CC BY
565
Moravcsic A. Negotiating the Single Euripean Act in Keochane R., Hoffman S. (eds). The new European Community. Boulder, 1991.
Moravcsic A. Preferences and power in the European Community. A liberal In-tergouvernmentalist Approach // Journal of Common Market Studies. 1993. № 4.
Morgenthau H. In defense of national interest. A critical examination of American foreign policy. N.Y., 1951.
Nohlen D. (Hrsg). Kleines Lexikon der Politik. Muenchen, 2002.
Oppermann Th., Classen Cl., Nettesheim M. Europarecht. Muenchen, 2011.
SchmidtS., Schuenemann W. Europaeische Union. Baden-Baden, 2009.
Swedberg R. Saint-Simon's Vision of a United Europe // Archives Europeennes socials. 1994. Vol. XXXV.
The history of the idea of Europe / Ed. Wilson K., van der Dussen J. L., 1999.
The member-States of the European Union. Oxford, 2005.
Triomphe P. L'Europe de Francois Guizot. Toulouse, 2002.
Н.А. Шебанова*
МЕРКОСУР: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СОЗДАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ НОВОЙ ЛАТИНОАМЕРИКАНСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ
Страны Латинской Америки отличает различный уровень политического и экономического развития, что объективно препятствует эффективному функционированию крупномасштабных региональных экономических объединений. Тем не менее для этого региона характерна высокая «интеграционная активность». Так, в 1960 г. была создана первая региональная группировка - Латиноамериканская ассоциация свободной торговли, переименованная в 1980 г. в Латиноамериканскую ассоциацию интеграции, и образован Центральноамериканский общий рынок. В 1968 г. начала свою деятельность Организация Восточно-карибских государств (с 1973 г. -
* Доктор юридических наук, главный научный сотрудник Института государства и права РАН.
46
Труды /Института государства и права Российской академии наук, №3/2015
Карибское сообщество). Еще одна интеграционная группировка -Андское сообщество наций - была образована в 1969 г. (Андская группа).
Опыт интеграционного сотрудничества оказался удачным лишь для некоторых союзов. Однако политические и экономические кризисы второй половины XX в. не позволили ни одной из региональных группировок добиться значительных успехов в развитии взаимной торговли.
Начало процессу новой интеграции положила декларация, подписанная в ноябре 1985 г. президентами Бразилии и Аргентины. В сентябре 1986 г. стороны подписали Акт об аргентинско-бразильской интеграции, а 29 ноября 1988 г. - Договор об интеграции, сотрудничестве и развитии. Предусматривалось, что территории двух стран образуют единое экономическое пространство, следуя принципам постепенности, гибкости, равновесия и симметрии, адаптации граждан и делового сообщества каждого государства к новым условиям конкуренции и экономического законодательства.
Первыми результатами аргентинско-бразильского сближения, применения системы протоколов для гармонизации обменных курсов, торговой политики, производства стало увеличение объемов производства и поставок продукции. В это же время, как отмечается в исследованиях специалистов, отчетливо проявилась тенденция сближения экономик США и Канады. Это означало, что к началу 1990-х гг. политика регионализма стала явной, и конкурентная природа экономических отношений требовала принятия новых поступательных решений. И Аргентина, и Бразилия должны были найти способы компенсации тех преимуществ, которые могло бы дать прежнее ориентирование на сотрудничество с США.
Следующим шагом в реализации Договора об интеграции, сотрудничестве и развитии стало подписание 12 ноября 1989 г. президентами Аргентины, Бразилии и Уругвая Совместной декларации, в которой они обязались активизировать трехсторонние контакты для развития интеграции на латиноамериканском континенте.
Основные усилия были сконцентрированы на координации макроэкономической политики, особенно тех факторов, которые оказывали наибольшее влияние на торговые потоки и формирование промышленных секторов. В основу реализуемых мероприятий
было заложено проведение политики по снижению общих таможенных тарифов. На 31 декабря 1994 г. тарифы должны были стать нулевыми, что позволило бы создать свободное торговое пространство. В отдельных секторах, требующих особого внимания, а таковыми были признаны технологически зависимые секторы, динамика развития которых не была стабильной, торговля должна была регламентироваться специальными соглашениями.
Для контроля за интеграционными процессами была создана Группа общего рынка, в состав которой вошли по четыре члена от каждой страны, представляющие министерства иностранных дел и экономики и Центрального банка. До 31 декабря 1994 г. они должны были разработать и предложить первые конкретные меры по координации макроэкономической политики, особенно те, которые касались торгово-промышленной сферы, а также план работы по стимулированию формирования общего рынка.
1 августа 1990 г. министры иностранных дел Аргентины, Бразилии, Чили и Уругвая выступили с заявлением, в котором говорилось, что трансформация мировой экономики требует углубления процессов интеграции и координации экономики региона. В документе было отражено совместное желание всех участников расширить общий рынок, созданный Аргентиной и Бразилией, за счет участия Уругвая. Также было зафиксировано высказанное Чили желание об ее участии в едином экономическом пространстве, и адресованное Парагваю обращение о присоединении к соглашению.
Результатом совместных усилий стало подписание 26 марта 1991 г. Договора о создании Южноамериканского общего рынка (Договор Асунсьон) между Аргентиной, Бразилией, Парагваем и Уругваем1. В настоящее время полноправными членами группировки стали также Венесуэла и Боливия.
Понимая, что экономическое развитие стран-участниц интеграционной группировки находится на разных стадиях и это нельзя не принимать во внимание при проведении мероприятий по созданию единого таможенного пространства, в декларативной части
1 иКЬ: http:www.mercosur.int/ (дата обращения: 20.02.2015). 48
Договора было подчеркнуто, что он заключен на основе принципов «постепенности, гибкости и равновесия».
Цели и задачи новой латиноамериканской интеграционной группировки были сформулированы в ст. 1 Договора, согласно которой создание общего рынка стран Южного конуса означает:
а) свободное перемещение товаров, услуг и средств производства между странами вследствие отмены таможенных пошлин и нетарифных ограничений на передвижение товаров;
б) установление общего внешнего тарифа и принятие единой торговой политики в отношении третьих государств или групп государств и согласования позиций в региональных экономических и торговых международных форумах;
в) координацию макроэкономической и секторальной политики между государствами-участниками в таких областях, как сельское хозяйство, промышленность, налоги, денежно-кредитные отношения, внешняя торговля и движение капитала и услуг, таможенное регулирование, транспорт, связь и др., что должно обеспечить надлежащую конкуренцию между государствами-участниками;
д) заключение соглашения государствами-участниками о гармонизации их национальных законодательств в соответствующих областях в целях укрепления интеграционных процессов.
Следует обратить внимание на то, что, несмотря на провозглашенное в ст. 1 Договора создание Южноамериканского общего рынка, в реальности было заключено соглашение о подписании к определенной дате нового договора о создании общего рынка с указанными характеристиками. Фактически Договор лишь провозглашал создание нового субъекта, обладающего международной правоспособностью. Хотя этот субъект и получил наименование «Общий рынок стран Южного конуса» - МЕРКОСУР, на момент подписания Договора интеграционная группировка не имела единого рынка, свободного от таможенных пошлин.
Учитывая, что процесс сближения между Аргентиной и Бразилией длился уже несколько лет, в Договоре было специально определено, что государства-участники признают принципиальные различия в темпах сближения для Парагвая и Уругвая. Предусматривалось сохранение в силе всех обязательств, имевшихся у стран-
участниц на дату его заключения, в том числе и возникших у них при вступлении в Латиноамериканскую ассоциацию интеграции (ЛАИ). Важным шагом в процессе сближения стала достигнутая договоренность о координации позиций во внешнеторговых переговорах, проводимых во время переходного периода.
Особый интерес представляет гл. IV Договора, которая разрешает вопросы присоединения новых участников к Общему рынку и была разработана, как полагают многие исследователи, с ориентацией на Чили. Государства-участники согласились, что Договор будет открыт для присоединения других стран - членов ЛАИ, чьи заявки могут быть рассмотрены государствами-участниками после пяти лет действия Договора. Вместе с тем они могут быть рассмотрены и до этого срока, если заявитель не является членом субрегиональной интеграции или иной региональной ассоциации. Решение об одобрении заявки должно быть принято государствами-членами единогласно.
Согласно порядку денонсации Договора, определенному в заключительной гл. V, государство-участник, желающее отказаться от членства в Договоре, должно сообщить о своем намерении другим государствам-участникам «в прямой и официальной форме» в течение 60 дней с момента подачи заявления о денонсации в Министерство иностранных дел Республики Парагвай. В функции Министерства входит оповещение об этом событии остальных государств-участников.
После совершения процедуры денонсации права и обязанности государства-члена прекращаются. Что касается прав и обязанностей в отношении программы либерализации, установленной Договором и другими соглашениями, то все государства-участники, включая и государство, денонсировавшее Договор, должны в течение 60 последующих после денонсации дней согласовать, что эти права и обязанности государства, денонсировавшего Договор, сохранятся в силе в течение двух лет с даты совершения процедуры денонсации.
Наряду с основным текстом Договора было подписано пять приложений, представляющих собой регламентацию отдельных, важных для интеграционного процесса процедур.
Приложение I представляло собой программу либерализации торговли. В соответствии с этой программой не позднее 31 декабря 1994 г. в Аргентине и Бразилии и не позднее 31 декабря 1995 г. в Парагвае и Уругвае должны были быть отменены тарифы и другие ограничения, препятствующие взаимной торговле. При этом предусматривалось, что программа снижения тарифов должна была быть «прогрессивной, линейной и автоматической, благоприятной в отношении товаров, облагаемых тарифами в соответствии с тарифной номенклатурой, используемой ЛАИ» (ст. 3).
В Приложении II были изложены Общие правила происхождения товаров, вводящие требования, которым должны соответствовать продукты, оцениваемые по установленным критериям.
Приложением III была учреждена система разрешения споров, которая позже была положена в основу Протокола Бразилиа. Предусматривалось, что споры должны разрешаться путем прямых переговоров, а в случае недостижения согласия должны быть переданы на рассмотрение Группы общего рынка, которая должна была разработать рекомендации для спорящих сторон в течение 60 дней. В отношении постоянно действующей системы разрешения споров было определено, что она должна быть создана до 31 декабря 1994 г. Впоследствии Протокол Бразилиа был заменен Протоколом Оливос, одобренным Советом общего рынка на совещании, состоявшемся в этом городе 18 февраля 2002 г. и вступившим в силу с 10 февраля 2004 г. Он действует в настоящее время и регулирует практически все вопросы, касающиеся конфликтных ситуаций2.
В Приложении IV устанавливался порядок применения защитных мер. Предусматривалось, что каждое государство-участник может применять защитные меры в отношении импорта тех продуктов, которые подпадают под действие программы либерализации торговли до 31 декабря 1994 г., только в исключительных случаях. Защитные меры должны были быть приняты в том случае, если свободное обращение товара могло «причинить вред или создать угрозу причинения вреда рынку». Не квалифицировались в качестве причинения вреда технологические изменения или изменения в потребительских предпочтениях в пользу аналогичных
2 См.: иКЬ: http:www.mercosur.int/ (дата обращения: 20.02.2015).
продуктов и (или) непосредственно конкурирующих товаров в том же секторе.
В Приложении V предусматривалось создание различных подгрупп в рамках работающих органов. Следует отметить, что группы создавались для решения конкретных текущих задач; на этапе консолидации таможенного союза эти подгруппы расформировывались и взамен их создавались новые.
Понимая, что богатый, но не всегда успешный опыт «интеграционного сосуществования» латиноамериканских стран может существенно повлиять на решение государств воздержаться от вступления в новое интеграционное формирование, государства - участники МЕРКОСУР приняли решение о том, что участие в группировке возможно в качестве не только члена, обладающего полным спектром прав и обязанностей, но и ассоциированного члена. Последний не обладает всеми правами полных участников, но, тем не менее, получает определенные выгоды от сотрудничества с группировкой.
На сегодняшний день ассоциированными членами организации являются Чили, Колумбия (Решение Совета общего рынка МЕРКОСУР № 44/04), Перу (Решение № 39/03), Эквадор (Решение № 43/04), Гайана (Решение № 12/13) и Суринам (Решение № 13/13). Порядок участия в МЕРКОСУР государств - ассоциированных членов определен Решением № 18/04, незначительно измененным Решением № 11/133.
Согласно ст. 1 Решения № 18/04 страны - члены ЛАИ, с которыми МЕРКОСУР подписаны соглашения о свободной торговле, могут после протоколирования указанного соглашения в ЛАИ испрашивать о присоединении со статусом государства - ассоциированного члена МЕРКОСУР на условиях, установленных данным решением.
Также статус ассоциированного члена могут испрашивать государства, с которыми МЕРКОСУР подписал соглашения в соот-
3 См.: иКЬ: http:www.mercosur.int/ (дата обращения: 10.02.2015). 52
ветствии с положениями ст. 25 Договора Монтевидео 1980 г. о создании Латиноамериканской ассоциации свободной торговли4.
Обязательным условием присоединения является, согласно ст. 2 указанного Решения, подача соответствующего прошения Совета общего рынка. Заявитель в обязательном порядке должен объявить о своем присоединении к «Протоколу Ушуайя о демократической приверженности в МЕРКОСУР, Республике Боливия и Республике Чили» от 24 июля 1998 г., Декларации президентов о демократической приверженности в МЕРКОСУР, принятой 25 июля 1996 г., а также к «Протоколу Монтевидео о согласии с демократическими принципами МЕРКОСУР» (Ушуайя II) от 19 декабря 2011 г.
Статус ассоциированного члена присваивается по решению Совета. В настоящее время государства - ассоциированные члены могут участвовать в качестве приглашенных в заседаниях органов институциональных структур МЕРКОСУР в целях обсуждения вопросов, представляющих взаимный интерес.
В тех случаях, когда государства - ассоциированные члены участвуют в заседаниях органов МЕРКОСУР, заседание проводится в две сессии, при этом в первой сессии принимают участие только государства-члены (ст. 6 Решения № 18/04). В ст. 7 закреплен порядок подписания итоговых документов: участие ассоциированных членов фиксируется в итоговом документе, однако подписывается данный документ только государствами-членами.
Принятое Советом общего рынка Решение № 28/04 регулирует порядок заключения договоров с ассоциированными членами. Интерес представляет его структура: решение состоит из норм, регламентирующих порядок заключения договоров, и типовых статей, которые подлежат обязательному включению в такие договоры.
Данное решение, как следует из его преамбулы, было заключено с целью установить ориентировочные правила подготовки указанных договоров, особенно касающиеся порядка их подписания, вступления в силу, урегулирования разногласий и возможного
4 Страны-члены могут заключать отдельные соглашения с другими странами и экономическими интеграционными группировками Латинской Америки в соответствии с правилами, установленными ст. 25 Договора Монтевидео.
присоединения к ним других государств в качестве ассоциированных членов.
В соответствии со ст. 1 проекты международных договоров, согласованных на заседаниях институциональных органов МЕРКОСУР между странами-членами и одним или более ассоциированными членами, подписываются как единый договор в случае, если его текст единодушно одобрен решением на заседании Совета общего рынка. При этом данное правило не препятствует странам -участникам МЕРКОСУР принимать внутренние решения по отдельным вопросам договора (ст. 2).
Во всех случаях, согласно ст. 4, участниками договора должны быть все страны - члены МЕРКОСУР (они должны быть поименованы в договоре) и по крайней мере одно государство - ассоциированный член, который выступает в качестве другой стороны.
В ст. 5 предусмотрено, что договор вступает в силу в течение 30 дней после сдачи ратификационной грамоты четвертым государством - членом МЕРКОСУР. Если государства - ассоциированные члены ратифицировали договор ранее государств-членов, то для них он вступает в силу с той же даты, то и для государств-членов. Для государств - ассоциированных членов, ратифицирующих договор после его вступления в силу, он начинает действовать в день его ратификации. Права и обязанности, вытекающие из договора, возникают только у государств, его ратифицировавших.
Если в результате переговоров между государствами-членами и государствами - ассоциированными членами будут согласованы документы, не имеющие характера международного договора, Совет разрабатывает порядок их принятия.
Этим же Решением о порядке заключения договоров с ассоциированными членами установлен порядок разрешения споров, которые могут возникнуть между государствами - членами МЕРКОСУР относительно толкования, применения или исполнения договоров, поименованных в ст. 1 Решения. Предусмотрено, что такие споры должны разрешаться в соответствии с процедурой разрешения споров, действующей в МЕРКОСУР (ст. 6).
Что касается споров, которые могут возникнуть между одним государством - членом МЕРКОСУР и более и одним или более государств - ассоциированных членов относительно толкования, 54
применения или исполнения договоров, заключенных между ними, то они должны разрешаться в соответствии с процедурой, установленной в самом договоре.
Договоры, подписанные государствами-членами и государствами - ассоциированными членами, открыты для присоединения других стран.
Процедура присоединения носит следующий характер. Государство, выражающее желание присоединиться в качестве ассоциированного члена к уже действующему соглашению между МЕРКОСУР и другим или другими государствами - ассоциированными членами, должно получить согласие всех участников соглашения. Присоединение происходит путем подписания акта о присоединении всеми предшествующими участниками соглашения и государством или государствами, присоединяющимися к соглашению, во время заседаний Совета общего рынка. Однако прежде чем государства-члены подпишут соответствующий акт о присоединении, Совет должен одобрить решение о присоединении одного или нескольких государств в качестве ассоциированных членов, в соответствии с порядком, установленном в Приложении II к данному Решению.
1 января 1995 г. признано датой официального начала функционирования Таможенного союза. С этого времени основной задачей интеграции стало обеспечение свободного внутризонального обращения товаров. На состоявшихся в последующие годы саммитах были отмечены предпринятые усилия по достижению макроэкономической стабильности, а в числе несомненных успехов -подписание Протокола о гармонизации норм об интеллектуальной собственности в области товарных знаков и наименований мест происхождения товаров, а также протоколов об интеграции в сфере образования. Демократия была признана одним из фундаментальных принципов МЕРКОСУР.
В настоящее время МЕРКОСУР рассматривается как наиболее эффективный и перспективный интеграционный блок Латинской Америки. Его создание оказало влияние на стабилизацию экономики входящих в него стран, расширение торгово-экономического сотрудничества, в том числе и с европейским сообществом.
Кризис конца 1990-х - начала 2000 гг. выявил многочисленные уязвимые места в интеграционной политике МЕРКОСУР. Государства-члены должны были коренным образом изменить подходы к решению интеграционных задач для дальнейшего формирования группировки. В 2002 г. была разработана новая программа «Стратегия перезапуска МЕРКОСУР», в которой первоочередной задачей названо реформирование внутризональной торговли в целях устранения внутренних барьеров и исключение односторонних действий со стороны стран-членов, направленных на ограничение товарооборота.
Своевременное реагирование на международные экономические изменения имело позитивный результат. Интеграционные процессы приобрели ровный поступательный характер, и на это не смогли серьезно повлиять даже кризисные явления конца первого десятилетия XXI в. Более того, в этот период значение МЕРКОСУР как стабильного и успешного интеграционного объединения возрастало. Он стал восприниматься как инициатор улучшения условий торговли развивающихся стран, внося предложения на международных переговорах, в том числе и в рамках Всемирной торговой организации.
В настоящее время МЕРКОСУР демонстрирует реальные успехи в региональной интеграции, однако проблемы, с которыми он сталкивается, остаются пока нерешенными. Первым и основным препятствием региональной экономической интеграции является разный уровень экономического развития стран-участниц. Абсолютный лидер - Бразилия и экономически достаточно успешная Аргентина фактически подчиняют себе более слабых и экономически отсталых соседей - Парагвай и Уругвай. Не играют первые роли и другие участники - Боливия и Венесуэла. Их экономический потенциал в лучшем случае позволяет занять место середняка, к тому же весьма уязвимого.
Отличительной чертой современной политики МЕРКОСУР можно считать расширение экономических связей со странами всех континентов. Как отмечается в современных исследованиях, первоочередное внимание уделяется отношениям с крупнейшими странами развивающегося мира - Китаем, Индией, ЮАР. В 2004-2009 гг. были подписаны торговые соглашения с Индией,
Южноафриканским таможенным союзом, Египтом, Марокко, Советом сотрудничества арабских государств Персидского залива, Иорданией, Кубой, Малайзией. В декабре 2007 г. соглашение о свободной торговле было заключено с Израилем (вступило в силу в 2010 г.)5.
Весьма перспективным может стать сотрудничество МЕРКОСУР с Евразийским экономическим союзом. Итогом прошедшего 18 декабря 2014 г. в аргентинском городе Парана очередного саммита МЕРКОСУР стало совместное заявление стран-участниц, в котором, в частности, было зафиксировано намерение развивать сотрудничество с этой новой интеграционной группировкой. Главы государств отметили большой объем работы, проведенной совместно МЕРКОСУР и Евразийской экономической комиссией, в результате которой был, помимо прочего, подготовлен согласованный текст меморандума о сотрудничестве в сфере экономики и торговли.
Становление и развитие современной институциональной системы МЕРКОСУР
Памятуя об ошибках, допущенных при создании и деятельности ранее созданных латиноамериканских группировок, особое внимание при разработке Договора Асунсьон было уделено вопросам институциональной системы как основного фактора, влияющего на успешное осуществление интеграции.
Анализ гл. II Договора, в которой регламентированы вопросы формирования и деятельности органов МЕРКОСУР, свидетельствует о том, что желанием участников было создание достаточно простой, но эффективной структуры. Высшим руководящим органом МЕРКОСУР был провозглашен Совет общего рынка, призванный осуществлять политическое руководство группировкой и принимать меры для достижения намеченных целей и соблюдения сроков окончательного формирования Общего рынка. В качестве исполнительного органа была образована Группа общего рынка; ее
5 См.: Лавут А.А. МЕРКОСУР: современный этап развития, особенности функционирования и торговой политики в отношении третьих стран // Российский экономический вестник. 2010. № 6. С. 64-74.
деятельность координировалась министерствами иностранных дел стран-членов.
В распоряжении Группы, согласно ст. 15, находится Административный секретариат, располагающийся в Монтевидео и выполняющий преимущественно технические функции (хранение документов и проведение информационных мероприятий). Все решения и Совета, и Группы общего рынка должны приниматься на основе консенсуса всех государств-членов. Официальными языками являются португальский и испанский, официальной признается версия рабочих документов на языке страны места проведения заседания, на котором эти документы были приняты. В 2012 г., после присоединения Венесуэлы к МЕРКОСУР, в соответствии с Решением Совета общего рынка № 35/06 официальным языком группировки стал также гуарани.
Совершенствование институциональной структуры МЕРКОСУР
Первоначально созданная организационная структура МЕРКОСУР требовала дальнейшего развития. Дополнительным протоколом к Договору Асунсьон, подписанным странами-участниками в Ору-Прету, Бразилия на седьмом саммите президентов МЕРКОСУР, который состоялся 17 декабря 1994 г., и получившим название Протокола Ору-Прету6, была регламентирована новая институциональная структура, более адекватная изменившимся вследствие проходивших этапов интеграции обстоятельствам.
Стороны договорились, что в структуру МЕРКОСУР должны входить следующие органы, поименованные в ст. 1 Протокола: Совет общего рынка, Группа общего рынка, Торговая комиссия, Объединенная парламентская комиссия, Экономический и Социальный консультативный форум, Административный секретариат. Однако перечень этих органов не являлся исчерпывающим. В указанной статье предусмотрено, что в случае необходимости могут
6 См.: иКЬ: http:www.mercosur.int/ (дата обращения: 20.02.2015).
быть созданы дополнительные органы в целях решения задач, возникающих в ходе интеграции.
Все поименованные в Протоколе Ору-Прету институциональные органы МЕРКОСУР по своему характеру являются межгосударственными и подразделены на две группы: 1) обладающие правами на принятие директивных решений; 2) выполняющие преимущественно представительские функции.
Межгосударственными органами, обладающими правами на принятие директивных решений, являются Совет общего рынка, Группа общего рынка и Торговая комиссия.
Как уже указывалось выше, Совет общего рынка является высшим органом МЕРКОСУР. Представляя собой межгосударственный орган, сформированный из представителей всех стран-членов, он, согласно ст. 8 Протокола, призван контролировать исполнение Договора Асунсьон, протоколов и соглашений, заключенных во исполнение основного договора; формировать политику и осуществлять мероприятия, необходимые для создания общего рынка. Именно Советом реализуется правосубъектность МЕРКОСУР посредством ведения переговоров и подписания соглашений от имени МЕРКОСУР с третьими государствами, группами стран и международными организациями. Указанные полномочия могут быть делегированы мандатом Совета Группе общего рынка на условиях, предусмотренных в ст. 147. Помимо этого, в обязанности Совета входит обсуждение предложений, выдвинутых Группой общего рынка; проведение заседаний министров и обсуждение представленных ими соглашений; создание необходимых в конкретной ситуации органов, их изменение и упразднение; назначение директора Административного секретариата; принятие решения по вопросам финансовой и бюджетной деятельности; утверждение внутреннего регламента Группы общего рынка и др. Все решения Совета являются обязательными для всех государств-участников.
Постоянно действующий исполнительный орган МЕРКОСУР -Группа общего рынка - также является по своему составу межгосударственным. В ст. 14 Протокола установлено, что работа Груп-
7 В указанной статье определены права и обязанности Группы общего рынка.
59
пы заключается, в частности, в обеспечении соблюдения Договора, выработки проектов предлагаемых решений Совета общего рынка и реализации уже принятых решений; составлении рабочих программ для решения задач, касающихся создания общего рынка; даче консультаций по проектам, представленным другими органами; создании, изменении или упразднении рабочих подгрупп и проведении специализированных заседаний для решения поставленных задач; принятии решений по предложениям и рекомендациям, выдвинутыми другими органами МЕРКОСУР в пределах их компетенции, осуществлении надзора за деятельностью Административного секретариата; предоставлении на утверждение Совета общего рынка внутреннего регламента, организации заседаний Совета, назначении директора Административного секретариата, принятии резолюций по бюджетным и финансовым вопросам.
В случае если Группе общего рынка делегированы специальные полномочия Совета, то объем этих полномочий устанавливается в мандате. Так, для ведения переговоров с третьими странами и международными организациями, а также для заключения соглашений с ними мандат должен содержать прямое разрешение на совершение указанных действий. В мандате может быть предусмотрено и право передоверия. В таком случае Группа делегирует свои полномочия Комиссии по торговле МЕРКОСУР.
Помимо Административного секретариата в подчинении Группы имеются 10 технических комиссий, занимающихся вопросами торговли, таможенного регулирования, технических норм, валютно-финансовой политики, макроэкономической политики, наземного и морского транспорта, промышленной технологии, сельского хозяйства и энергетики.
Результаты деятельности Группы оформляются в виде резолюций, обязательных в силу ст. 15 Протокола для всех стран-участников.
Торговая комиссия оказывает содействие Группе общего рынка, используя инструменты общей торговой политики, согласованной сторонами для функционирования Таможенного союза. Она также осуществляет мониторинг и анализ вопросов, связанных с общей торговой политикой, с внутренней торговлей стран - членов МЕРКОСУР и с третьими странами; по просьбам государств-
членов подготавливает постановления по вопросам общего экономического пространства и общей торговой политики. В ее обязанности также входит рассмотрение жалоб, поданных в национальные секции государствами-участниками или частными лицами. Деятельность Комиссии координируется министерствами иностранных дел. Ее регулярные заседания проводятся не реже одного раза в месяц. Комиссия может проводить внеочередные заседания по просьбе Группы общего рынка или государства-члена. По результатам заседаний Комиссия принимает директивы или предложения, которые согласно ст. 20 Протокола являются обязательными для стран-участников.
Вторую группу органов МЕРКОСУР также составляют три межправительственные организации.
Существовавшая до 2005 г. Объединенная парламентская комиссия являлась представительным органом парламентов государств-членов, в состав которой входило равное количество депутатов от каждой страны. Ее деятельность была направлена на стимулирование проведения внутренних процедур для скорейшего вступления в силу актов, принятых органами МЕРКОСУР. Кроме того, она проводила работу по гармонизации законодательства, необходимого для осуществления интеграции. Рекомендации Комиссии направлялись в Совет общего рынка при посредничестве Группы общего рынка. Внутренний регламент Комиссии принимался ею самостоятельно.
Экономический и социальный консультативный форум - организация, представляющая экономические и социальные секторы экономики, и состоит из равного числа представителей от каждого государства-члена. Его деятельность сводится к даче рекомендаций Группе общего рынка.
Административный секретариат несет ответственность за оперативную поддержку и оказание услуг другим органам МЕРКОСУР. В функции Секретариата входит организационное обеспечение деятельности Совета общего рынка и Группы общего рынка, а также остальных органов, когда они проводят свои совещания. Среди важнейших обязанностей Секретариата следует отметить создание архива документов, публикацию принятых правил, выполнение полученных от различных структур заданий, инфор-
мирование государств-участников о мерах, принятых каждой страной во исполнение решений МЕРКОСУР, и др. Помимо этого, Секретариат совместно с государствами-членами осуществляет переводы на рабочие языки всех решений, принятых органами институциональной структуры МЕРКОСУР, и издает официальный бюллетень. Директор Секретариата имеет гражданство одного из государств-членов. Его директор назначается сроком на два года без права переизбрания. Выборы директора проводятся на принципах ротации Группой общего рынка после предварительной консультации с Советом общего рынка.
Решения всех органов МЕРКОСУР принимаются на основе консенсуса и при участии всех государств-членов (ст. 37 Протокола). Государства-участники обязуются принимать все необходимые меры для имплементации актов МЕРКОСУР в национальное законодательство и своевременно информировать об этом Секретариат. В свою очередь, Секретариат информирует всех членов о ходе им-плементации. Принятые органами МЕРКОСУР акты вступают в силу через 30 дней после оповещения Секретариата и публикации их текстов в официальных изданиях.
Следует подчеркнуть, что все указанные выше органы МЕРКОСУР не носят надгосударственного характера. Отказ от создания структур по типу и подобию созданных в Европейском сообществе активно пропагандируется Аргентиной и Бразилией, придерживающимися позиции, согласно которой наднациональные структуры препятствуют реализации программ интеграции и создают угрозу национальному суверенитету.
Сотрудниками органов МЕРКОСУР являются министры и другие государственные чиновники стран-членов, для которых работа в международной организации является дополнительной, они продолжают оставаться сотрудниками национальных администраций. В качестве основной работа в органах МЕРКОСУР может рассматриваться для ограниченного штата работников, выполняющих преимущественно технические функции.
По сути, деятельность всех органов МЕРКОСУР является реализацией закрепленной в ст. 34 Протокола международной правосубъектности, свойственной любой международной организации. В ст. 35 Протокола разъясняется, что в силу своих полномочий
МЕРКОСУР может осуществлять все необходимые действия для достижения своих целей, в частности, заключать договоры о приобретении или отчуждении движимого и недвижимого имущества, выступать в суде, формировать фонды и переводить денежные средства. МЕРКОСУР самостоятельно определяет место своего нахождения и согласно ст. 36 Протокола заключает соответствующее соглашение с правительством государства-участника.
Эффективность работы органов интеграционной группировки, обладающих директивными полномочиями, т.е. Совета общего рынка, Торговой комиссии, Группы общего рынка напрямую зависит от применения принятых ими актов государствами-членами. В соглашениях, заключенных в рамках МЕРКОСУР, закреплено, что принятые межправительственными органами нормативные акты носят обязательный характер и что государства-участники обязуются принять все необходимые меры для обеспечения их применения на своих территориях. Порядок имплементации норм МЕРКОСУР регламентирован в положениях части IV Протокола. В ст. 40 Протокола предусмотрена процедура, соблюдение которой рассматривается в качестве гарантии трансформации нормы во внутринациональное законодательство.
Во-первых, государства-участники принимают меры, необходимые для инкорпорации новой международной нормы в национальный правопорядок, и сообщают об этом Административному совету МЕРКОСУР; во-вторых, когда все государства-участники проинформируют о проведенной инкорпорации указанной нормы в свое законодательство, Административный секретариат МЕРКОСУР сообщает об этом каждому государству-участнику. И, наконец, в-третьих, инкорпорированная норма вступает в силу одновременно во всех государствах-участниках спустя 30 дней после даты оповещения Административным секретариатом. С этой целью государства-участники после указанного срока оповещают о вступлении данной нормы в силу посредством публикации в соответствующих официальных изданиях.
Следует отметить, что в процессе своей деятельности органы МЕРКОСУР обращаются к определенным правовым источникам. Их перечень установлен в ст. 41 Протокола. Это Договор Асунсьон, его протоколы, дополнительные и вспомогательные документы;
соглашения, заключенные в рамках Договора Асунсьон и его протоколов; решения Совета общего рынка, резолюции Группы общего рынка и директивы Торговой комиссии, принятые с момента вступления в силу Договора Асунсьон.
Новейшие изменения в институциональной структуре МЕРКОСУР
Анализ функционирования институциональной системы МЕРКОСУР свидетельствует об отходе от политики создания межправительственных органов, имеющих ограниченный круг полномочий. В последние годы прослеживается тенденция создания постоянно действующих органов, которым присущи качественно новые характеристики. Речь идет в первую очередь о Парламенте МЕРКОСУР - самостоятельном законодательном органе. Протокол о его учреждении был подписан в Монтевидео (Уругвай) 9 декабря 2005 г. Документ вступил в силу 19 октября 2006 г.8
В преамбуле Протокола обоснована необходимость создания этого нового для интеграционной группировки органа.
Сложившаяся в регионе ситуация требовала принятия мер для укрепления и расширения интеграции с учетом интересов всех стран-участниц. Именно поэтому в документе было закреплено, что для достижения общих целей, определенных участниками, необходимо создание сбалансированного и эффективного институционального органа, что, в свою очередь, позволит создавать эффективные нормы и обеспечить атмосферу юридической определенности и предсказуемости интеграционного процесса в целях развития производства, достижения социальной справедливости, обеспечения научно-технического подъема, стимулирования инвестирования и обеспечения занятости во всех государствах-участниках в интересах их граждан.
Учреждение Парламента с надлежащим представительством интересов граждан государств-участников означало, по мнению участни-
8 Ley 26.146 Apruébase el Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR, suscripto en Montevideo - República Oriental del Uruguay- el 9 de diciembre de 2005 // URL: http:www.mercosur.int/ (дата обращения: 27.02.2015). 64
ков, качественное изменение институциональной структуры МЕРКОСУР, создание единого пространства, с учетом особенностей регионов. Этот новый орган был призван способствовать демократии, участию, представительству, прозрачности и социальной легитимности в развитии интеграционного процесса и его законодательства. И все же его основной задачей стало укрепление межпарламентского сотрудничества в целях гармонизации национального законодательства в соответствующих областях и содействие инкорпорации в национальные правовые системы норм МЕРКОСУР.
Под эгидой Парламента проводятся заседания Экономического и социального консультативного форума для обмена информацией и мнениями о развитии МЕРКОСУР, организуются совместные заседания с институтами гражданского общества и производственных секторов по вопросам, связанным с развитием интеграции.
Важной функцией Парламента является прием и рассмотрение заявлений от частных лиц стран-участниц (физических и юридических) относительно действия либо бездействия органов МЕРКОСУР, а также их направление в соответствующие институты.
В обязанности Парламента входит также проведение исследований и составление проектов национальных законов в целях гармонизации национальных законодательств государств-участников; проведение совместных с национальными парламентами мероприятий для содействия законодательной деятельности, осуществляемой органами МЕРКОСУР; поддержка институциональных отношений с парламентами третьих стран и другими законодательными органами.
Принципиально важным вопросом остается определение статуса Парламента МЕРКОСУР: является ли этот орган наднациональным или нет.
Региональная интеграция МЕРКОСУР осуществляется в рамках системы международного публичного права, которое, как известно, не допускает существование наднациональных органов и принятых ими норм, имеющих прямое действие и преимущественный характер перед внутренним правом государства-участника.
В компетенцию Парламента входит, согласно ст. 4 Протокола о его учреждении, содействие гармонизации законодательства
стран-участниц в соответствии с процедурами, предусмотренными внутренним законодательством.
В ст. 19 Протокола поименованы акты Парламента, которые являются типичными для межправительственной системы: заключения, проекты правовых актов, декларации, рекомендации, отчеты и распоряжения.
Что касается состава Парламента, то в переходном периоде 18 представителей от каждого государства-участника назначаются отечественными парламентами. По завершении переходного периода «парламентарии избираются гражданами соответствующих государств-участников путем прямого, всеобщего и тайного голосования».
Современные латиноамериканские исследователи не спешат признавать наднациональный характер Парламента МЕРКОСУР, склоняясь больше к тому, что на современном этапе эта структура, как и другие институциональные структуры группировки, носит межправительственный характер.
В 2005 г. начал свою работу постоянно действующий ревизионный суд МЕРКОСУР, созданный во исполнение принятого Протокола Оливос9. В компетенцию суда входит рассмотрение конфликтов между государствами-участниками и жалоб физических лиц. В первом случае юрисдикция суда распространяется на вопросы, связанные с толкованием, применением или нарушением Договора Асунсьон, Протокола Ору-Прету, соглашений, заключенных в рамках этого Протокола, а также возникающие из решений Совета общего рынка, Группы общего рынка и директив Торговой комиссии. Что касается жалоб физических лиц, то они принимаются к рассмотрению в случае, если в результате принятия или применения каким-либо государством-участником административных мер права этих лиц были нарушены или дискриминированы либо созданы условия для осуществления недобросовестной конкуренции.
El Tribunal Permanente de Revisión (PRC), Protocolo de Olivos // URL: http:www.mercosur.int/ (дата обращения: 06.02.2015). 66
В 2004 г. был учрежден Административно-трудовой суд МЕРКОСУР10. Деятельность данного органа направлена на урегулирование исключительно административных и трудовых конфликтов, которые возникают между органами институциональной структуры МЕРКОСУР и занятым в них персоналом.
И, наконец, нельзя не упомянуть о созданном в 2005 г. во исполнение положений Договора Асунсьон, Протокола Ору-Прету, решений № 26/03 и № 24/04 Совета общего рынка Центре содействия формированию правового государства (Centro MERCOSUR de Promoción de Estado de Derecho (CMPED)11. В обязанности этого института входят организация и осуществление действий по проведению научных исследований, профессиональной подготовки и информированию государств-участников по вопросам, связанным с региональной интеграцией.
Перечень структур, учрежденных в рамках МЕРКОСУР во исполнение действующих международных соглашений для проведения региональной интеграции, не носит исчерпывающего характера. Возможно, новые экономические реалии потребуют создания очередного специального органа. Но на сегодня институциональная структура МЕРКОСУР отвечает потребностям региона, а деятельность этой интеграционной группировки способствует достижению поставленных государствами-участниками целей.
Библиография
Лавут А.А. МЕРКОСУР: современный этап развития, особенности функционирования и торговой политики в отношении третьих стран // Российский экономический вестник. 2010. № 6.
10 El Tribunal Administrativo-Laboral (ALC), Resolución 54/03 del Mercado Común
Grupo //URL: http:www.mercosur.int/ (дата обращения: 08.02.2015).
11 El Centro Mercosur de la promoción del Estado de derecho (MCPRL), Decisión 24/04 del Consejo del Mercado Común // URL: http:www.mercosur.int/ (дата обращения: 08.02.2015).
