CC BY
139
Kharkova Olga Mikhailovna MECHANISM OF STATE ..
economic sceinces
УДК 334.78
МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА НА ОБЩЕСТВЕННОМ ТРАНСПОРТЕ
© 2018
Харькова Ольга Михайловна, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление» Института менеджмента
Оренбургский государственный университет (460018, Россия, Оренбург, проспект Победы,13, e-mail: [email protected])
Аннотация. Вступление в силу Федерального закона, регулирующего государственно-частное партнерство в Российской Федерации, способствует развитию взаимодействия между органами власти и предпринимателями с целью эффективного использования бюджетных средств в условиях их дефицита. В нормах данного акта содержится многообразие форм государственно-частного партнерства, однако не дано четкое понятие «механизма государственно-частного партнерства», что вызывает сложности в формировании нормативной базы и проектной документации, посвященным таким соглашениям. В связи с этим, необходимо рассмотрение и выделение этого понятия и его уточнения в рамках конкретных объектов соглашений государственно-частного партнерства. Проведя анализ имеющихся публикаций по рассматриваемой теме можно выделить основные составляющие механизма государственно-частного партнерства: методы, принципы, инструменты и структуры, реализующие его. Рассмотрен механизм государственно-частного партнерства на общественном транспорте по причине его важности для населения и развития самой территории. Результатом являются выделенные принципы реализации механизма государственно-частного партнерства на общественном транспорте. Для реализации программно-целевого метода рекомендованы обязательные пункты для включения в программу развития общественного транспорта. Остается необходимость в продолжении исследования с целью методической поддержки практической реализации проектов государственно-частного пратнерства на общественном транспорте.
Ключевые слова: механизм, государственно-частное партнерство, публичный партнер, частный партнер, соглашение, принципы государственно-частного партнерства, методы государственно-частного партнерства, программно-целевой метод, взаимодействие.
MECHANISM OF STATE-PRIVATE PARTNERSHIP ON PUBLIC TRANSPORT
© 2018
Kharkova Olga Mikhailovna, Candidate of Science (Economics), Associate Professor of the Department "State and Municipal Management" of the Institute of Management
Orenburg State University (460018, Russia, Orenburg, Victory Avenue, 13, e-mail: [email protected])
Abstract. The entry into force of the Federal Law regulating public-private partnership in the Russian Federation promotes the development of interaction between government bodies and entrepreneurs with the aim of efficient use of budgetary funds in conditions of their deficit. The norms of this act contain a variety of forms of public-private partnership, but the precise concept of the "mechanism of public-private partnership" is not given, which causes difficulties in the formation of the regulatory framework and project documentation devoted to such agreements. In this regard, it is necessary to consider and highlight this concept and its refinement within the framework of specific objects of public-private partnership agreements. Having analyzed the available publications on the topic under consideration, it is possible to single out the main components of the public-private partnership mechanism: the methods, principles, instruments and structures that implement it. The mechanism of public-private partnership on public transport is considered due to its importance for the population and the development of the territory itself. The result is the highlighted principles for implementing the mechanism of public-private partnerships on public transport. To implement the program-target method recommended mandatory items for inclusion in the program of public transport development. It remains necessary to continue the research with a view to methodically supporting the practical implementation of public-private partnership projects on public transport.
Keywords: mechanism, public-private partnership, public partner, private partner, agreement, principles of public-private partnership, public-private partnership methods, program-target method, interaction.
Постановка проблемы в общем виде и ее связь с важными научными и практическими задачами. Современное состояние сферы услуг общественного транспорта требует рассмотрения и разработки способов эффективного достижения ее целей. Основной целью общественного транспорта является качественное, своевременное, безопасное и доступное обеспечение населения услугами. Общественный характер услуг транспорта предполагает возможность пользования ими абсолютно любым человеком. Организация транспортного обслуживания населения находится в сфере деятельности государственных (или муниципальных) органов управления, так как это затрагивает интересы и потребности населения. В сфере предоставления услуг общественного транспорта населению сохраняются проблемы. К ним можно отнести: необеспечение доступности услуг общественного транспорта по параметрам стоимости, своевременности, маршрутов и подвижного состава; качество услуг общественного транспорта не соответствует предъявляемым потребителями требованиям; усиление негативного влияния транспорта на экологическую обстановку.
Транспортной стратегией 2030 в качестве стратегической цели развития транспортной системы ставится
удовлетворение потребностей общества в конкурентоспособных качественных услугах транспорта [1]. Для достижения это цели необходимо развитие конкурентной среды в сфере услуг общественного транспорта, включая механизм государственно-частного партнерства (далее - ГЧП), с помощью которого возможно обеспечить опережающие темпы развития данной сферы за счет увеличения доли частных инвесторов, компенсирующих дефицит финансирования из государственного бюджета. В 2016 году вступил в силу Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муници-пально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 № 224-ФЗ [2], согласно которому общественный транспорт (транспорт общего пользования) в Российской Федерации отнесен к объектам соглашения о ГЧП [2].
Анализ последних исследований и публикаций, в которых рассматривались аспекты этой проблемы и на которых обосновывается автор; выделение неразрешенных раньше частей общей проблемы. Рассмотрению видов и форм государственно-частного партнерства было посвящено достаточно статей и учебно-методических работ до принятия и вступления в силу закона
экономические науки
Харькова Ольга Михайловна МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННО ...
о государственно-частном партнерстве. В них в качестве основной проблемы определялось отсутствие данного законодательства на федеральном уровне, так как на уровне субъектов РФ такие нормативные акты действовали. Так, например, в Оренбургской области действовал закон об участии Оренбургской области в государственно-частном партнерстве № 1041/308-V-03 [3]. Авторами предлагались определения государственно-частного партнерства, основываясь на нормах действующих актов, содержащих упоминание о нем. Так же авторами использовались определения, исходя из зарубежного законодательства. Так, Т.М. Матаев предлагает авторское определение ГЧП как формы взаимоотношений на основе договора между органами власти и частными партнерами [4]. И.Н. Макаров рассматривает уровни функционирования агентства по ГЧП, создаваемого с целью контроля за ГЧП [5]. Не обошли вниманием и вопрос реализации ГЧП в развитии дорожного сервиса. Москалева Н. предложила метод развития таких объектов на основе ГЧП [6]. Интерес заслуживает проведенный Максимовым В. анализ зарубежного опыта ГЧП на транспорте [7]. С принятием и реализацией закона № 224 - ФЗ еще больше внимание авторами стало уделяться применению на практике норм данного акта. Помощи в раскрытии содержания норм вступившего в силу закона и перспективам развития механизмов ГЧП посвящены работы Е.Ю. Ушаковой [8], С.Р. Тимиргазина С.Р. [9], Т. Сулимовой [10]. Однако разные авторы под механизмом ГЧП понимают модели, в которых реализуется ГЧП (концессия, особые экономические зоны, аренда и пр.) [11-15]. В свою очередь, другие авторы в качестве моделей рассматривают BOO, BOT, BOOT, BBO, O&M, OOM, DBO, DF, LDO, BOLT [l6]. А в качестве механизмов ГЧП предлагают государственное финансирование, частное финансирование и проектное финансирование [16].
Формирование целей статьи (постановка задания). Несмотря на наличие множества публикаций, рассматривающих проблемы ГЧП в целом и реализации механизмов ГЧП в различных сферах, остается необходимость четкого определения механизма ГЧП на общественном транспорте как одного из объектов соглашения ГЧП.
Изложение основного материала исследования с полным обоснованием полученных научных результатов. Механизм - это система, устройство, определяющее порядок какого-либо вида деятельности [17].
Механизм государственно-частного партнерства -это система установленных в законодательстве форм, видов и методов регулирования отношений между органами публичной власти, юридическими или физическими лицами или их объединениями [18].
Можно выделить следующие принципы механизма ГЧП на общественном транспорте:
1) реализации ГЧП в условиях развития предпринимательства и конкуренции на рынке услуг общественного транспорта (особенности конкуренции в сфере услуг общественного транспорта рассмотрены ранее [19]);
2) равноправия участников соглашения при предоставлении услуг общественного транспорта (публичный партнер, частный партнер, потребитель (получаемые ими преимущества и недостатки в рамках соглашения ГЧП [20]));
3) добросовестности исполнения соглашения сторонами обязательств ГЧП;
4) справедливости распределения рисков и выгод между сторонами соглашения ГЧП;
5) открытости и доступности информации о соглашении по предоставлению услуг общественного транспорта;
6) выявления интересов потребителей услуг общественного транспорта и установления параметров качества услуг общественного транспорта, оценки соблюдения критериев качества;
7) достижение сторонами соглашения цели транс-
портного обеспечения потребностей населения в услугах общественного транспорта.
Положениями, регламентирующими взаимоотношения участников соглашения ГЧП предусматривается инициатива проектной деятельности, как со стороны публичного партнера, так и со стороны частного партнера. За подготовку и рассмотрение проектов ответственность несет публичный партнер. Проекты ГЧП должны соответствовать программам, реализуемым на конкретной территории. Так же предусмотрена процедура предварительных переговоров по проекту между публичным и частным партнерами. При направлении предложения о проекте частный партнер должен предоставить банковскую гарантию в установленном объеме от объема финансирование проекта. При положительном решении публичным партнером о реализации проекта ГЧП, проект направляется уполномоченному органу на предмет оценки его эффективности и определения его сравнительного преимущества. Решением о реализации проекта утверждаются:
- цели и задачи реализации проекта;
- публичный партнер;
- условия соглашения;
- значения критериев эффективности проекта;
- вид конкурса на право заключения соглашения;
- критерии и параметры конкурса;
- порядок и сроки утверждения конкурсной документации;
- сроки проведения конкурса на право заключения соглашения;
- срок и порядок размещения на официальном сайте информации о конкурсе;
- порядок определения и состав конкурсной комиссии.
Публичный партнер по согласованию с уполномоченным органом определяет состав конкурсной документации, порядок размещения информации о проведении конкурса, форму подачи заявок на участие в конкурсе, порядок предварительного отбора участников конкурса, порядок оценки конкурсного предложения и размещения результатов конкурса.
На основании решения о реализации проекта публичный партнер проводит переговоры в форме совместных совещаний с победителем конкурса. По результатам которого, происходит подпись соглашения участниками. Контроль за исполнением соглашения осуществляется публичным партнером.
Согласно Постановлению Правительства Оренбургской области «О порядке взаимодействия органов исполнительной власти Оренбургской области при подготовке проектов государственно-частного партнерства, принятии решений о реализации проектов государственно-частного партнерства, реализации и мониторинге реализации соглашений о государственно-частном партнерстве» от 19.09.16 № 671-п органом исполнительной власти Оренбургской области в качестве публичного партнера выступает орган, соответствующий объекту соглашения ГЧП. Так за соглашения в сфере общественного транспорта Министерство экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области. Проекты ГЧП, связанные с обустройством автомобильных дорог координирует Министерство строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Оренбургской области [21]. На муниципальном уровне функционируют соответствующие управления пассажирского транспорта и департаменты.
В Оренбургской области реализуется программно-целевой метод для достижения задач развития сферы транспорта. Для чего была разработана государственная программа «Развитие транспортной системы Оренбургской области на 2015-2020 годы» с целью развития устойчиво функционирующей и доступной для всех единой системы общественного пассажирского
Kharkova Olga Mikhailovna MECHANISM OF STATE ..
economic sceinces
транспорта с финансированием из областного бюджета. На муниципальном уровне тоже реализуются программы, связанные с развитием пассажирского транспорта. Так, в городе Оренбурге такая программа финансируется на 89,75 % из местного бюджета, соответственно 10,25 % составляют средства областного бюджета. Однако в программе не выделено привлечение средств из других источников, в том числе и за счет применения механизма ГЧП. Следовательно, реализуется финансовый механизм ГЧП, который носит название «государственное финансирование».
К полномочиям муниципальных органов управления в сфере развития общественного транспорта относится:
- разработка проектов муниципальных нормативных актов для реализации программ развития общественного транспорта;
- вынесение заключения о предоставлении субсидий муниципальным казенным предприятиям;
- подготовка документов для осуществления закупок для обеспечения муниципальных нужд;
- координация выполнения программ развития общественного транспорта;
- оценка эффективности программ;
- работа по привлечению юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозку пассажиров [22].
На территории города Оренбурга действуют два муниципальных казенных предприятия, осуществляющие перевозку пассажиров. Кроме этого создана Ассоциация перевозчиков, в состав которой вошли 20 частных компаний, осуществляющих около 80 % пассажирских перевозок в городе. Для развития предпринимательства в городе также создаются условия. С этой целью реализуется программа по развитию малого и среднего предпринимательства [23]. Однако проблемы взаимодействия между органами власти и предпринимателями сохраняются. На практике, не смотря на то, что предусмотрено несколько моделей ГЧП (концессия, особые экономические зоны, инфраструктурные облигации, совместные предприятия и пр.), распространена только форма конкурсов на оказание услуг для муниципальных нужд. Данная форма, имея свои преимущества, имеет и недостатки. При этом, нарушается принцип равноправия участников соглашения при предоставлении услуг общественного транспорта. В результате это вытекает в конфликтные взаимоотношения между предпринимателями и органами власти. Это оказывает влияние на качество услуг общественного транспорта, а следовательно, вызывают недовольство у потребителей услугами транспорта. А развитие пассажирского транспорта является одним из факторов социально-экономического и экологического развития территории.
В программу развития общественного транспорта с учетом включения механизма ГЧП следует включать:
- цель и задачи соглашения;
- порядок и критерии определения публичных и частных партнеров;
- порядок взаимодействия участников соглашения;
- при необходимости, порядок создания специального органа, координирующего соглашение и его полномочия (этот орган должен «сглаживать» возможные перекосы между сторонами соглашения);
- полномочия, риски, объем участников соглашения;
- условия и формы финансирования сторонами соглашения;
- порядок определения форм собственности на объекты соглашения после выполнения договора.
Не смотря на то, что основной целью ГЧП является удовлетворение потребностей потребителей услуг с оптимальными затратами бюджета, сами потребители услуг не принимают непосредственного участия в таком сотрудничестве. «Правила игры» устанавливают публичные партнеры, а «играют» по этим правилам частные партнеры.
Выводы исследования и перспективы дальнейших изысканий данного направления. Таким образом, механизм ГЧП на общественном транспорте - это совокупность правил и процедур, регламентирующих взаимоотношения между публичным и частным партнерами в рамках соглашения ГЧП для достижения целей общественного транспорта.
Необходимо продолжить изучать положительный опыт реализации механизма ГЧП на конкретных объектах соглашения, и на основе выводов разрабатывать наиболее приемлемые для каждого конкретного случая. Так же необходимо внесение изменений или даже принятие новых нормативных актов, регулирующих реализацию возможных механизмов ГЧП на конкретных объектах соглашения, учитывающих их особенности. Целесообразна помощь в разработке программ ГЧП. Для чего и необходимы научно-методические исследования по выявлению наиболее эффективных механизмов реализации ГЧП. Возможна координация программ развития взаимозависимых объектов. Таких как, например, общественного транспорта и транспортной инфраструктуры. В программах необходимо указывать принципы и механизмы привлечения частных инвестиций и возможных рисков при реализации программ.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Российская Федерация. Правительство РФ. О внесении изменений в Транспортную стратегию Российской Федерации: распоряжение Правительства РФ от 11 июня 2014 года № 1032 - р //http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_164423/
2. Российская Федерация. Федеральный закон. О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации от 13.07.2015 № 224-ФЗ [Принят Государственной Думой 1июля 2015 года. Одобрен Советом Федерации 8 июля 2015 года] // http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182660/
3. Российская Федерация. Закон Оренбургской области. Об участии Оренбургской области в государственно-частном партнерстве № 1041/308^-ОЗ [Принят постановлением законодательного собрания Оренбургской области 15 августа 2015 года] // http:// economy.gov.ru/minec/activity/sections/privgovpartnerdev/ doc20140122_38#
4. Матаев Т.М. Определение и классификация форм государственно-частного партнерства / Матаев Талгат Мустафаевич // Российское предпринимательство. -2014. - № 7 (253). - С. 51-58.
5. Макаров И.Н. Национальные системы управления государственно-частным партнерством / Макаров Иван Николаевич, Колесников Виктор Викторович // Российское предпринимательство. - 2013. - № 13 (235).
- С. 38-44.
6. Москалева Н. Методы развития отечественного дорожного сервиса на основе государственно-частного партнерства и его роль в качественном обслуживании населения с использованием автотранспорта / Наталья Москалева // Социальная политика и социальное партнерство. - 2015. - № 3. - С. 48-56.
7. Максимов В. Государственно-частное партнерство в транспортном секторе: зарубежный опыт / В. Максимов // Международная экономика. - 2008. - № 1.
- С. 16-26.
8. Ушакова Е.Ю. К вопросу о публично-частном партнерстве в сфере принятия Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» / Е.Ю. Ушакова // Государственная власть и местное самоуправление. - 2016. - № 8. - С. 51-55.
9. Тимиргазин С.Р. Предмет и пределы нормативно-правового регулирования отношений в сфере госу-
экономические науки
Харькова Ольга Михайловна МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННО ...
дарственно-частного партнерства / С. Р. Тимиргазин // Государственная власть и местное самоуправление. -2016. - № 8. - С. 55-58.
10. Сулимова Т. Основные приоритеты развития государственно-частного партнерства в РФ / Татьяна Сулимова // Социальная политика и социальное партнерство. - 2015. - № 1. - С. 5-9.
11. Алпатов А.А. Государственно-частное партнерство : механизмы реализации / Алпатов А. А., Пушкин А. В., Джапаридзе Р.М. - Альпина Паблишерз, 2016. -196 с.
12. Гончарова Н.Н. Государственно-частное партнерство в россии и регионах как форма сотрудничества государства и частных субъектов // Балтийский гуманитарный журнал. 2014. № 3. С. 9-12.
13. Денисов Е.Ю. Использование механизмов государственно-частного партнерства при управлении экономикой региона // Вестник НГИЭИ. 2013. № 9 (28). С. 23-34.
14. Гончарова Н.Н., Гиззатуллин Т.И. Современное правовое регулирование государственно-частного партнерства в России // Балтийский гуманитарный журнал. 2015. № 2 (11). С. 7-12.
15. Гафурова Г.Т., Ахметшина Э.Р. Зарубежный опыт развития механизмов государственно-частного партнерства // Актуальные проблемы экономики и права. 2015. № 2. С. 17-33.
16. Гафурова Г. Т. Государственно-частное партнерство: теория и практика: учебное пособие / Гафурова Г. Т. - Познание, 2013. - 132 с.
17. Механизмы управления: Учебное пособие / Под ред. Д.А. Новикова. - М.: УРСС, 2011. - 216 с.
18. Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство: учебник / Н.А. Игнатюк. - Москва: Юстицинформ, 2012. - 384 с.
19. Kharkova O.M. Features of ensuring competitiv eness in the market of public transport services = Особенности обеспечения конкурентоспособности на рынке услуг общественного транспорта / Kharkova O.M. // Applied and Fundamental Studies :Proc. ofthe 14 Intern. Acad. Conf., 28 Febr., 2018, St. Louis, Missouri, USA. - Electronic data. -St. Louis, Missouri, USA :Science and Innovation Center Publishing House,2018. - Vol. 1. - P. 98-104.
20. Харькова, О. М. Государственно-частное партнерство в сфере услуг общественного транспорта / Харькова О. М. // Экономика и предпринимательство. -2018. - № 4 (93). - С. 697-701.
21. Постановление Правительства Оренбургской области «О порядке взаимодействия органов исполнительной власти Оренбургской области при подготовке проектов государственно-частного партнерства, принятии решений о реализации проектов государственно-частного партнерства, реализации и мониторинге реализации соглашений о государственно-частном партнерстве» от 19.09.16 № 671-п.
22. Постановление администрации города Оренбурга от 14 ноября 2016 г. N 3481-п «Об утверждении муниципальной программы «Развитие пассажирского транспорта на территории города Оренбурга на 2017 - 2020 годы».
23. Постановление администрации города Оренбурга от 10 ноября 2014 г. N 2672-п «Об утверждении муниципальной программы «Развитие малого и среднего предпринимательства в городе Оренбурге на 2015 - 2019 годы».
Статья поступила в редакцию 13.04.2018
Статья принята к публикации 25.06.2018
