечня мер адми-° нистративного пресечения нарушений общественного порядка и общественной « безопасности при проведении публичных мероприятий; установление строго | определенного круга субъектов, уполномоченных применять данные меры; зао крепление прав и обязанностей как субъектов, применяющих административно-1 пресекательные меры, так и подвластных им лиц; классификация данных мер
0
° по наиболее существенным признакам; определение фактических оснований и
го
О. о о о
¿5 условий их применения; установление гарантий законности при их реализации2.
1 Что касается содержания понятия мер административного пресечения и | их перечня, то в науке административного права отсутствует единая точка
зрения по этому вопросу. Меры административного пресечения выделяются в структуре административного принуждения абсолютно всеми учеными-административистами. Однако имеются некоторые разногласия по поводу смысла и элементов, составляющих понятие административного пресечения.
Л.Л. Попов полагает, что сущность данных мер состоит в принудительном 112 прекращении противоправных действий физических и юридических лиц, нару-
шающих установленный порядок. При этом основанием применения мер административного пресечения может быть совершение не только правонарушения, но и объективно противоправного деяния, правонарушением не являющегося. Рассматривая виды мер административного пресечения, в числе примеров таких мер он называет и отдельные меры обеспечения производства об административных правонарушениях3.
A.Б. Агапов меры административного пресечения исследует лишь в контексте производства по делам об административных правонарушениях, отождествляя их с мерами обеспечения данного производства4.
B.М. Манохин подразделяет меры административного пресечения на общие и специальные, относя к первым меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, а ко вторым - меры, предусмотренные отраслевым законодательством (о внутренних войсках МВД России, о государственной границе и др.). Специальные меры, включающие в себя применение физической силы, специальных средств, оружия, боевой техники, осуществляются гораздо реже и в отношении значительно меньшего числа лиц5.
По мнению А.И. Каплунова, рассматривавшего меры пресечения в деятельности органов внутренних дел, к таковым следует относить предусмотренные нормами административного и административно-процессуального законодательства способы и средства психического и физического воздействия, применяемые сотрудниками данных органов в целях прекращения преступлений и административных правонарушений на месте и во время их совершения посредством прямого вмешательства властвующего субъекта в деятельность правонарушителя6. т
На наш взгляд, в качестве мер административного пресечения следует рас- С сматривать лишь те применяемые субъектами административной власти при- | нудительные меры, которые направлены на прекращение правонарушения к или иного объективно противоправного деяния и предотвращение его вредных г
о
последствий. В связи с этим меры обеспечения производства по делам об адми- Д
а
нистративных правонарушениях необходимо выделить в отдельную группу т
в
административно-принудительных мер (что в целом и сделано законодателем, нн систематизировавшим их в отдельной главе Кодекса РФ об административных правонарушениях), т.к., помимо пресекательной цели, можно выделить иные и
цели их применения. В частности А.Ю. Соколов называет шесть частных целей с
к
мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях а
(пресечение административного правонарушения, предупреждение совершения |
новых правонарушений, установление личности нарушителя, составление про- |
токола об административном правонарушении при невозможности составления №
его на месте совершения правонарушения, выяснение обстоятельств админи- 1
о
стративного правонарушения и обнаружение орудий совершения или предметов ~
М
административного правонарушения)7. 4
Если меры административного пресечения рассматривать в контексте анализируемой тематики, то их можно определить как применяемые уполномоченными на то органами публичной власти, их должностными лицами и иными субъектами, наделенными публично-властными полномочиями, принудительные средства психического, физического и организационного воздействия к нарушителям общественного порядка и общественной безопасности при проведении 113
публичных мероприятий в целях прекращения их противоправного поведения и предотвращения вредных последствий такого поведения.
Необходимо отметить весьма широкий круг субъектов применения мер административного пресечения нарушений общественного порядка и общественной безопасности при проведении публичных мероприятий. В большинстве случаев это, конечно, должностные лица органов исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорные функции. Однако законодательством предусмотрено применение таких мер и должностными лицами органов исполнительной власти общей компетенции - высших органов государственной исполнительной власти субъектов РФ, а также должностными лицами исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований. Кроме того, ряд функций административно-пресекательного характера законодатель делегировал негосударственным субъектам, по роду своей деятельности применяющим принудительные меры, - частным охранникам и народным дружинникам. В данной ситуации следует отметить разрозненное законодательное регулирование субъектного состава участников административных правоотношений, применяющих пресекательные меры в условиях нарушений правопорядка при проведении публичных мероприятий. Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»8 не содержит исчерпывающего перечня таких субъектов, несмотря на то, что его нормы сформулированы таким образом, что не предполагается участие иных субъектов, наделенных административной властью. Необходимо отметить, что административно-пресекательные полномочия урегулированы не только в названном Законе, но и в иных нормативных актах ° применительно к тем субъектам, которые в нем не указаны. 3 Административно-пресекательные меры, применяемые должностными
й лицами органов исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-| распорядительных органов муниципальных образований, ограничены зако-| нодателем по характеру воздействия. Речь идет об урегулированных в ст. 13 | названного Федерального закона полномочиях требовать от организатора пу-° бличного мероприятия соблюдения порядка его организации и проведения, а
0
| также принимать решение о приостановлении или прекращении публичного | мероприятия в случае допущения нарушений при его проведении.
Фактически в анализируемой норме названы три самостоятельные меры | административного пресечения: а) замечание организаторам и участникам пу-| бличного мероприятия (в форме предъявления требования соблюдать порядок & при его проведении); б) его приостановление; в) принудительное прекращение '§ публичного мероприятия. В значительной мере основания и порядок применения | данных мер урегулированы в ст. 15-17 названного Федерального закона. § Указанные меры носят характер психологического и организационного воз-
1 действия на инициаторов и участников публичных мероприятий. Особенности | компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного
самоуправления и их должностных лиц обусловливают невозможность применения мер физического воздействия к нарушителям. Поэтому достаточность осуществляемых мер зависит от фактического последующего поведения участников публичных мероприятий. В случае дальнейших противоправных проявлений после предъявления требования о прекращении публичного мероприятия 114 необходимо задействовать административно-пресекательные меры иного рода,
применять которые уполномочены другие субъекты правоохраны - сотрудники полиции и иные представители власти.
Таким образом, при проведении публичного мероприятия предполагается применение мер пресечения двух уровней, причем меры второго уровня осуществляются только при условии неэффективного воздействия мер первого уровня. Меры первого уровня являются специфическими, характерными только для законодательства о публичных мероприятиях. Меры второго уровня, напротив, типичны для деятельности органов внутренних дел и применяются как в случае необходимости обеспечения правопорядка в местах проведения публичных мероприятий, так и во многих других случаях, отличаясь универсальностью. Они закреплены в ряде положений Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»9, где раскрыты административно-пресекательные полномочия сотрудников полиции: требовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий; требовать от лиц, подозреваемых в совершении административного правонарушения, оставаться на месте до прибытия представителей подразделения полиции либо других правоохранительных органов; применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие; блокировать участки местности для прекращения массовых беспорядков и иных действий, нарушающих права и свободы граждан.
Помимо этого, ряд пресекательных полномочий должностных лиц органов внутренних дел при проведении публичных мероприятий обозначен законодателем в ст. 14 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», к которым отнесены следующие:
1) предъявление требования к организатору публичного мероприятия пре- е кратить допуск граждан на данное мероприятие, а также принятие мер по и самостоятельному прекращению допуска граждан на него в случае нарушения ¡?
Т5
предельной нормы заполняемости территории; о
в
2) предъявление требования к организатору и участникам публичного меро- о приятия соблюдать порядок его организации и проведения; з
3) принятие мер по удалению с места его проведения граждан, не выполняю- | щих законных требований организатора публичного мероприятия. е
Фактически законодатель в данном Законе не предполагает применение °
административно-пресекательных полномочий иными субъектами, однако р
анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что не исключается Ч
подобная деятельность и иных субъектов. о
В Федеральном законе от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в К
охране общественного порядка»10 государством делегированы полномочия народ- м
ным дружинникам применять в необходимых случаях меры административного I
принуждения пресекательного характера, а именно требовать от граждан и ¡§
сл
должностных лиц прекратить противоправные деяния, применять физическую 00 силу в некоторых ситуациях (в т.ч. и при проведении публичных мероприятий). )
В Законе РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной 4 деятельности в Российской Федерации»11 установлено право частных охранников требовать от граждан соблюдения пропускного режима (в т.ч. в местах проведения публичных мероприятий), применять физическую силу в порядке, установленном законодательством РФ.
Представляется, что регулирование административно-пресекательных мер применительно к обеспечению общественного порядка в местах проведения 115
публичных мероприятий не должно носить разрозненный характер, и соответствующие нормы должны быть введены в положения Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
В.В. Йонаш, указывал, что регламентация мер административного пресечения носит разрозненный характер и осуществляется применительно к отдельным мерам административного пресечения, что неприемлемо с точки зрения реализации конституционных положений, определяющих верховенство прав и свобод человека и гражданина. Поэтому такое состояние нормативно-правового регулирования требует систематизации законодательства посредством принятия федерального закона об основах административно-пресекательной деятельности12. На наш взгляд, идея принятия такого закона не лишена смысла, однако следует учитывать, что в нем невозможно урегулировать все административно-пресекательные меры, особенно те, которые имеют специфическую сферу применения и реализуются в рамках лишь отдельных производств. Кроме того, такая сфера деятельности, как обеспечение общественного порядка и общественной безопасности в местах проведения публичных мероприятий, должна иметь комплексное правовое регулирование в целях удобства правоприменения. Тем самым совершенствование законодательства в данной сфере, по нашему мнению, должно идти путем оптимизации субъектного состава административно-пресекательной деятельности и детализации полномочий соответствующих субъектов в Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
1 См.: БахрахД.Н. Административное право России: учебник. 3-е изд., испр. и доп. М., 2007. С. 385.
2 См.: Йонаш В.В. Административное пресечение в системе административного принуждения. Саратов, 2008. С. 5.
3 См.: Административное право: учебник / под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М., 2008. С. 272-273.
4 См.: Агапов А.Б. Административное право: учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2005. С. 562-577.
5 См.:МанохинВ.М. Административное право России: учебник. Саратов, 2010. С. 100.
6 См.: Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел: теория и практика. СПб., 2004. С. 191.
7 См.: Соколов А.Ю. Административная ответственность в Российской Федерации: учебное пособие. Саратов, 2014. С. 103.
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 25, ст. 2485.
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 900.
10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 14, ст. 1536.
11 См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 17, ст. 888.
12 См.: Йонаш В.В. Указ. раб. С. 6.
