CC BY
271
УДК 341.1/8
меморандум как особая форма правового сотрудничества государств в сфере бедствий
© Лисаускайте В. В., 2017
Иркутский государственный университет, г. Иркутск
Анализируется двустороннее сотрудничество государств в области предупреждения бедствий природного и техногенного характера, осуществляемого на межведомственном уровне посредством заключения меморандумов. Исследуется данная форма международного документа, раскрывается его терминологическая особенность, специфика содержания. Дается характеристика конкретных меморандумов, заключенных в сфере предупреждения бедствий и ликвидации их последствий. По результатам проведенного анализа автор приходит к нескольким выводам, которые выражают определенную специфику использования меморандумов как регуляторов рассматриваемых отношений, а также подтверждают существование хаотичности в применяемой терминологии относительно характеристики правового сотрудничества государств.
Ключевые слова: меморандум о сотрудничестве; меморандум о взаимопонимании; стихийное бедствие; межведомственный договор РФ; сотрудничество по предупреждению бедствий и ликвидации их последствий.
Меморандум — форма международного документа, которая активно используется государствами для реализации двустороннего сотрудничества. Это достаточно специфическая форма, поскольку меморандум не всегда является международным договором. Часто государства заключают меморандум как предварительный, в большей степени политический акт. Скорее, это промежуточная договоренность о намерениях, в случае эффективной реализации которой может быть заключен уже договор. В то же время в практике государств встречается активное использование данного вида международных актов с более обязательственными или схожими с ними положениями.
Сам термин «меморандум» в литературе имеет различное значение. Одни авторы отмечают, что это дипломатический документ, в котором подробно излагается фактическая сторона международного вопроса, дается анализ тех или иных положений, приводится обоснование позиции государства. Другие уточняют, что этот дипломатический документ используется в качестве официального документа при переписке между внутригосударственными и зарубежными органами внешних сношений или между правительствами различных государств, а также то, что в последнее время меморандум используется как разновидность международного договора, устанавливающего согласованный порядок действий сторон. Организация Объединенных Наций (далее — ООН)
в одном из своих глоссариев отмечает «меморандум о взаимопонимании», который часто употребляется для обозначения менее официального международного документа по сравнению с типичным договором или международным соглашением. В нем часто излагаются практические мероприятия, которые осуществляются в рамках международного соглашения. ООН заключает меморандум о взаимопонимании (далее — МВ) в отношении сотрудничества с другими международными организациями. Она рассматривает МВ как имеющие обязательную силу документы и регистрирует их, если они представлены той или иной стороной или если одной из сторон является ООН [1].
Ученые отмечают, что меморандумы используются в большей степени на межведомственном уровне сотрудничества. Профессор О. И. Тиунов так и определяет: «...когда речь идет о протоколе или меморандуме — разновидностях международных договоров межведомственного характера.» [2]. В данной позиции, к сожалению, не учтена особенность содержания таких документов.
Профессор И. И. Лукашук определяет меморандум как акт государств, который в зависимости от обстоятельств может быть международным договором или политической договоренностью [3]. При этом он выделяет как разновидность меморандум о взаимопонимании. Термином, который наиболее подходит для характеристики международных документов, не имеющих силу договора, по мнению профессора, является
«договоренность». В то же время в его исследовании отсутствует детализация содержательной характеристики документов с таким названием, в отличие от подробного анализа иных терминов, используемых в практике заключения международных договоров.
На наш взгляд, учитывая существующий многовековой «хаос» в терминологии международных документов, вряд ли возможно пытаться подогнать схожие акты под определенное наименование. Скорее, необходимо подходить качественно, анализируя каждый из них индивидуально, определяя его место и юридическую силу.
«Меморандум» — термин, который достаточно активно используется государствами как вид документа по регулированию международных отношений. Однако существует абсолютно разная практика в юридической природе использования меморандума. Не является исключением в данном вопросе и Россия, которая заключает меморандумы во многих сферах взаимодействия, устанавливая разную юридическую силу.
Проблема характеристики меморандума как вида международного документа заключается в нескольких аспектах:
— существуют меморандумы с юридической силой договора и меморандумы без такой силы. То есть документы с одним названием, но с разной юридической силой. Оба вида в одинаковой степени используются в практике сотрудничества;
— в тексте меморандумов не указывается, в какой именно форме они используются.
По мнению проф. И. И. Лукашука, различие между меморандумами нужно проводить по их содержанию, а также по наличию или отсутствию отдельных положений, являющихся обязательными или традиционными для международных договоров (положения о вступлении в силу, о сроке действия и т. д.).
Проведенный нами анализ позволил прийти к выводу, что для определения вида меморандума можно использовать национальные акты, утверждающие порядок их подписания. Так, Меморандум о понимании между РФ и США о сотрудничестве в области предупреждения техногенных чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий и ликвидации их последствий 1996 г., а также протоколы к нему были подписаны на основании распоряжений Правительства РФ [4]. В этих правительственных актах указывает-
ся, что действия по подписанию Меморандума осуществляются на основании статей Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации».
Таким образом, можно сделать вывод, что, несмотря на отсутствие в тексте указанного меморандума его характеристики в качестве международного договора и ряда традиционных элементов международных договоров, именно данный меморандум следует считать международным договором РФ с позиции его юридической силы и обязательств, в нем содержащихся.
Другим примером являются меморандумы, заключенные Россией с Чехией, Египтом, Индией и Боливией. В распоряжениях [5] и постановлениях [6] Правительства РФ об их подписании нет обозначенного ранее указания на нормы ФЗ «О международных договорах РФ». Их правовой статус в определенной степени регулируется Положением о подготовке и подписании международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ в 2003 г. Положение определяет, что международные акты, не являющиеся международными договорами, составляются в форме деклараций, меморандумов, совместных заявлений, планов и программ сотрудничества. Они не должны содержать юридически обязывающих положений, но могут содержать ссылки на договорные обязательства. На наш взгляд, это единственное отличие в содержании такого документа от международного договора, поскольку все остальные положения и порядок их принятия во многом совпадают с упрощенной формой разработки и подписания соглашения.
В то же время, как уже было отмечено, относительно сотрудничества с отдельными странами существует достаточно богатая практика использования в качестве регулятора именно меморандума, не имеющего юридической силы договора. При этом существующие такие меморандумы разных стран абсолютно различны по содержанию. Одни состоят только из выражения официальной политической позиции государств по конкретному вопросу и намерений дальнейшего взаимодействия. Другие — достаточно объемны, состоят из статей и детально регламентируют формы сотрудничества. Соответственно, возникает ряд вопросов относительно проблем по реализации положений такого необязательного документа.
Во-первых, необязательность изначально усложняет процесс реализации взаимодействия, поскольку оно осуществляется сугубо по желанию сторон. Во-вторых, интересным представляется вопрос о финансировании такой деятельности, опять же в связи с отсутствием жестких правил поведения. В-третьих, как должен разрешаться вопрос в случае невыполнения одной из сторон каких-либо пунктов такого документа?
Таким образом, в своей практике сотрудничества в области бедствий Россия использует оба вида меморандумов. С одной стороны, это достаточно традиционная практика государств. С другой стороны, это создает определенные сложности с точки зрения оценки закрепленных в меморандуме положений, их обязательности, юридической силы и т. д.
Проанализируем содержание некоторых меморандумов обоих видов, регулирующих сотрудничество государств в сфере уменьшения опасности бедствий.
Такой документ был заключен Россией в 1996 г. с США и несколько раз изменен посредством принятия протоколов. Рассмотрим его отдельные положения. Так, интересным представляется правило, согласно которому истечение срока или прекращение его действия не будет затрагивать законности или продолжительности осуществления какой бы то ни было деятельности, начатой до прекращения действия меморандума, но не завершенной к моменту истечения срока или прекращения его действия [7]. В данном случае можно предположить, что при наступлении одной из указанных ситуаций стороны реализуют начатые действия в полном объеме. В рассмотренных двусторонних соглашениях подобное правило не встречается, в то время как его наличие вполне уместно, поскольку поможет исключить различные вопросы, часто возникающие относительно выполнения обязательств сторон договора, прекратившего свое действие.
Меморандум предусматривает достаточно узкий перечень направлений сотрудничества. Так, можно отметить: разработку различных мер и методов в области предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий; создание официальных механизмов для осуществления своевременной и непосредственной связи по обмену; учет международными и неправительственными организациями возможно-
стей сторон по предупреждению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.
Исходя из содержания документа, можно сделать вывод, что он не предусматривает такого направления сотрудничества, как оказание помощи друг другу в случае бедствия для ликвидации его последствий.
В качестве недостатков, на наш взгляд, следует отметить отсутствие понятийного аппарата. Отсутствие подобной составляющей в содержании любого международного документа, детально характеризующего различные направления взаимодействия, на практике может привести к дополнительным переговорам и консультациям. Каждое государство имеет свои организационные, языковые и правовые особенности относительно понимания, толкования и содержания отдельных компонентов. Подтверждением данного факта является подписание в 2007 г. Протокола к рассматриваемому Меморандуму, в тексте которого отмечаются особенности используемой терминологии и ее правильного толкования или применения.
В 1997 г. Меморандум о понимании был заключен между Правительством РФ и Правительством Арабской Республики Египет о сотрудничестве в области предупреждения природных и техногенных катастроф и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Документ содержит достаточно подробные правила сотрудничества государств, однако статья 4 закрепляет проведение консультаций по подготовке к подписанию соглашения между этими государствами в области бедствий. Меморандум определяет в основном информационное, техническое и образовательное взаимодействие для предупреждения, готовности к бедствиям, реагированию на них.
В 2006 г. Россией был подписан еще один Меморандум с Чехией. Его содержание как раз подтверждает, что договором он не является, поскольку не содержит конкретных правил поведения для сторон. В нем закреплены политические намерения и желание сотрудничать в области чрезвычайных ситуаций. Они выражаются особым юридическим языком, используются такие термины, как «намерения», «стремления», «признание», «понимание» и т. д. Предусмотрено также разработать и заключить соглашение между сторонами о сотрудничестве и взаимопомощи в рассматриваемой сфере. В то же время меморандум определяет направления сотрудничества, которое
стороны уже могут осуществлять: обмен информацией, мониторинг и прогнозирование чрезвычайных ситуаций, оценка риска для окружающей среды и населения, и т. д.
Таким образом, двустороннее сотрудничество в сфере снижения опасности бедствий осуществляется на основании не только заключаемых договоров, но и иных документационных форм закрепления взаимодействия — меморандумов. При этом термин «меморандум» используется относительно международных документов двух видов: и договора, и акта политической совместной воли договаривающихся государств. И в каждом случае меморандум обладает своей спецификой. В зависимости от сложившейся практики государств относительно своих внешних сношений, а также целей и потребностей планируемого сотрудничества меморандум может иметь юридическую силу договора либо рассматриваться в качестве акта мягкого права. При этом заключаются они на межведомственном уровне. Следовательно, меморандумы с силой международного договора являются межведомственными договорами РФ.
Проведенный анализ подтвердил уже сложившееся мнение ученых о том, что в практике государств нет четкой иерархии или содержательной специфики относительно используемых названий заключаемых межгосударственных документов. Это приводит к теоретическим вопросам относительно юридического анализа таких документов и их роли в качестве регулятора международных отношений. В то же время использование этих документов на практике, особенно применительно к рассматриваемой сфере сотрудничества (сотрудничество в сфере бедствий), свидетельствует о важности и значимости использования меморандумов различной юридической силы государствами, которые хотят любыми правовыми способами решать существующие проблемы через межгосударственное сотрудничество. ^
1. Руководство по международным договорам. Нью-Йорк, 2002. С. 74.
2. Тиунов О. И., Каширкина А. А., Морозов А. Н. Статус международных межведомственных договоров РФ [Электронный ресурс]. URL: www.consultant.ru
3. Лукашук И. И. Современное право международных договоров : в 2 т. Т. 1. Заключение международных договоров. М., 2004. С. 358.
4. О подписании протокола к меморандуму о понимании между Правительством РФ и Правительством США о сотрудничестве в области предупреждения техногенных чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий и ликвидации их последствий от 16 июля 1996 г. : распоряжение Правительства РФ от 11 мая 2007 г. № 592-р // Гарант [Электронный ресурс] : справочная правовая система
5. Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2001 г. № 1529-р // Там же.
6. О подписании меморандума между Правительством РФ и Правительством Арабской Республики Египет о сотрудничестве в области предупреждении природных и техногенных катастроф и ликвидации чрезвычайных ситуаций : постановление Правительства РФ от 22 окт. 1997 г. № 1346 // Там же.
7. Меморандум о понимании между Правительством РФ и Правительством США о сотрудничестве в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций от 16 июля 1996 г. // Там же.
список литературы
О подписании меморандума между Правительством РФ и Правительством Арабской Республики Египет о сотрудничестве в области предупреждении природных и техногенных катастроф и ликвидации чрезвычайных ситуаций : постановление Правительства РФ от 22 окт. 1997 г. № 1346 // Гарант [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
Меморандум о понимании между Правительством РФ и Правительством США о сотрудничестве в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций от 16 июля 1996 г. // Гарант [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
О подписании протокола к меморандуму о понимании между Правительством РФ и Правительством США о сотрудничестве в области предупреждения техногенных чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий и ликвидации их последствий : распоряжение Правительства РФ от 11 мая 2007 г. № 592-р от 16 июля 1996 г. // Гарант [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2001 г. № 1529-р // Гарант [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
Лукашук И. И. Современное право международных договоров : в 2 т. Т. 1. Заключение международных договоров / И. И. Лукашук ; Рос. акад. наук, Ин-т государства и права. — М. : Волтерс Клувер, 2004. — 358 с.
Руководство по международным договорам. — Нью-Йорк : Изд. ООН, 2002. - 74 с.
Тиунов О. И. Статус международных межведомственных договоров РФ [Электронный ресурс] / О. И. Тиунов, А. А. Каширкина, А. Н. Морозов. -URL: www.consultant.ru (дата обращения 10.04.2015).
The Memorandum as Special Form
of Legal Cooperation
of the States in the Sphere of Disasters
© Lisauskaite V., 2017
The presented scientific article contains the analysis of bilateral cooperation of the states in the prevention of disasters of the natural and technogenic character which is carried out at the interdepartmental level by means of the conclusion of memorandums. The author investigates this form of the international document, opens its terminological feature, specifics of the contents. In work the characteristic of the concrete memorandums concluded in the sphere of the prevention of disasters and elimination of their consequences is given. By results of the carried-out analysis the author comes to several conclusions which express certain specifics of use of memorandums as regulators of the considered relations, and also confirm existence of a randomness in the applied terminology concerning the characteristic of legal cooperation of the states.
Key words: memorandum of cooperation; memorandum of understanding; natural disaster; interdepartmental contract Russian Federation; cooperation on the prevention of disasters and elimination of their consequences.
