CC BY
119
НАУЧНАЯ СMEHA
гтс- л». ¿ij^ ¿sj^ ¿fe лъ ^r;». ^ -IV- ^ ore. ^ .чтс. гр. .4«. .v«. t\y, ^ ^
Л.Р. Ахунова УДК 351/354
MEHEДЖEРИСТСKИE AДMИHИСТРAТИВHЫE РEФОРMЫ НА РУБEЖE XX-XXI ВEKОВ
Аннотация
В статье дана характеристика концепции нового государственного менеджеризма, пришедшего на смену концепции государственного администрирования, и проводимых на его основе административных реформ. Новый государственный менеджеризм предполагает применение в государственных органах и учреждениях инструментов и методов корпоративного управления. Возникновение данного подхода и проведение менеджеристских административных реформ на рубеже ХХ-ХХ1 вв. в развитых странах мира было обусловлено необходимостью повышения результативности и эффективности деятельности правительств развитых стран, сокращения государственных расходов на их содержание при повышении качества государственных услуг В статье представлен сравнительный анализ менеджеристских административных реформ, происходивших в Великобритании, США, России. В рамках реформ правительствами этих стран ставились амбициозные цели: добиться повышения эффективности государственного администрирования до уровня эффективности менеджмента в частном секторе (Великобритания), создать правительство заново и устранить бюрократизм (США). Для достижения поставленных целей были использованы разнообразные инструменты и методы: внедрение среднесрочного бюджетного планирования и бюджетирования, ориентированного на результат, соглашений по предоставлению государственных услуг, внедрение элементов процессного подхода к управлению, всеобщего управления качеством, сбалансированной системы показателей и др. Полученный в результате осуществления реформ опыт представляет собой универсальные образцы лучших практик в области государственного управления, которые могут быть растиражированы в органах государственной власти и управления в других странах. Анализ особенных черт реформ позволяет оценить перспективы применения конкретных менеджеристских подходов для совершенствования организации деятельности органов исполнительной власти Республики Башкортостан.
Ключевые слова: новый государственный менеджеризм, административная реформа, эффективность и качество деятельности органов государственной власти и управления
Laysan R. Akhunova
MANAGERIAL ADMINISTRATIVE REFORMS AT THE TURN OF XXth-XXIst CENTURIES
Abstract
The paper presents characteristics of the concept of new public management, which has replaced the concept of public administration, and conducted on the basis of its administrative reform. New public management involves the use in state bodies and institutions of tools and methods of corporate management. The emergence of this approach and conduct of managerial administrative reforms at the turn of XX-XXI centuries in the developed countries of the world was due to the need to improve the effectiveness and efficiency of the governments of developed countries to reduce public expenditure on
Ахунова Ляйсан Рустэмовна, ассисент кафедры менеджмента и маркетинга Института экономики, финансов и бизнеса Башкирского государственного университета (г. Уфа), e-mail: [email protected]
Laysan R. Akhunova, Assistant of the ^air of Management and Marketing, Institute of Economics, Finance and Business, Bashkir State University (Ufa), e-mail: [email protected]
© Ахунова Л.Р., 2016
their maintenance while increasing the quality of public services. The article presents a comparative analysis of managerial administrative reforms that have taken place in the UK, USA, Russia. As part of the reforms in these countries, the government set an ambitious goal: to improve the efficiency of public administration to the level of efficiency of management in the private sector (UK), to re-invent government and eliminate bureaucracy (USA). To achieve these goals they have used a variety of tools and techniques: introduction of medium-term budget planning and budgeting, results-based agreements on the provision of public services, the introduction of elements of the process approach to management, total quality management, balanced scorecard, etc. As a result of implementation of the reforms universal experience constitutes universal specimens of best practices in public administration. It can be replicated in state authorities and administrations in other countries. Analysis of the special features of the reforms enables to evaluate the prospects for the use of specific managerial approaches for improving the organization of the executive authorities of the Republic of Bashkortostan.
Key words: new public management, administrative reform, efficiency and quality of public authorities and management
В конце XX века в большинстве развитых стран мира актуализировались вопросы совершенствования организации и повышения качества деятельности органов государственного управления. В период с середины 1980-х годов было проведено большое количество сложных административных реформ в таких странах как Великобритания, Канада, США, Австралия, Новая Зеландия, Китай, Польша [6, 7], Россия, которые были впоследствии объединены термином "антибюрократическая революция". Подход, господствовавший в государственном управлении на протяжении XX века ("концепция государственного администрирования", "Public Administration"), был вытеснен "новым государственным менеджеризмом". Традиционное представление о том, что государственный сектор экономики принципиально отличается от частного и поэтому в нем должны использоваться специальные методы организации деятельности, было опровергнуто конкретными примерами успешного решения проблем системы государственных органов (коррупция, низкая результативность и др.) с использованием лучших практик, инструментов и подходов корпоративного менеджмента. Для того, чтобы сформулировать основные положения нового государственного менеджеризма, рассмотрим общие и особенные черты антибюрократических революций в Великобритании, США и России.
Административные преобразования в Великобритании представляли собой первую попытку практической реализации менеджеристского
подхода. Британский опыт лег в основу реформ в таких странах как Австралия и Новая Зеландия. Неоконсервативным правительством М. Тэтчер в 80-х гг. прошлого века была поставлена цель повышения эффективности государственного администрирования до уровня эффективности менеджмента в частном секторе. Предлагалось сократить бюрократию, реагирующую лишь на внешние процессы, и превратить ее в инициативную организацию, способную контролировать эти процессы.
Для достижения цели были сформулированы задачи: контроль уровня инфляции, сокращение государственного долга, сокращение государственных расходов в процентах к ВВП, устранение привилегированного положения государственных служащих, сокращение масштабов государственного вмешательства в экономику. Преобразования осуществлялись в несколько этапов: в 1980-е годы активно развивалось применение финансового менеджмента; в конце 80-х акцент сместился в сторону внедрения рыночных механизмов в государственных учреждениях; в 90-е годы был сделан акцент на рациональности расходования государственных средств.
Новый этап административной реформы был инициирован администрацией Т. Блэра. В 2004 году начальником отдела Казначейства Питером Гершоном был проведен анализ деятельности государственных учреждений с точки зрения их расходов и эффективности. По результатам отчета Гершона1 было предложено сократить расходы бюджетов государственных учреждений путем
1 В отчете Гершона были изложены основополагающие принципы нового этапа реформы: 1) применение комплексного подхода; 2) учет государственных расходов в полном объеме; 3) проведение глубокого предварительного анализа для обоснования соглашений по повышению эффективности; 4) проведение предшествующих реформе мероприятий по измерению и распределению согласованных величин повышения эффективности (производительности).
В ходе реформы значительные изменения коснулись системы управления государственными расходами. Эти изменения включали в себя: 1) переход к планированию госрасходов на 3 года. При этом департаменты имели возможность перенести неизрасходованные или сэкономленные средства на следующий год; 2) формирование соглаше-
совершенствования организации деятельности и автоматизации бизнес-процессов [8]. Экономия должна была составить свыше 20 млн. фунтов стерлингов. Для этого каждое государственное учреждение должно было согласиться на сокращение своего бюджета в долгосрочном периоде, а затем выработать систему мероприятий, которая бы позволила их реализовать, не снижая объема и качества предоставляемых услуг.
В результате последовательной и непрерывной реализации намеченных реформ удалось добиться сокращения числа госслужащих сначала на 14%, а затем еще на 6% в период с 1979 по 1983 годы [8]. Возросла ориентация деятельности и на результат, и на потребителя. Была достигнута запланированная экономия государственных средств. Значительно повысилась техническая эффективность за счет компьютеризации. Выполнение многих государственных функций стало осуществляться на контрактной основе.
Реформирование, вошедшее в историю под девизом "От бюрократии к результатам", - это реформы Б. Клинтона и А. Гора в США. Президент Б. Клинтон поставил перед своей администрацией масштабную цель - "изобрести правительство заново", т.е. создать правительство, которое работает лучше и стоит меньше [9, 10]. Причинами реформ стали такие общественные явления как недоверие к правительству со стороны граждан, значительное разочарование проводимой им политикой, упадок морального состояния государственных служащих, а также большой дефицит бюджета.
Результатом шестимесячного обследования федерального правительства США стал отчет А. Гора - "Национальный обзор производительно-сти"2. Задачи данного обследования были сформулированы следующим образом: выявить проблемы эффективности функционирования госу-
дарственных органов и предложить решения и пути экономии бюджетных средств.
В отчете акцент был сделан на изменениях в организации деятельности, а не в структуре государственных органов. Реформы, как и в Великобритании, характеризовала ориентация на подходы, используемые в коммерческих организациях, такие как приватизация, контракты на предоставление государственных услуг и др. Для управления государственными учреждениями в большом количестве приглашались менеджеры из частного сектора. Результаты оказались вполне значительными. Дефицит бюджета удалось преодолеть в 1999 году. Государственные учреждения стали более клиентоориентированными и ответственными. Число государственных служащих сократилось на 17% (377 тыс. чел.) в период с 1993 по 1999 годы. Доверие граждан к институтам власти с 1994 по 1998 годы возросло на 9 процентных пунктов [9, с. 115].
Необходимость проведения комплексной административной реформы в Российской Федерации была впервые провозглашена в 1997 году. Были сделаны первые шаги на пути к изменениям: проблема стала обсуждаться на заседаниях круглого стола, были созданы рабочие группы по разработке концепции реформы, подготовлен проект концепции реформы. Однако активная преобразовательная деятельность была развернута лишь в 2003 году. Начало административной реформе положило Послание Президента РФ Федеральному Собранию на 2003 год. В 2003-2005 гг. административная реформа осуществлялась по следующим направлениям: оптимизация функций органов исполнительной власти и структуры исполнительной власти; реформа государственной службы; совершенствование управленческих процедур; создание административной юстиции [2].
ний по повышению эффективности предоставления государственных услуг (Public Service Agreements), в которых установлены целевые значения планируемого повышения эффективности в денежном выражении; 3) внедрение ресурсного бюджетирования и инвестиционных стратегий департаментов; 4) замена текущего контроля за расходами установлением лимита издержек департамента.
Наряду с вышеперечисленными нововведениями значительные средства были инвестированы в автоматизацию процессов и внедрение информационных технологий, в проекты по управлению человеческими ресурсами.
2 В ходе проведения обследования были применены следующие методы:
- создание рабочих групп и изобретательских лабораторий из опытных работников правительственных учреждений;
- консультации с работниками региональных органов власти;
- изучение лучших практик компаний частного сектора;
- обмен мнений экспертов в сфере бизнеса, государственного управления и научного сообщества на специализированных форумах и конференциях;
- учет пожеланий граждан, представленных в форме писем и звонков на горячую линию.
В 2004 г. была принята Концепция административной реформы в Российской Федерации на 2006-2008 годы. Ее целями были поставлены:
1) повышение качества и доступности государственных услуг;
2) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в т.ч. прекращение избыточного государственного регулирования;
3) повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти [3].
Для достижения вышеперечисленных целей были определены задачи:
- внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
- разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;
- оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;
- повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;
- модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
- формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления [3].
В первую очередь была предпринята структурная реформа. Образована новая архитектура органов государственной власти - трехзвенная система "министерство - агентство - служба". В результате широкомасштабного исследования государственных функций избыточные и дублирующие функции были устранены, оставшиеся перераспределены между государственными ведомствами в соответствии с их полномочиями. Предусмотрена передача функций профессиональных участников рынка саморегулируемым организациям, а части функций - на аутсорсинг.
Была развернута деятельность по разработке административных регламентов и стандартов государственных услуг. Административные регламенты разрабатываются с целью повышения
качества и доступности государственных услуг по таким параметрам как сокращение сроков предоставления, уменьшение количества запрашиваемых документов и др. Регламенты должны базироваться на стандартах государственных услуг, в которых прописаны требования к качеству государственной услуги. За период с 2006 по 2012 годы федеральными органами исполнительной власти было утверждено в установленном порядке около 500 административных регламентов; свыше 9500 административных регламентов утверждено на региональном, более 19500 - на местном уровне [5].
Один из приоритетов административной реформы - создание многофункциональных центров предоставления государственных услуг по принципу "одного окна". В основе работы Многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ) лежит принцип упрощения процедур получения гражданами и предпринимателями государственных услуг, справок, выписок и пр. на основе развития межведомственного взаимодействия. На сегодняшний день в стране функционируют более 1300 МФЦ.
В Республике Башкортостан процессы модернизации системы органов региональной власти и управления отвечают общемировым тенденциям. Наряду с мероприятиями, проводимыми в рамках административной реформы в Российской Федерации, республиканские власти инициируют собственные преобразования, направленные на повышение качества и эффективности деятельности госаппарата. Так, в 2002 году в Отделении Национального банка по Республике Башкортостан Уральского главного управления Центрального Банка Российской Федерации был запущен пилотный проект внедрения процессного управления в территориальных учреждениях Банка России. Проект был направлен на решение следующих проблем организации деятельности в системе Банка России:
- низкая производительность расходов;
- неадекватная организационная структура;
- непропорциональная нагрузка у сотрудников;
- низкий уровень качества услуг и репутации.
В результате реализации мероприятий проекта в Национальном банке Республики Башкортостан были достигнуты существенные результаты:
- осуществлено процессное описание деятельности;
- выявлены процессы, продукты, клиенты Банка;
- оптимизирована организационная структура, устранено дублирование функций, выпрямлены и упрощены громоздкие бизнес-процессы;
- внедрена система процессно-ориентирован-ного управления персоналом и др. [1, с. 86]
В 2010 г. Президент Республики Башкортостан Рустэм Хамитов инициировал проект по созданию карт приоритетных задач и ключевых показателей эффективности (КР1) деятельности министерств и госкомитетов. В рамках проекта был проведен SWOT-анализ деятельности отраслей хозяйствования и сфер социальной жизни республики, в результате которого были сформированы предложения по совершенствованию деятельности министерств и ведомств, ответственных за производительность в данных сферах. Из них были выбраны предложения, наиболее значимые с точки зрения достижения поставленных перед республикой целей социально-экономического развития, для включения их в перечень задач на будущие периоды.
В том же году в Республике Башкортостан был начат пилотный проект по внедрению оценки регулирующего воздействия нормативно-правовых актов органов исполнительной власти. Данный проект направлен на повышение результативности реализации органами исполнительной власти республики функции регулирования регионального развития посредством совершенствования законодательства, в частности, по приоритетным направлениям развития, таким как создание благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата.
Обобщая анализ антибюрократических реформ на рубеже ХХ-ХХ1 вв., можно сформулировать характерные черты нового государственного менеджеризма:
1) административные преобразования инициирует само правительство в ответ на вызовы деятельности системы государственных органов: необходимость сокращения государственных расходов и повышения качества государственных услуг, доверия к государственным институтам; претензии к уровню исполнения и оперативности государственной политики; низкий уровень качества функции правительства как работодателя;
2) в рамках менеджеристских административных реформ совершенствованию подвергается в первую очередь организация деятельности органов государственной власти: производится
упрощение организационной структуры, устранение дублирующих функций, сокращение численности госслужащих. Следует отметить, что подобные меры являются достаточно радикальными, следовательно, должны быть грамотно обоснованы с экономической точки зрения. Как показывает практика зарубежных стран, наиболее успешные изменения организации деятельности базируются на применении процессного подхода к управлению, который позволяет оптимизировать деятельность на основе совершенствования бизнес-процессов;
3) "жесткое ядро" концепции менеджерист-ской административной реформы обязательно содержит подходы к управлению затратами и производительностью. Это обусловлено тем, что на протяжении долгого времени в науке господствовало положение о том, что учреждения государственного сектора неэффективны по своей природе и не должны стремиться к сокращению издержек. На сегодняшний день очевидно, что критерий эффективности должен быть основополагающим при разработке и выборе любых мероприятий государственной политики. Наиболее широкое распространение в государственном секторе получили методы бюджетирования, основанного на результате и учете затрат по видам деятельности.
ЛИТЕРАТУРА
1. Ахунова Л.Р. Методические подходы к снижению себестоимости государственных услуг на основе АВС-костинга // Экономика и управление: научно-практический журнал. - 2015. - № 2. - С. 84-87.
2. Паршин М.В. Административная реформа: план на три года с четкими задачами и проверкой сделанного // Чиновникъ. - 2005. - № 6. - С. 9.
3. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р "Об одобрении Концепции проведения административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. и плана мероприятий по проведению административной реформы в 2006-2010 гг." [электронный ресурс]. URL: http://www.ar.gov.ru/ru/about/el_ russia/documents/?id20=745&i20=5 (дата обращения 18.11.2015).
4. Сайт Министерства экономического развития Республики Башкортостан [электронный ресурс]. URL: http://minecon.bashkortostan.ru/dejatelmst/admin-istratrvnaya-reforma/mstitut-otsenki-regulimyushchego-vozdeystviya (дата обращения 15.11.2015).
5. Сайт Министерства экономического развития Российской Федерации [электронный ресурс]. URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/admRe-form/standarts/ (дата обращения 25.11.2015).
6. Afonso A., SchuknechtL., Tanzi V. Public sector efficiency: an international comparison. In: European Central Bank Working Paper № 242. - July, 2003 [Афонсо А., Шукнехт Л., Танзи В. Эффективность публичного сектора: международное сопоставление // Рабочий документ Европейского Центрального банка № 242. -Июль, 2003] [электронный ресурс]. URL: http://www. ecb.int (дата обращения 10.11.2015).
7. Building on strengths: lessons from comparative public administration reforms / Document of the World Bank. - June 24, 2002 [Опираясь на сильные стороны: уроки сравнительного анализа административных реформ / Документ Всемирного Банка. - 24 июня 2002 г.] [электронный ресурс]. URL: http://www1.worldbank. org/publicsector/civilservice/designimplementing.htm (дата обращения 24.8.2015).
8. Gershon P. Releasing resources to the front line. Independent Review of Public Sector Efficiency. - July, 2004 [Гершон Р. Бросая ресурсы на передовую. Независимый обзор эффективности государственного сектора - Июль, 2004 г.] [электронный ресурс]. URL: http://www.hm-treasury.gov.uk (дата обращения 1.4.2013).
9. Gore A. Creating a Government that Works Better and Costs Less: Report of the National Performance Review - 07.09.1993 - 159 p. [Гор А. Создавая правительство, которое работает лучше и стоит меньше: отчет Национального обзора производительности -07.09.1993 - 159 c.].
10. Gore A. Creating a Government that Works Better and Costs Less: Executive Summary - 07.09.1993 -21 p. [Гор А. Создавая правительство, которое работает лучше и стоит меньше: руководящее резюме. -07.09.1993 - 21 с.].
REFERENCES
1. Akhunova L.R. Metodicheskie podkhody k snizheniyu sebestoimosti gosudarstvennykh uslug na osnove ABC-kostinga [Methodological approaches to reduction of public services cost based on ABC-costing]. In: Ekonomika i upravlenie: nauchno-prakticheskij zhurnal [Economy and management: scientific and practical journal]. 2015, no. 2, pp. 84-87 (In Russ.).
2. Parshin M.V. Administrativnaya reforma: plan na tri goda s chetkimi zadachami i proverkoj sdelannogo [Administrative reform: a three-year plan with clear objectives and checking]. In: Chinovnik [Official]. 2005, no. 6, p. 9 (In Russ.).
3. Rasporyazhenie Pravitel 'stva Rossijskoj Federacii ot 25.10.2005 № 1789-r "Ob odobrenii koncepcii provedeniya administrativnoj reformy v Rossijskoj Federacii v 2006-2010 gg. i plana meropriyatij po provedeniyu administrativnoj reformy v 2006-2010 gg." [The Order of the Government of the Russian Federation of 25.10.2005 № 1789-r "On approval of the Concept of administrative reform in the Russian Federation in 2006-2010 and an action plan for administrative reform in 2006-2010"]. URL: http://www.ar.gov.ru/ru/about/ el_russia/documents/?id20=745&i20=5 (date of access 18.11.2015) (In Russ.).
4. Sajt Ministerstva ekonomicheskogo razvitiya Respubliki Bashkrotstan [Website of the Ministry of Economic Development of the Republic of Bashkrotstan]. URL: http://minecon.bashkortostan. ru/dejatelnost/administrativnaya-reforma/institut-otsenki-reguliruyushchego-vozdeystviya (date of access 15.11.2015) (In Russ.).
5. Sajt Ministerstva Ekonomicheskogo razvitiya Rossijskoj Federacii [Website of the Ministry of Economic Development of the Russian Federation]. URL: http:// economy.gov.ru/minec/activity/sections/admreform/ standarts/ (date of access 25.11.2015) (In Russ.)
6. Afonso A., Schuknecht L., Tanzi V Public sector efficiency: an international comparison. In: European Central Bank Working Paper № 242. - July, 2003. URL: http://www.ecb.int (date of access 10.11.2015) (In Engl.).
7. Building on strengths: lessons from comparative public administration reforms / Document of the World Bank. - June 24, 2002. URL: http://www1.worldbank. org/publicsector/civilservice/designimplementing.htm (date of access 24.8.2015) (In Engl.).
8. Gershon P. Releasing resources to the front line. Independent Review of Public Sector Efficiency - July, 2004. URL: http://www.hm-treasury.gov.uk (date of access 1.4.2013)(In Engl.).
9. Gore A. Creating a Government that Works Better and Costs Less: Report of the National Performance Review. - 07.09.1993. - 159 p. (In Engl.).
10. Gore A. Creating a Government that Works Better and Costs Less: Executive Summary. - 07.09.1993. -21 p. (In Engl.).
