CC BY
21
МЕХАНИЗМЫ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЫ РОССИИ
Д.О. Елисеев1, канд. экон. наук, начальник НИЦ Ю.В. Наумова2, канд. экон. наук, вед. науч. сотр.
1Автономная некоммерческая организация высшего образования «Российский новый университет»
Федеральный исследовательский центр «Информатика и управление» (Россия, г. Москва)
DO1: 10.24411/2411-0450-2019-11320
Статья подготовлена при финансовой поддержке гранта РФФИ №19-010-00675 «Программно-целевое управление транспортно-инфраструктурным комплексом»
Аннотация: В статье рассмотрены механизмы программно-целевого управления и особенности его применения для развития транспортной системы Арктической зоны. Проведен критический анализ существующей государственной программы развития Арктической зоны в части соответствия целей, задач и результатов принципам программно-целевого подхода. Определено, что задачи, поставленные в документе, не совсем отражают запланированные результаты, что может привести к неэффективному расходованию средств и времени.
Ключевые слова: Арктическая зона, государственная программа, транспортная система, показатели эффективности, северный мордой путь.
Российская Арктика является исключительно важным в социальном, экономическом, геополитическом и военной отношении макрорегионом страны. На ее долю приходится около 25% общемировых ресурсов нефти и газа, 20% мировых запасов никеля, 30% запасов платиноидов, а также крупные месторождения угля, золота, олова, цинка, алмазов. В Арктике добывается 20% российской нефти, 50% газа, 60% меди, практически 100% алмазов, производится 12% ВВП, а также формируется около 30% валютной выручки государства [1]. Исключительно велико значение Арктики для обеспечения национальной безопасности и транспортных коммуникаций [2-3].
Одним из ключевых отраслевых комплексов в регионе является транспортная система. Достаточно отметить, что площадь Арктики составляет более 2,5 млн.
2
км , на ее территории проживает около 2,5 млн. населения, большая часть которого сконцентрирована в городах. Это единственной место на земле, где за полярным кругом построены крупные промышленно развитые города - Мурманск, Норильск,
Воркута, Салехард, Нарьян-Мар. При этом, центры добычи сырья, как правило, размещаются в более безлюдных местах. Соответственно доступность и развитость транспортных коммуникаций имеет важное народнохозяйственное значение, несмотря на то, что доля транспорта в общем валовом продукте составляет около 7%. Подавляющее большинство полезных ископаемых добываемых на этих территориях идет преимущественно на экспорт. Это в первую очередь нефть, газ, различные металлы, уголь, алмазы. Добыча полезных ископаемых подразумевает не только их вывоз до экспортных терминалов, но и завоз необходимого оборудования и рабочей силы.
Структура отрасли состоит из железнодорожного, автомобильного, водного транспорта, а также авиационного и трубопроводного транспорта (из-за специфики грузоперевозок статистика по данному виду транспорта не учитывается) (табл. 1). Согласно статистическим данным основная нагрузка в части перевозок грузов ложится на железные дороги и автомобильный транспорт.
Таблица 1. Объемы перевозок грузов в Акритческой зоне по видам транспорта в 2018 г.
Виды транспорта по арктической зоне Перевезено грузов в 2018 г. (млн. тонн) Доля различных видов транспорта в общем объеме перевозок (%)
Автомобильный транспорт 70,2 39,2
Железнодорожный транспорт 70,7 39,4
Морской водный транспорт (СМП) 20,0 11,2
Внутренний водный транспорт 18,4 10,2
ИТОГО 179,3 100
Источник: данные Росморречфлота России, Росавтодора России, Росстата, РЖД
Но автотранспорт является по своей сути безальтернативным видом массовых перевозок в АЗРФ. К примеру, на территории Ненецкого и Чукотского АО отсутствует железнодорожное сообщение, региональные авиаперевозки являются дорогостоящими, а внутренние водные маршруты либо отсутствуют, либо функционируют не в круглогодичном режиме. Поэтому доставка жизненно необходимых грузов (продукты питания, медикаменты и т.п.) в региональном масштабе осуществляется исключительно автотранспортом. Велика роль автоперевозок в ключевом нефтегазодобывающем Ямало-Ненецком АО, где все необходимые доставки оборудования, а также работников осуществляются в основном на автомобилях. Соответственно от стабильности дорожной инфраструктуры зависит не только экономика АЗРФ, но и жизнеобеспечение проживающего населения.
В настоящее время развитие транспортной инфраструктуры в стране осуществляется с помощью государственных программ разработанных на основе принципов программно-целевого управления, которое общепризнано является рациональным и эффективным механизмом реализации масштабных по размерам и растянутых во времени проектов. Сущность программно-целевого подхода, по мнению Б.А. Райзберга, определена формулой: «цели-пути-средства», которая подразумевает, что любая программа - это совокупность целей, путей их достижения, ресурсов для достижения этих целей и показателей результативности выполнения [4]. То есть, методология программно-целевого управления с теоретической точки зрения достаточно проста и понятна. Но это логичность возникает только в случае четкого понимания необходимых к получению результатов проекта, определения целей и задач, а также необходимых ре-
сурсов. В ином варианте программно-целевой метод приводит к неэффективному расходу времени и средств. В частности на эти проблемы указывает Н.И. Комков, который при анализе опыта разработки целевых программ в СССР указывает, что нереалистичность целей в комплексных программах развития Машиностроительного комплекса и Продовольственной программы привели к искажению реализуемых задач, срыву сроков программ и не достижению конечных результатов программ [5]. Учитывая данное обстоятельство программно-целевой методологии управления следует вывод, что успешность любой программы определяется эффективностью концептуальной проработки целей ее реализации, качеством определения задач ее реализации, а также наличием необходимых ресурсов для ее исполнения. Кроме этого важным моментом, который не до конца рассматривается в научной литературе, по причине его очевидности с научной точки зрения, является определение конкретного перечня показателей результативности, который должен соответствовать поставленным в программе задачам.
На современном этапе в рамках программно-целевого подхода по развитию транспортной системы Арктической зоны России реализуются федеральные и региональные программы. В частности на федеральном уровне утверждена отраслевая государственная программа «Развитие транспортной системы Российской Федерации», а также программа, непосредственно определяющая развития Арктического макрорегиона «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года» (далее Арктическая ГП). Кроме этого каждый регион и муниципалитет Арктической зоны разработал региональ-
ные и муниципальные программы развития транспортной системы.
Анализ первоначальной версии Арктической ГП подробно проведен в работе В.Н. Лексина, где автор указывает, что в утвержденном документе отсутствуют основы программно-целевого метода и по своей сути программа является «оболочкой» состоящей из набора мероприятий других государственных программ, слабо связанных как между собой, так и с глобальной целью развития Арктического региона [6]. В последующем, документ был переработан и расширен в части направлений, целей, задач и ожидаемых результатов. В настоящей редакции Арктическая ГП состоит из трех подпрограмм (подробнее см. паспорт Арктической ГП [7]):
- формирование опорных зон развития и обеспечение их функционирования, создание условий для ускоренного социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации (далее подпрограмма 1);
- развитие Северного морского пути и обеспечение судоходства в Арктике (далее подпрограмма 2);
- создание оборудования и технологий нефтегазового и промышленного машиностроения, необходимых для освоения минерально-сырьевых ресурсов Арктической зоны Российской Федерации (далее подпрограмма 3).
В документе отражено, что в первых двух подпрограммах определены целевые направления развития транспортной системы Арктики, поэтому последующий анализ будет проводится именно по этим частям Арктической ГП.
Подпрограммой 1, бюджет которой составляет 131 млрд. руб., определены следующие задачи: повышение инвестиционной активности на территории Арктической зоны Российской Федерации; обеспечение реализации проектов хозяйственного освоения арктических территорий, а также континентального шельфа Российской Федерации в Арктике; обеспечение реализации проектов по развитию транспортной, энергетической и иной инфраструктуры, необходимой для формирования и обеспечения функционирования
опорных зон развития Арктической зоны Российской Федерации; увеличение в национальном информационном пространстве доли позитивной информации по проблематике освоения и развития Арктической зоны Российской Федерации; обеспечение российского участия в международных организациях, деятельность которых направлена на развитие Арктики; поэтапное внедрение автоматизированных систем непрерывного измерения содержания основных загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных пунктов; повышение уровня безопасности и защиты населения от чрезвычайных ситуаций; обеспечение безопасности зданий и сооружений в районах опасных геокриологических процессов опорных зон развития Арктической зоны Российской Федерации.
То есть логично предположить, что часть средств будет направлена на реализацию каких-то проектов в области развития транспортной инфраструктуры в рамках создаваемых опорных зон. Однако анализ индикаторов, которые, по мнению составителей Арктической ГП, отражают успешность ее реализации, не дает четкого понимания этого успеха (табл. 2).
Согласно представленным данным получается, что все развитие сводится к нормативно-методическому обеспечению, цели которого не очень ясны. Представленные количественные значения не дают ответа на этот вопрос в принципе. К примеру, с какой целью планируется подготовить 18 аналитических документов и выпустить 3500 информационных сообщений по вопросам развития Арктики? Эти показатели помогут привлечь дополнительные инвестиции или посодействуют увеличению транспортной инфраструктуры макрорегиона? То есть по сути документа не ясно, на что планируется израсходовать немалые средства, которые определены в данной подпрограмме, а главное совершенно непонятно как предлагаемые целевые индикаторы отражают реализацию целей и задач подпрограммы, среди который важную роль занимает развитие транспортной инфраструктуры Арктики.
Таблица 2. Перечень целевых индикаторов подпрограммы 1 [7].
Целевые показатели Фактические значения показателей к 2025 году
количество подготовленных проектов методических и аналитических документов, используемых для принятия управленческих решений в сфере социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности (единиц) 18
количество проведенных общественно значимых мероприятий, в том числе международных, посвященных вопросам развития Арктики (единиц) 8
количество информационных сообщений по различным темам, связанным с развитием Арктической зоны Российской Федерации (единиц) 3500
выполнение нормативных объемов измерений, отражающих загрязнение атмосферного воздуха (в %) 95
доля чрезвычайных ситуаций в Арктической зоне Российской Федерации в их общем числе в Российской Федерации (в %) 2,51
количество разработанных научно-обоснованных аналитических документов, нормативно-технических документов и рекомендаций по геотехническому мониторингу, изысканиям, проектированию, строительству и эксплуатации зданий и сооружений в опорных зонах развития Арктической зоны Российской Федерации (единиц) 47
В рамках Подпрограммы 2 (более подробно см. паспорт Арктической ГП [7]), бюджет которой составляет 35 млрд. рублей, определены следующие задачи: обеспечение национального суверенитета Российской Федерации в части обеспечения безопасности внутрироссийских и международных транспортных перевозок в Арктической зоне Российской Федерации; повышение уровня гидрометеорологической безопасности, защищенности жизненно важных объектов и населения от опасных природных явлений, негативных последствий изменения климата в Арктической зоне Российской Федерации; повышение плотности и расширение диапазона проводимых наблюдений за состоянием окружающей среды в Арктической зоне Российской Федерации; увеличение возможностей системы гидрометеорологического обеспечения мореплавания в акватории Северного морского пути; внедрение современного радиоэлектронного оборудования и создание на его основе единой системы сбора, обработки и доведения информации до потребителя; стимулирование сбыта отечественной конкурен-
тоспособной продукции для Арктической зоны Российской Федерации, в том числе на внешнем рынке; точное определение мест затопления всех ядерно и радиацион-но опасных объектов и радиационных отходов, затопленных в Арктической зоне Российской Федерации, проведение комплексного инженерного и радиационного обследования объектов с отработавшим ядерным топливом (включая атомные подводные лодки К-27 и Б-159), организация постоянного радиоэкологического мониторинга районов затопления ядерно и ра-диационно опасных объектов и радиационных отходов в Арктике; подготовка прогноза состояния защитных барьеров затопленных ядерно и радиационно опасных объектов и оценка их воздействия на окружающую среду и население региона в долгосрочной перспективе с учетом планируемой хозяйственной деятельности в Арктике.
В данном разделе есть определенная степень корреляции между задачами подпрограммы и индикаторами ее выполнения (табл. 3).
Таблица 3. Перечень целевых индикаторов подпрограммы 2 [7]
Целевые показатели Фактические значения показателей к 2025 году
создание единой защищенной информационно-телекоммуникационной системы транспортного комплекса Арктической зоны Российской Федерации, а так же ее инфраструктуры в Арктической зоне Российской Федерации (единиц) 3
количество модернизированных пунктов государственной гидрометеорологической сети, расположенной в Арктической зоне Российской Федерации (единиц) 32
оправдываемость морских метеорологических, гидрологических и ледовых прогнозов, составленных с использованием автоматизированной ледово-информационной системы "Север" (в %) 90
количество разработанных типов радиоэлектронного оборудования (единиц) 10
количество переданных в производство электронных и радиоэлектронных технологий, обеспечивающих конкурентоспособность конечной продукции арктического применения (единиц) 4
количество поставленных (модернизированных) мобильных комплексов (единиц) 9
процент ядерно и радиационно опасных объектов и радиационных отходов, обнаруженных и обследованных при проведении экспедиционных работ, в общем числе затопленных в Арктической зоне Российской Федерации (в %) 100
количество проб окружающей среды прибрежной зоны, включая донные отложения, морскую и наземную растительность, воду, почву, местные пищевые продукты, для оценки содержания техногенных радионуклидов (единиц) 260
Однако и в данном случае есть определённые неясности. Так поставленные задачи и предлагаемые индикаторы их выполнения косвенным образом влияют на развитие Северного морского пути и не отвечают на вопросы по увеличению грузопотоков, развитию транспортно-логистической инфраструктуры по маршруту, обеспечению стабильности ледокольной проводки. Кроме этого, вызывают вопрос обоснованность фактических значений целевых показателей. Так, согласно Подпрограмме 2 планируется реконструкция метеорологических станций на всем протяжении Северного морского пути. В документе определено, что к 2025 г. будет модернизировано 32 метеостанции. Однако следует заметить, что советская сеть арктических метеостанций в 1985 г. составляла 110 единиц, а в настоящее время
программы обновление составит около 47% от текущего количества.
Фактически проведенный анализ Арктической ГП показывает, что документ составлен с определенными просчетами в части использования методологии программно-целевого управления. Определены слишком обширные цели и задачи, которые не подкреплены соответствующими показателями, характеризующими успешность их выполнения. Вызывает вопросы структурная диспропорция бюджета двух подпрограмм. На Подпрограмму 1, результаты которой не очень понятны из документа, планируется потратить в 4 раза больше средств, чем на Подпрограмму 2, которая при определенных недоработках все же имеет четко поставленные задачи и определенные показатели выполнения этих задач.
/ под ред. акад.
их осталось всего 68 [8]. То есть по логике
Библиографический список
1. Российская Арктика: современная парадигма развития А.Т. Татаркина. - СПб.: Нестор-История, 2014. - 844 с.
2. Елисеев Д.О. Перспективы и риски развития северного морского пути как российской транспортной артерии, составляющей предмет глобальных интересов // Российский экономический журнал. - 2015. - № 6. - С. 45-53.
3. Социально-экономическое развитие Российской Арктики в контексте глобальных изменений климата / под ред. Б.Н. Порфирьева. - М.: Научный консультант, 2017. - 302 с.
4. Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление: Учебник. - М.: ИНФРА-М, 2002. - 428 с.
5. Комков Н.И. Потенциальные возможности программно-целевого управления и условия их использования // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). - 2014. - № 3 (19). -С. 4-17.
6. Лексин В.Н., Порфирьев Б.Н. Проблемы и перспективы использования проектного подхода в управлении развитием российской Арктики // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). - 2015. - Т. 6. № 4. - С. 10-18. DOI: 10.18184/2079-4665.2015.6.4.10.18
7. Постановление Правительства РФ от 21 апреля 2014 г. N 366 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://pravo.garant.ru/SESSION/PILOT/main.htm
8. Полярные станции российского сектора Арктики. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://geographyofrussia.com/polyarnye-stancii-rossijskogo-sektora-arktiki/
MECHANISMS OF PROGRAM AND TARGET MANAGEMENT OF THE DEVELOPMENT OF TRANSPORT INFRASTRUCTURE OF THE ARCTIC ZONE OF
RUSSIA
D.O. Eliseev1, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, Chief of Scientific Department
Yu.V. Naumova , Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, Leading Researcher 1 Autonomous non-commercial organization of higher education "Russian new university" Federal Research Center "Informatics and Control", Russian Academy of Sciences
(Russia, Moscow)
Abstract. The article discusses the mechanisms of program-targeted management and the features of its application for the development of the transport system of the Arctic zone. A critical analysis of the existing state program for the development of the Arctic zone with respect to the conformity of goals, objectives and results to the principles of the program-target approach has been carried out. It is determined that the tasks set in the document do not completely reflect the planned results, which can lead to inefficient spending of time and money.
Keywords: arctic zone, government state programs, transport system, efficiency indicators, north sea route.
