CC BY
24
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
УДК 341.1/.8:349.6
Н. А. Ронжина, Д. С. Хайрусов, Ю. Б. Шубников
Механизм разрешения юридических коллизий в международном публичном праве по охране озонового слоя атмосферы
В статье исследуется специфика международно-правового регулирования вопросов, связанных с механизмом разрешения коллизий норм международного экологического права и права Евразийского экономического союза на примере соглашений об охране озонового слоя. Затронуты проблемы разрешения юридических коллизий, возникших у сторон Договора о Евразийском экономическом союзе по факту рассогласованности действующего публично-правового механизма функционирования единой таможенной территории Евразийского экономического союза и норм по реализации обязательств государств - членов союза в области охраны озонового слоя атмосферы.
The article examines the specifics of international legal regulation of issues related to the mechanism for resolving conflicts of norms of international environmental law and the law of the Eurasian Economic Union using the agreements on the protection of the ozone layer as an example. The problems of resolving legal conflicts that arose between the parties to the Treaty on the Eurasian Economic Union due to the inconsistency of the existing public-law mechanism for the functioning of the single customs territory of the Eurasian Economic Union and the norms for the implementation of the obligations of the member states in the field of protection of the ozone layer of the atmosphere.
Ключевые слова: Евразийский экономический союз, международный договор, озоновый слой, соглашение, таможенное право, экологическая безопасность, экологическое право.
Key words: Eurasian Economic Union, international treaty, ozone layer, agreement, customs law, environmental safety, environmental law.
Развитие институтов международного публичного права способствует формированию особого юридического феномена - «глобального мультидого-ворного пространства», в котором каждый из правосубъектных участников включен в комплексную систему многочисленных транснациональных соглашений, дифференцированных по целям принятия и механизму реализации. Несомненно, развитие институтов международного сотрудничества - позитивный процесс, способствующий разрешению актуальных проблем современности, формированию экологической безопасности и становлению единого
© Ронжина Н. А., Хайрусов Д. С., Шубников Ю. Б., 2019
экономического миропорядка. Однако на фоне увеличения количества импле-ментированных международных актов у добропорядочных сторон публичных договоров все чаще возникают проблемы невозможности их надлежащего исполнения по причине наличия в действующих соглашениях внутренних базовых противоречий (коллизии).
При расширении международных норм, имплементированных в систему национального права, у сторон соглашений неизбежно возникают проблемы обеспечения системности и согласованности новых и ранее принятых юридических актов. Обычно это выражается в возникновении юридических противоречий юридических норм и положений международных договоров. Коллизионные нормы имеют «взаимоисключающий» характер, в силу чего не могут быть реализованы одновременно. Для разрешения возникшей проблемы участники договоров вынуждены применять методики обоснованного «отбора приоритетной нормы международного соглашения», в последующем применяя ее в ущерб иным.
История совместного функционирования публично-правовых режимов на единой таможенной территории Евразийского экономического союза выявила коллизии между правилами функционирования ЕАЭС, как разновидности региональной таможенно-экономической интеграции, и предписаниями экологических соглашений об охране озонового слоя, ранее принятых и исполняемых его участниками.
Таким образом, государства, объединившиеся в рамках евразийской экономической интеграции, оказались в ситуации вынужденного нарушения основополагающего принципа международного права «раСа sunt servanda» -«договоры должны соблюдаться», закрепленного в ст. 26 Венской Конвенции о праве международных договоров 1969 г., которая гласит «.. .каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться».
Фактической причиной возникновения подобного казуса явился внутренний антагонизм между двумя публично-правовыми механизмами функционирования ЕАЭС. Первый базируется на принципе «единства таможенной территории», предусматривающем свободу перемещения товаров между государствами-членами [2, ст.25], второй - на принципе индивидуализации исполнения национальных обязательств по учету и контролю перемещения озоноразрушающих веществ.
С точки зрения юридической техники «коллизия норм права» - это разногласие или противоречие между нормативно-правовыми актами, регулирующими единые, идентичные, либо смежные правоотношения [3, с. 19]. Любая коллизия, возникающая в области международного публичного права, в силу обязательности требований договоров инвариантно должна разрешаться. Методика подобного разрешения основывается либо на специальных международных принципах, правилах и легализованных правовых механизмах, либо
же коллизия устраняется путем переговоров и принятия вспомогательных соглашений, исключающих так называемый «коллизионный ущерб», который выражается в частичном или полном неисполнении конкурирующей нормы, что недопустимо в области международного права.
В сфере международного публичного права юридические коллизии - достаточно частое явление. Причин тому множество, но наиболее типичные связаны с нарушением принципа системности норм новых и норм ранее действующих актов, различием в субъектах принятия этих актов, в целях сотрудничества, в территории охвата соглашением. Также следует учитывать институциональные особенности участия в международных договорах региональных экономических интеграций как правоспособных субъектов. В специальном руководстве Организации Объединенных Наций (далее - ООН) по заключительным положениям договоров отмечено, что «.. .договаривающиеся стороны все чаще наделяют соответствующие региональные организации экономической интеграции полным или частичным объемом полномочий для участия в решении вопросов, относящихся к предмету того или иного конкретного договора» [8, с. 22].
Проиллюстрируем коллизионные юридические проблемы на примере взаимодействия норм глобального экологического права, нацеленного на охрану озонового слоя, и норм регионального таможенного права, являющихся базой для создания единого таможенного пространства Евразийского экономического союза. Речь идет о юридических коллизиях, возникших при исполнении участниками ЕАЭС обязательств, закрепленных в Венской конвенции об охране озонового слоя (далее - Венская конвенция) от 1985 г. [1] и Договоре о Евразийском экономическом союзе (далее - Договор о ЕАЭС) от 2014 г.
Первый коллизионный источник (соглашение) принят ООН и является экологическим международным актом глобального характера, преследующим цель охраны и восстановления озонового слоя на планете. Конвенция носит рамочный характер, конкретизирована посредством принятия в 1987 г. «Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой» (далее -Монреальский протокол) [4], нацеленного на поэтапное выведение из потребления озоноразрушающих веществ (далее - ОРВ).
Второе соглашение - Договор о Евразийском экономическом союзе, является международным актом регионального характера, объединившим воли пяти государств постсоветского пространства (Российской Федерации, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Республики Армения и Киргизской Республики) на формирование Евразийского международного таможенно-эко-номического объединения. Договор нацелен на построение региональной экономической интеграции по типу «экономического союза», предусматривающего свободу движения товаров, услуг, капитала и проведение скоординированной единой политики в отраслях экономики.
Наличие общих публичных субъектов обусловливает взаимосвязь двух вышеуказанных соглашений: все государства - члены ЕАЭС являются одновременно обязанными сторонами Венской конвенции об охране озонового слоя: Российская Федерация и Республика Беларусь с 1986 г., Республика Казахстан с 1997 г., Армения с 1999 г., Киргизская Республика с 2000 г.
Вспомним, что конструктивно региональная экономическая интеграция - Евразийский экономический союз - опирается на базовое объединение - Таможенный союз. Принципы функционирования Таможенного союза закреплены в ст. 25 Договора о ЕАЭС. В частности, в рамках Таможенного союза осуществляется свободное перемещение товаров между территориями государств-членов без применения таможенного декларирования, таможенного контроля и иных видов государственного контроля.
Суть обсуждаемой юридической коллизии состоит в том, что для такой категории товаров, как «озоноразрушающие» вещества, свободный порядок перемещения по таможенной территории ЕАЭС неприменим. Прежде всего данное исключение обусловлено фактическими различиями в объеме обязательств государств - членов Евразийского экономического союза по снижению потребления ОРВ, закрепленных Монреальским протоколом. Дополнительно п. 8 ст. 2. протокола дозволяет ведение единого учета ОРВ только в случае, если региональная организация экономической интеграции является самостоятельной стороной договора. Однако Евразийский экономический союз до настоящего времени не реализовал специальную правосубъектность как отдельную сторону Конвенции. Установленные запреты и ограничения по обороту ОРВ строго дифференцированы для каждого государства - члена ЕАЭС и реализуются ими самостоятельно. Данные товары не подлежат включению в режим единой таможенной территории. Протокол обязывает страны раздельно вести учет и контроль оборота озоноразрушающих веществ, а также предоставлять секретариату Конвенции статистические данные о производстве, импорте и экспорте каждого из регулируемых веществ.
Особенности разрешения указанной юридической коллизии норм международного права обусловлены неприменимостью существующих технологий, используемых при конкуренции норм национального права. При выборе международного акта, подлежащего исполнению, невозможно применить стандартные коллизионные методики отбора преимущественной нормы: «принцип приоритета нормы высшей юридической силы», «приоритета нормы международного права над нормой национального права», «приоритета специальной нормы над нормой общего характера» и т. д. За небольшим исключением, в основном международные акты по своей юридической силе равны, и не выстраиваются в стройную иерархичную систему и подсистему.
Современное право международных договоров также не содержит методик разрешения правовых коллизий межу нормами международных соглашений публичного характера. А такие важнейшие признаки договоров, как
территория охвата соглашением (глобальное, региональное соглашение), количество участников (двустороннее, многостороннее соглашение), цели принятия и т.д., также не могут быть отнесены к критериям, способствующим разрешению юридической коллизии.
В подобных условиях отсутствия коллизионных методик государствам следует руководствоваться правовыми коллизионными принципами. По этапам ликвидации юридического противоречия данные принципы можно разделить на две группы.
К первой группе следует отнести принципы «предупредительного характера», применяемые на стадии заключений договоров и на стадии согласования проектов соглашений. К ним относятся принципы: обеспечения системности международных обязательств государств; заблаговременного выявления и разрешения возможных публичных коллизий; юридического признания приоритета одних норм международного права над другими; принцип приоритета экологических интересов мирового сообщества над экономическими интересами государств; предоставления возможности применения государствами исключений из единого торгового экономического режима территорий.
Ко второй группе можно отнести принципы, применяемые на стадии непосредственного разрешения возникшей юридической коллизии норм международного публичного права («принципы оперативного разрешения коллизии»). В данном случае Ю.А. Тихомиров выделяет два базовых принципа коллизионного права, применимых к публичным договорам: добровольного признания предпочтительного выбора норм в аспекте сравнительного правоведения; уменьшения объема противоречий для достижения компромисса или согласия [7, с. 29].
С точки зрения урегулирования вышеуказанных коллизий между правом ЕАЭС и нормами международного права охраны озонового слоя в Евразийском экономическом союзе разработан и преимущественно применяется механизм предупредительного характера. Он закреплен в положениях Договора о Евразийском экономическом союзе и опирается на принципы: возможного исключения из режима единой таможенной территории; реставрации и возврата суверенитета государствам в целях надлежащего исполнения иных международных обязательств, нежели те, что содержатся в Договоре о ЕАЭС.
Юридическое основание данного механизма разрешения потенциальных коллизий и урегулирования проблем исполнения обязательств государствами ЕАЭС включает следующие нормы:
- возможность установления исключений из порядка функционирования внутреннего рынка товаров участников ЕАЭС (ст. 29, разд. VI Договора о ЕАЭС);
- возможность применения общих исключений из системы единых мер нетарифного регулирования, применяемых в торговле с третьими странами на
территории ЕАЭС (ч. VII протокола «О мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран», приложение № 7 к Договору);
- возможность применения особых мер, вводимых государствами ЕАЭС в одностороннем порядке, без согласования с Комиссией ЕАЭС (ч. X. протокола «О мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран», приложения № 7 к Договору).
Вышеуказанные нормы определяют пределы суверенных действий государств при разрешении ими ряда особо значимых проблем, к которым, в частности, относятся вопросы охраны окружающей среды. Любые исключения из правил функционирования внутреннего рынка по категориям экологически значимых товаров имеют срочный характер, не могут служить средством произвольной или необоснованной дискриминации третьих стран, а также скрытого ограничения внешней торговли товарами.
В целях предупреждения будущих юридических коллизий по рассматриваемому вопросу в настоящее время детально прорабатывается правовое обеспечение системы контроля и учета перемещения озоноразрушающих веществ в условиях функционирования ЕАЭС. В этих целях члены ЕАЭС приняли соглашение «О перемещении озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции и учете озоноразрушающих веществ при осуществлении взаимной торговли государств - членов Евразийского экономического союза» от 29 мая 2015 г. [6]. Соглашение преследует цели синхронного обеспечения национальных обязательств государств - членов ЕАЭС по исполнению соглашений об охране озонового слоя, учета перемещения озоноразрушающих веществ во внутренней торговле на таможенной территории ЕАЭС.
В заключение, можно сделать вывод, что государствами - членами Евразийского экономического союза в положениях базового учредительного документа (Договора о ЕАЭС) разработан достаточный механизм разрешения юридических коллизий норм международного права охраны окружающей среды и норм регионального права. Признан приоритет экологических интересов над экономическими. К юридическим инструментам данного механизма можно отнести возможность:
- установления сторонами исключений из режима единой таможенной территории применительно к перемещению экологически значимых товаров, включая озоноразрушающие вещества;
- введения запретов и ограничений на перемещение данной категории товаров в одностороннем порядке, либо в согласованном порядке на основании решения Евразийской экономической комиссии;
- принятия вспомогательных соглашений по гармонизации национальных мер в области организации учета, установления правил оборота экологически значимых товаров, а также контроля соблюдения участниками ВЭД установленных правил.
Список литературы
1. Венская конвенция об охране озонового слоя от 22.03.1985 // Действующее междунар. право. Т. 3. - М.: Моск. независимый ин-т междунар. права, 1997. - Ст. 692.
2. Договор о Евразийском экономическом союзе от 29.05.2014. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Евразийского экономического союза.
3. Краснов Ю. К., Надвикова В. В., Шкатулла В. И. Юридическая техника: учеб. - М.: Юстицинформ, 2014. - 536 с.
4. Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой от 16.09.1987 г. // Бюлл. междунар. договоров. - 2006. - № 7.
5. Об охране окружающей среды: федер. закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ // СЗ РФ. - 2002. - № 2. - Ст. 133.
6. Соглашение о перемещении озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции и учете озоноразрушающих веществ при осуществлении взаимной торговли государств - членов Евразийского экономического союза от 29.05.2015. [Электронный ресурс]: Официальный сайт Евразийского экономического союза.
7. Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: учеб. и науч.-практ. пособие. - М., 2005. - 164 с.
8. Final Clauses of Multilateral Treaties. Handbook // United Nations publication. -2003. - Р. 125.
