CC BY
82
УДК 9402 С. Ф. ЕХЛАКОВА
Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского
МЕЛКАЯ ЗЕМСКАЯ ЕДИНИЦА В ОБЩЕСТВЕННЫХ ДИСКУССИЯХ КОНЦА XIX в.__________________________________________
Статья посвящена одной из актуальных проблем местного самоуправления — мелкой земской единице. Бесспорно, что современная система местного самоуправления далека от идеала, поэтому законодатели, общественные деятели и ученые стараются найти ответы на интересующие их вопросы в далеком прошлом. Проблемы мелкой земской единицы раскрываются на основе дискуссий между консерваторами и либералами не только в печати, но и в собраниях земских деятелей. В статье рассматриваются следующие дискуссионные проблемы: своевременность введения мелкой земской единицы, ее взаимоотношения с уездным земством.
Ключевые слова: мелкая земская единица, местное самоуправление, «Вестник Европы», «Московские ведомости», всесословное земство.
О мелкой земской единице мечтало не одно поколение российских общественных деятелей. Да и сам вопрос о всесословном земстве имеет почтенное прошлое. Так, первые предложения о создании волостной единицы самоуправления появились ещё в 50-х г. XIX в., в период подготовки Великих реформ.
По словам профессора М. Д. Загряцкова, система российского самоуправления после земской реформы 1864 г. стала подобна зданию в три этажа с пристройкой к нижнему [1, с. 88]. Этот нижний этаж здания составляли волостные, второй — уездные и третий — губернские земские учреждения. Кроме этого, первому этажу соответствовали и органы городского самоуправления, которые, в зависимости от статуса города, могли иметь права уездных или губернских земств. Имелась в этом не очень стройном здании «без крыши» и пристройка к нижнему этажу — это поселковое управление. По словам Б. Б. Веселовского, поселковое самоуправление и по характеру, и по правам являлось «переходной ступенью между обычным сельским управлением и городским самоуправлением» [2].
В данной работе рассматривается нижний этаж здания самоуправления — волостное земство, в частности та длительная борьба, которую вело земство за введение мелкой земской единицы. С развитием хозяйственной деятельности земства сталкивались с необходимостью проводить свои мероприятия при содействии населения. Затрудняло местную работу отсутствие низовых органов земского самоуправления, приближенных к сельскому населению. Уездное земство оказалось слишком далеким и малодоступным. Эта ситуация возникла при введении Положения 1864 г. и в дальнейшем, по Положению 1890 г., была усугублена: представительство крестьян в земских учреждениях сократилось до одной трети всех гласных.
А. И. Шингарев, видный общественный деятель и исследователь российской деревни, дал такую оценку проведенным преобразованиям: «Земские реформы 60-х годов — и в этом состоял их величайший недостаток — не только не были продолжены вверх (до народного представительства) и вширь «по всему лицу земли русской», но не были закончены
и вниз» [3, с. 27]. Земское самоуправление даже во внутренних губерниях Европейской России не пошло дальше организации уездного земства, осталось далеким от самой толщи населения. Реформирование земств в 1890 г., создав из них сословное представительство, сильно сократив права крестьян и установив привилегию для поместного дворянства, не только еще более удалило сельское население от земской жизни, но и усилило отчужденность ее от земской работы.
Различие мнений о необходимости введения мелкой земской единицы вылилось в широкую полемику на страницах журналов, продолжавшуюся несколько десятилетий. В конце 70-х — 80-х гг. XIX в. эту проблему разрабатывал «Вестник Европы», «Внутреннее обозрение» которого многие годы вел К. К. Арсеньев [4]. Он наиболее четко сформулировал положения о введении волостного земства как части программы либеральной земской общественности. Мелкая земская единица представлялась на страницах «Вестника Европы» необходимым фундаментом российского земства [5]. Её органическое слияние с сельским обществом и гармоничное сочетание с уездными и губернскими земскими учреждениями являлось для журнала бесспорной предпосылкой реорганизации земства. Всесословность и равенство представительства в волостном земском собрании предполагалось достигнуть на основе сочетания невысокого имущественного и образовательного цензов. При этом преимущество крестьянских выборных над землевладельцами обеспечивалось численным перевесом [6].
Исследователь Б. Б. Веселовский, также относящийся к сторонникам волостного земства, полагал, что интенсивное развитие земствами экономической, медицинской и культурно-образовательной деятельности требовало непосредственной связи земских учреждений с широкими слоями населения. «Сама жизнь, — писал он, — диктует образование мелких общественных единиц для упорядочения различных отраслей земского хозяйства» [7, с. 691]. Экономическая целесообразность создания волостного земства дополнялась тем, что для значительной части земских деятелей мелкая земская единица представ-
ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК № 6 (102) 2011 ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ
ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК № 6 (102) 2011
лялась институтом самодеятельности местного населения, школой гражданственности.
Эта точка зрения земцев-либералов вызывала протест консерваторов, определивших требования введения всесословной волости как разновидность «конституционных бредней». Трибуной для критики либеральных взглядов на развитие земского самоуправления являлись «Московские ведомости» [8]. По их мнению, земские начальники, «объединяя лучшие элементы деревни», полностью решали вопросы сельского управления [9].
«Более чем странно предполагать, — возражал газете «Вестник Европы», — что 5—10 должностных лиц на уезд, влияние которых сплошь и рядом обратно пропорционально их власти, могут заменить собою несколько десятков или сотен развитых и более или менее зажиточных людей, живущих на месте, пользующихся доверием населения, разделяющих его потребности и относящихся к нему не как начальство, а как первые между равными» [10].
Сочетание мелкой земской единицы с властью земского начальника представлялось К. К. Арсеньеву вообще лишенной смысла: «Пока институт земских начальников сохраняет свой настоящий характер, замена крестьянской волости всесословною не представляется желательною, потому что новое учреждение было бы неизбежно подчинено земскому начальнику; подчиненность совершенно извратила бы его значение» [11]. А. И. Шингарев так же считал, что крестьянская волость, будучи замкнутой в строго сословные рамки, подавленной бременем выкупных платежей, местных расходов, а с 1899 г. отданной под опеку земским начальникам, лишилась практически всякой культурно-хозяйственной жизни, превратилась в своеобразную «форму низшей судебно-административной полицейской расправы» [3, с. 27].
Противниками мелкой земской единицы, точнее своевременности ее введения, а также демократизации низового земского звена выступали и некоторые известные земцы. В начале XX в. на страницах «Вестника Европы» были опубликованы некоторые яркие и спорные выступления земских деятелей [12]. В частности, противником мелкой земской единицы являлся В. Д. Кузьмин-Караваев, гласный Бежецкого уездного и Тверского губернского земского собрания. Речь, произнесенная им в Тверском губернском уездном собрании 19 ноября 1901 г. была опубликована, ее содержание породило очередную дискуссию в обществе по вопросу о волостном земстве [12, с. 346 — 353]. Кузьмин-Караваев подчеркивал, что мелкая земская единица — это враг земства, поскольку ее введение приведет к понижению земской деятельности, а все управление будет отдано «массе некультурной и не сознающей своих прав, что, в конечном счете, приведет к уничтожению всякого культурного начинания земства» [13, с. 136]. Таким образом, он опасался, что преимущественно крестьянские (по составу) земские учреждения утратят свой общественный, культурный и, даже возможно, политический характер, сосредоточившись даже не на местных, а на местечковых интересах. Низведение земской деятельности до уровня «своей колокольни» в таком смысле было, по мнению автора, в большей степени выгодно бюрократическим структурам, а не населению.
Так или иначе, но реформирование крестьянской волости признавали необходимым и сторонники, и противники мелкой земской единицы. Сословно замкнутая и задавленная налогами, низведенная до
положения административно-фискальной и полицейской низовой единицы, она должна была стать фундаментом местного самоуправления. Другой вопрос в том, каким образом, это могло осуществиться.
Именно от «прежней» волости и избирались земские гласные от крестьянства или, на официальном языке, — от сельских обществ. По земскому Положению 12 июня 1890 г. из общего числа 10 229 гласных в 34 земских губерниях, «от сельских обществ» избиралось на всю земскую Россию около 3 тыс. гласных, что составляло до 30% от общего числа. Между тем по земскому Положению 1864 г. из 13 329 уездных гласных, по данным Центрального статистического комитета Министерства внутренних дел, число гласных крестьян в 60-х и 80-х гг. XIX в. составляло более 38 % (в 1864-1886 гг. — 38,5%, в 1883-1886 гг. — 38,4 %) [14]. По Положению 1890 г. от 1-го избирательного собрания (от дворянского землевладения) полагалось более 57 % всего числа уездных гласных, между тем как в земствах до того времени (по Положению 1864 г.) число дворян и чиновников среди гласных не превышало 42-45 % [1, с. 89].
Проходивший в Москве в феврале 1901 г. съезд деятелей агрономической помощи местному хозяйству обратился ко всем земствам с предложением поставить и обсудить вопрос о мелкой земской единице [15]. Однако на местах мнения разделились. На сессиях земских собраний 1901 г. за мелкую земскую единицу единогласно высказывались лишь Воронежское и Новгородское земства (Курское и Ярославское, обсудив вопрос, передали его на решение своим управам). Председатель Новгородской губернской земской управы Н. Н. Сомов высказал предположение, что после введения мелкой земской единицы «земство станет истинно-народным учреждением», которое нельзя будет сломить никакими силами властвующей бюрократии, «как нельзя сломить начала, положенные в основание освобождения крестьян, потому что начала эти стали народным достоянием [16, с. 333]. К. К. Арсеньев же считал, что «волость, как территория, настолько велика, что располагает достаточными средствами для создания и ведения скромного общего дела, и вместе с тем настолько мала, что все предпринимаемое ею может быть основано на самом точном знании местных условий». Главную беду волости Арсеньев не без оснований видел в том, что «она не получила нормального развития, ее вовсе не коснулось прогрессивное движение... Застыв и омертвев, она стала последней спицей в бюрократической колеснице, вместо того, чтобы быть начальной ячейкой живого организма» [16].
Таким образом, реформа земского самоуправления была однозначно необходимой, по мнению земских деятелей. Во-первых, благодаря данной реформе должно было произойти включение в систему местного самоуправления многочисленного крестьянского населения губернии, которое составляло более 80 % всего населения. Во-вторых, с введением волостного земства, уже на законодательной основе, структура земских учреждений пронизывала бы всю государственную жизнь — от волости до всероссийской земской организации и превращалась в целостную систему местного самоуправления. От выборов в волостное земство во многом зависели также выборы в Учредительное собрание, так как первые являлись своеобразной репетицией вторых и были первыми в истории России всеобщими выборами.
Следует также отметить, что население не могло относиться к земству как к своему собственному
учреждению не только потому, что было введено сословное начало, но и потому, что земство было пространственно далеко от населения. Но не только население было оторвано от земства, но и земство в лице своих представителей местных польз и нужд недостаточно знало всю обслуживаемую им территорию уезда и нужды населяющего ее крестьянства. По словам гласного А. М. Колюбакина, ни в губернских, ни в уездных земских собраниях не было полного знания местных условий, поскольку на каждого гласного приходилось большое число людей и обширная площадь уезда. И действительно, по подсчету И.П. Белоконского, сделанному примерно в то же время, один земский гласный уездного уровня приходился в среднем на 242 квадратных версты и более чем на 6,5 тысячи человек [17].
В 60- 70-х гг. XIX в. земская деятельность мало затрагивала интересы деревни, более того крестьяне уезда в большинстве случаев ничего не знали о земствах [1, с. 90]. Позднее деятельность земств стала улучшаться, фактически приближаясь к реальным проблемам местного управления: в деле народного образования, например, выработался тип земской народной школы, в области охраны народного здоровья — земская участковая больница. Что касается экономической области, то здесь тоже не сразу была выработана участковая агрономия, учреждение по обслуживанию кооперативов [7, с. 692]. Таким образом, для истории земства характерно медленное количественное развитие деятельности земств: несколько школ, две-три лечебницы приходилось на весь уезд. Объем и быстрота роста земского хозяйства лучше всего характеризуется изменениями земского бюджета, в то время как при издании земского Положения 1890 г., то есть через четверть столетия после введения земства по Положению 1864 г., весь бюджет земств в 34 земских губерниях по сметам на 1890 г. все еще не превышал 48,4 млн рублей, по сметам на 1914 г. земский бюджет в тех же 34 губерниях достиг уже 297 млн рублей. Помимо изменения объема, изменился и темп развития земской деятельности после 1905-1907 гг. После 1907 года наблюдается быстрый темп увеличения земских бюджетов: с 1907 г. по 1913 г. земский бюджет тех же 34 губерний вырос со 124 млн рублей до 253 млн рублей. Если прежде среднее возрастание не превышало 1 млн рублей, то перед войной оно достигает 30 и более млн в год [1, с. 92].
С конца 90-х г. XIX в. наблюдается рост земских расходов, поскольку у населения возникают запросы к земствам. Исходя из потребности населения, возникает стремление приблизить земские учреждения к населению через создание мелких земских единиц, разделение уезда на районы и введение в них отдельных земских самоуправлений.
Земские деятели отмечали основные недостатки деятельности земских учреждений в новых условиях: 1) земское хозяйство росло, а круг земских деятелей не только не увеличивался, но с каждым годом сокращался ввиду изменений в землевладении; 2) органы земского самоуправления по-прежнему оставались отдаленными от населения и по характеру выборов, и по своему составу, и отдаленными огромными расстояниями [18]. Решением практически всех вопросов виделось создание волостного земства как земской единицы, более мелкой, чем уездное земство, и потому более близкой к местному населению пространственно. Кроме того, отмечалось, что главные органы управления общественным хозяйством — земские собрания и земские управы — не
только не улучшались, но даже ставились в трудное положение, так как вследствие устаревшего закона (Положение 1890 г.) и изменений в составе населения более широкие слои местного населения оказались исключенными из земской организации. Таким образом, подрывался основной смысл местного самоуправления, сила которого состояла в том, чтобы само заинтересованное в деле население ведало свои собственные хозяйственные, культурные и государственные нужды.
Многие общественные деятели осознавали необходимость мелкой ячейки самоуправления и величину государственной опасности, которая могла возникнуть при ее отрицании.
Уже к началу девятисотых годов требование введения приближенного к населению земства стало распространенным земским требованием. Широкое признание это требование получило в постановлениях комитетов о нуждах сельскохозяйственной промышленности в России в 1902- 1903 гг., а в 1904 г. в связи с волной общественного движения правительству пришлось признать неотложным и подлежащим немедленному исполнению введение приближенного к населению земства. В известном указе 12 декабря 1904 г. верховная власть предоставляла земским учреждениям широкое участие в заведовании местным благоустройством.
Таким образом, вопрос о мелкой земской единице неоднократно обсуждался на различных собраниях, в печати, в таких крупных изданиях как: «Вестник Европы» и «Московские ведомости». Это свидетельствует о том, что данная проблема являлась значимой для общества и острой. Об интересе к данной проблематике свидетельствует и издание сборника статей с одноименным названием, в котором присутствовала вся «палитра» мнений о мелкой земской единице: одобрение, неприятие, одобрение в принципе, но с оговоркой о несвоевременности в данный момент [16]. Одни выступали за наделение мелкой земской единицы административными функциями и полный контроль со стороны администрации, вторые ратовали за полностью самостоятельное существование всесословного земства, третьи находились где-то посередине, считая, что должно быть и то, и другое. Но как бы там ни было, мы должны признать, что мелкая земская единица была необходимым для того времени образованием, способным решать и хозяйственные, и государственные задачи.
Библиографический список
1. Френкель, З. Г. Волостное самоуправление [Текст]: его значение, задачи и взаимоотношения с кооперацией / З. Г. Френкель ; коммент. Т. М. Говоренковой // Муниципальная власть. -М. : Муниципальная власть, 2002. - № 6. - С. 88-92.
2. Веселовский, Б. Б. Поселковое самоуправление / Б. Б. Веселовский // Муниципальная власть. - 2006. - № 6. - С. 96- 101.
3. Шингарев, А. И. Волостное земство (Работа думской подкомиссии 1909 г.) / А. И. Шингарев // Земское дело. -1910. - № 1. - С. 25-31.
4. Вестник Европы. - 1870. - № 1. - С. 233.
5. Вестник Европы. - 1889. - № 12. - С. 841.
6. Вестник Европы. - 1881. - Кн. 7 (июль). - С. 366.
7. Веселовский, Б. Б. История земства за 40 лет / Б. Б. Веселовский. - СПб., 1911. - Т. 3. - 708 с.
8. Московские ведомости. - 1865. - № 13. - С. 812.
9. Московские ведомости. - 1885. - № 220. - С. 13.
10. Вестник Европы. - 1897. - Кн. 4 (апр.) - С. 812.
11. Внутреннее обозрение. Всесословная волость как единственная возможная основа для правильной организации обще-
ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК № 6 (102) 2011 ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ
ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК № 6 (102) 2011
ственного призрения // Вестник Европы. — 1897. — Кн. 11 (нояб.). - С. 364-384.
12. Внутреннее обозрение. Противоречия в административной практике по вопросу о «мелкой земской единице». Отношение к нему различных земств // Вестник Европы. — 1902. — Кн. 1 (январь). — С. 442 — 358.
13. Кузьмин-Караваев, В. Д. Земство и деревня, 1898— 1903 г. : статьи, рефераты, доклады и речи. / В. Д. Кузьмин-Караваев. — СПб. : Тип. Т-ва «Общественная Польза», 1904. — С. 124 — 149.
14. Адрианов, С. А. Министерство внутренних дел. Исторический очерк 1802—1902 г. / С. А. Адрианов. — СПб., 1901. — 226 с.
15. Фортунатов, А. Ф. Задачи деятельности русских местных агрономов / А. Ф. Фортунатов // Труды съезда деятелей агрономической помощи местному хозяйству (10—19 февраля 1901 г.). — М., 1901. — С. 5.
16. Мелкая земская единица : сб. статей / под ред. К. К. Арсеньева. — СПб., 1902. — Вып. 1. — 472 с.
17. О мелкой земской единице : докл., прочит. в заседании Юрид. о-ва при Имп. Харьк. ун-те 25 янв. 1903 г. / И. П. Белоконский. — Харьков : Тип. и лит. Н. В. Петрова, 1903. — 45 с.
18. Российская империя: стратегии стабилизации и опыты обновления / отв. ред. М. Д. Карпачев. — Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2004. — 472 с.
ЕХЛАКОВА Светлана Фёдоровна, аспирантка кафедры дореволюционной отечественной истории и документоведения.
Адрес для переписки: е-шаП: ehsvef@yandex.ru
Статья поступила в редакцию 04.03.2011 г.
© С. Ф. Ехлакова
Информация
VIII Всероссийский конкурс региональной и краеведческой литературы
«Малая Родина»
Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям объявляет прием изданий на VIII Всероссийский конкурс региональной и краеведческой литературы «Малая Родина»
В конкурсе могут принимать участие любые российские издательства и издающие организации, выпускающие литературу региональной и краеведческой тематики.
На конкурс принимаются книги, вышедшие в свет с марта 2011 года по 1 февраля 2012 года. Издания на конкурс принимаются до 15 февраля 2012 года включительно.
Конкурс проводится по следующим номинациям:
— «Мой край» — научные и научно-популярные издания, посвященные различным аспектам жизни российских регионов в их прошлом, настоящем и будущем, направленные на воспитание исторической памяти и преемственности поколений;
— «Образ Родины» — изобразительные и фотоальбомы, воспевающие красоту родного края и представляющие тот или иной край во всем его художественном многообразии, а также книги, путеводители, карты, атласы, справочники, пропагандирующие российские регионы, курорты, музеи и заповедные места с целью привлечения российских и иностранных туристов;
— «Увлекательное краеведение» — познавательная и обучающая литература (кроме учебников) в области раеведения для детей и юношества;
— «Люди нашего края» — биографические исследования, посвященные выдающимся деятелям науки и культуры, общественным деятелям, прославившим родной край своим именем;
— «Культура российских регионов. Традиции и современность» — издания, посвященные народной традиционной культуре регионов, современным достижениям культуры и искусства.
Издания представляются в конкурсную комиссию в двух экземплярах. К представленным на конкурс изданиям прилагаются:
— письмо-обоснование выдвигающей организации;
— краткая аннотация на поданное издание;
— отзывы в прессе (если имеются).
Список изданий, попавших в шорт-лист, а также список победителей конкурса будет опубликован в газете «Книжное обозрение» и на сайте Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям (www. fapmc.ru). Победители конкурса будут награждены памятными дипломами, номинанты — Почетными грамотами. Торжественная церемония награждения победителей конкурса состоится в рамках XV Национальной выставки-ярмарки «Книги России»,14-19 марта 2012 года.
Издания и все необходимые материалы к ним направляются в Управление периодической печати, книгоиздания и полиграфии Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям с пометкой «Конкурс «Малая Родина» (127994, Москва, Страстной бульвар, д. 5. Тел. (495) 629-08-04, 629-07-25, 629-25-77).
Информация о конкурсе опубликована на сайте Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям.
Источник: http:// www.rsci.ru/grants/ grant_news/258/231215.php (дата обращения: 11.01.2012)
