CC BY
595
МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
Иродова Елена Евгеньевна
доктор экономических наук, профессор,
ФГАОУ ВО «Ивановский государственный университет»,
кафедры «Экономическая теория и региональная экономика»,
г. Иваново, Российская Федерация.
E-mail: elirodova@yandex.ru
Алексеева Светлана Васильевна
аспирант,
ФГБОУ ВО «Ивановский государственный университет», кафедра «Экономическая теория и региональная экономика», г. Иваново, Российская Федерация. E-mail: sveta.ru-91@mail.ru
JEL Е 220; G 300; Н 540; L 140
МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
Аннотация: Статья посвящена исследованию механизма государственно-частного партнерства. Для понимания роли государственно-частного партнерства вэкономикеавторывыделили и охарактеризовалитакие элементымеханизма, как субъекты и объекты государственно-частного партнерства, приоритетные сферы применения государственно-частного партнерства на примере ряда промышленно развитых стран, а также основные сферы реализации партнерства в Российской Федерации. Проекты государственно-частного партнерства рассматриваются на примере коммунальной, энергетической, социальной, транспортной, информационно-коммуникационной и сельскохозяйственной сфер. Авторы выделяют и описывают ряд аспектов механизма функционирования государственно-частного партнерства, а именно: организационно-правовой, финансово-инвестиционный, технико-организационный и производственно-хозяйственный аспекты. В статье анализируются элементы институциональной среды, стимулирующие и / или сдерживающие развитие государственно-частного партнерства на примере каждого из приведенных выше аспектов. Кроме того, внимание уделено определению ключевых принципов, на которых должно строиться правильно организованное государственно-частное партнерство..
Ключевые слова: публичный партнер, частный партнер, сотрудничество, взаимодействие, ГЧП, механизм ГЧП.
THE MECHANISM OF THE PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP
Abstract: The article is devoted to the study of the mechanism of the public-private partnership. To understand the role of the public-private partnership in the economy, the authors identified and characterized such elements of the mechanism as subjects and objects of the public-private partnership, priority areas for the application of the public-private partnerships in the case of a number of industrially developed countries, as well as the main areas of partnership in the Russian Federation. The projects of the public-private partnership are considered on the example of communal, energy, social, transport, information-communication and agricultural spheres. The authors identify and describe a number of aspects of the mechanism of functioning of public-private partnerships, namely: organizational and legal, financial and investment, technical and organizational, production-economic aspects. The article analyzes the elements of the institutional environment that stimulate and / or restrain the development of the public-private partnerships by the example of each of the above aspects. In addition, attention is paid to identifying key principles on which properly organized the public-private partnerships should be built.
Keywords: public partner, private partner, cooperation, communication, PPP, mechanism of РРР. Социально-экономическое развитие регионов России и страны в целом, повышение уровня жизни
населения, повышение качества, доступности и снижение стоимости общественных благ, повышение эффективности управления государственной и муниципальной собственностью требуют больших капиталовложений в долгосрочной перспективе. Одним из наиболее эффективных инструментов привлечения частного капитала в общественно-значимые сферы выступает государственно-частное партнерство (далее ГЧП). ГЧП предполагает взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, которое, с одной стороны, позволяет публичному партнеру более эффективно решать социально-экономические цели и задачи, а, с другой стороны, способствует повышению конкурентоспособности организаций на внутреннем и внешнем рынке.
Сотрудничество во многих случаях обусловлено потребностью что-либо сделать совместно (материальные блага, создание определенных условий или решение каких-либо задач) [2, с. 6]. Для российской экономики государственно-частное партнерство является относительно новым понятием, а на международном уровне оно известно достаточно давно.
Для понимания роли ГЧП в экономике необходимо охарактеризовать составные элементы механизма ГЧП, а именно: субъекты и объекты ГЧП, приоритетные сферы применения ГЧП, ряд аспектов механизма функционирования ГЧП, а также принципы такого сотрудничества.
Среди субъектов ГЧП, можно выделить следующих участников:
1) Главными субъектами в сотрудничестве выступают публичный и частный партнер. В соответствии с анализом нормативно-правовых актов РФ можно охарактеризовать партнеров следующим образом.
Публичныйпартнерможетбытьпредставленгосударством(РоссийскойФедерацией), субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, органами власти и юридическими лицами, в т.ч. бюджетными учреждениями, государственными компаниями, унитарными предприятиями (по отдельным правам и обязанностям, по отдельным проектам). Он ориентируется на общественные потребности и реальный спрос.
Частным партнером может быть юридическое лицо: российское или иностранное, доля контроля государства в котором не может превышать 50%, а также консорциум, как группа лиц действующих по договору простого товарищества (по отдельным формам ГЧП). Законодательными актами устанавливаются конкретные требования к частному партнеру. При этом частный партнер должен быть специализирован в прикладной области.
2) Потребители благ и услуг. Сам термин ГЧП уже подразумевает совместные отношения (деятельность) между участниками на взаимовыгодной основе, при этом ориентация происходит преимущественно на общественные потребности (общество потребителей благ и услуг) как еще одного из участников партнерства, которое в конечном итоге пользуется результатами проектов ГЧП). Очень важно определить круг потребителей, а также их возможности и способности оплачивать те или иные блага и услуги на определенном уровне.
3) Специализированные институты (в частности, специализированная проектная компания, которая позволяет объединить ресурсы и усилия участников партнерства, как правило, она создается частным инвестором).
4) Финансирующее лицо, которое предоставляет долговое финансирование частному партнеру для реализации соглашений. Основными финансирующими лицами в Российской Федерации выступают такие коммерческие банки, как Газпромбанк, ВТБ, Сбербанк, ВТБ-24, Банк Москвы и ВЭБ.
5) Консультанты, эксперты, научные и образовательные учреждения - это специализированные организации, которые могут привлекаться на всех стадиях взаимодействия партнеров.
6) Поставщики и подрядчики, страховые организации.
Предмет ГЧП можно разделить на две большие группы [1, с. 13]:
1) объекты государственной и / или муниципальной собственности;
2) услуги, оказываемые государством, муниципальными органами власти и организациями бюджетного сектора.
Первую группу можно представить объектами социальной, транспортной, коммунальной, энергетической инфраструктуры.
Вторая группа представляет собой услуги, оказываемые в рамках построенных, отремонтированных, реконструированных объектов инфраструктуры, с целью повышения их качества, функциональности и доступности для общества.
При этом приоритетные сферы применения ГЧП различаются в странах с разным уровнем социально-экономического развития. Например, приоритетными отраслями для ряда промышленно развитых стран являются отрасли социальной сферы (здравоохранение и образование). В Великобритании крупная программа школьного образования: 98 образовательных проектов стоимостью 35 млрд фунтов стерлингов. Для других развитых стран приоритетной выступает транспортная сфера. В Италии 75% проектов ГЧП реализуются в транспортном секторе, в Австралии транспортный сектор - первый по использованию ГЧП (25% проектов). Кроме того, развиваются ГЧП и в сфере содержания тюрем. Например, в США более 7% заключенных находятся в частных тюрьмах, во Франции 1,25 млрд долл. - это «тюремные проекты».
На основе базы проектов ГЧП можно выделить основные сферы реализации партнерства в Российской Федерации, а именно:
1) коммунальная сфера (теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение, объекты обращения с ТБО и пр.);
2) энергетическая сфера (капитальный ремонт и реконструкция объектов котельных, электросетевое хозяйство, эксплуатация объектов энергетической сферы и пр.);
3) социальная сфера, в т.ч. экологическая составляющая (медицинские объекты, объекты дошкольного образования, спортивные объекты, эксплуатация построенных / реконструированных / отремонтированных объектов, оказание медико-санитарной помощи, оказание услуг с высоким уровнем тарифа ОМС, благоустройство парков, скверов и пр.);
4) транспортная сфера (автомобильные дороги и аэропорты, мосты, эксплуатация имущественных комплексов (например, автомагистралей), техническое обслуживание объектов транспортной сферы и пр.);
5) информационно-коммуникационная сфера (создание системы обеспечения управления и контроля дорожного движения, внедрение системы безопасности и охраны общественного порядка «Безопасный регион», реконструкция системы оповещения гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и пр.);
6) Сельско- и охото- хозяйственная сфера (строительство консервного завода, тепличного комплекса и прочее).
Наибольшее количество проектов ГЧП относится к коммунально-энергетической сфере (83%), второе место занимает социальная сфера (13%), далее транспортная (3%) и информационно-коммуникационная (1%), сельско- и охото- хозяйственная сфера является единичной (представлена тремя проектами). Однако по объему частных инвестиций лидирует транспортная сфера (почти 56%), на втором месте находится коммунально-энергетическая сфера (27,5%), далее идет социальная сфера (13,4%) и информационно-коммуникационная сфера (3,1%)1.
Далее выделим и охарактеризуем ряд аспектов механизма функционирования ГЧП, а именно:
1) организационно-правовой аспект;
2) финансово-инвестиционный аспект;
3) технико-организационный аспект;
4) производственно-хозяйственный аспект механизма ГЧП.
1 На основании данных http://www.pppi.ru/ и http://pppcenter.ru
Во-первых, рассмотрим организационно-правовой аспект механизма ГЧП. Данный аспект представляет собой институциональную оболочку, позволяющую сформировать структуру ГЧП, а также включает деятельность по подготовке и заключению контракта между публичными и частными партнерами, создание благоприятной среды для инноваций. Важное значение имеет то, в каких формах может быть организовано взаимодействие партнеров по тому или иному направлению, какова его отраслевая специфика и источники финансирования.
ГЧП представляет собой совокупность общественных отношений, которые находятся на стыке публичного и частного права и регулируются различными отраслями права [1, с. 16]. Потенциальный проект ГЧП будет существовать в рамках государственной политики, которая включает в себя конкретные юридические и регулятивные настройки [5, с. 63]. Нормы и правовые положения являются «каркасом», основой механизма государственно-частного партнерства, на котором можно «культивировать» иные элементы, способствующие нормальной, бесперебойной работе при осуществлении партнерских отношений [2, с. 18].
Выделим элементы организационно-правовой среды, стимулирующие и / или сдерживающие развитие ГЧП (таблица 1).
Таблица 1 - Элементы организационно-правовой среды, стимулирующие и/или сдерживающие развитие ГЧП 2
Элементы организационно-правовой среды, стимулирующие и способствующие развитию ГЧП Элементы организационно-правовой среды, сдерживающие и препятствующие развитию ГЧП
1) Технопарки , особые экономические зоны , территории опережающего социально-экономического развития (ТОР) . 2) Структурные подразделения по вопросам ГЧП в органах государственной власти РФ. 3) Экспертные советы по ГЧП в министерствах, Государственной думе. 4) Экспертный совет Ассоциации участников государственно-частного партнерства при Центре развития ГЧП . 5) Некоммерческие организации, бизнес-сообщества (общероссийские организации по поддержки малого и среднего бизнеса). 6) Отраслевые союзы и организации (Торгово-промышленная палата РФ, Российский союз промышленников и предпринимателей). 7) Возможность привлечения консультантов (по вопросам правового и организационного содействия), консалтинговые услуги. 8) Наличие образовательных программ, программ повышения квалификации по созданию и управлению инвестиционными проектами, реализуемыми на принципах государственно-частного партнёрства . 1) Недостаточно эффективное функционирование институтов ГЧП. 2) Несовершенство государственного управления системой ГЧП. 3) Неготовность и неспособность региональных властей к участию в проектах ГЧП. 4) Не сложившаяся до сих пор в регионах единая институциональная основа ГЧП. 5) Недоступность и асимметрия информации. 6) Бюрократизация, необоснованная сложность процедуры принятия решений. 7) Коррупционные риски.
Законодательство относится как к стимулирующим, так и к сдерживающим элементам. При
отсутствии национального законодательства в области ГЧП или его неразвитости, это будет являться главной проблемой при реализации сотрудничества в форме ГЧП.
В нормативно-правовых актах должны отражаться процедуры урегулирования разногласий, мероприятия по контролю ценообразования, обслуживанию потребителей, по операциям и рыночной структуре [5, с. 63-64].
В настоящее время в Российской Федерации ГЧП опирается на:
- федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
- федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» в соответствии с п.2 ст. 2 закона о ГЧП;
- федеральный закон от 25.02.1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»;
- федеральный закон от 09.07.1999 № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»;
- региональное законодательство (напр., Закон Ивановской области от 14.07.2010 № 84-ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Ивановской области»).
При этом одним из ключевых барьеров для запуска проектов ГЧП в настоящее время является обязательное проведение сложной и трудоемкой процедуры обоснования сравнительного преимущества для всех проектов ГЧП и МЧП независимо от масштаба и отрасли, а также обязательный учет результатов такого анализа в решении о реализации и в заключаемом соглашении, что указывает на необходимость совершенствования института ГЧП в России.
Во-вторых, охарактеризуем финансово-инвестиционный аспект механизма ГЧП. Данный аспект предполагает правильный баланс инвестиций, которые осуществляются в различных пропорциях, но с обязательным частным финансированием (либо за счет только частных инвестиций, либо при дополнительном государственном участии в финансировании, либо при совместном финансировании участниками), при условии возмещения затрат и ценовой доступности для потребителей (финансовая модель). При этом публичный партнер вправе, в частности, принимать на себя часть расходов на создание и / или реконструкцию объекта соглашения (предоставлять «капитальный грант»); принимать на себя часть расходов на использование / эксплуатацию объекта соглашения.
Источники финансирования можно разделить на три группы:
1) Собственные средства партнеров:
- собственные капиталы;
- резервы партнеров.
2) Заемные средства:
- банковские кредиты, коммерческие займы, вексельные и облигационные займы;
- синдицированные кредиты иностранных и российских банков.
3) Привлеченные средства, включающие:
- спонсорские средства (средства стратегических инвесторов, институтов развития: Внешэкономбанка, Инвестиционного фонда, федеральных и региональных венчурных фондов и банков развития);
- эмиссию акций;
- бюджетное финансирование (целевые бюджетные кредиты (ссуды), прямые субсидии, гранты, дотации). Например, возмещение (субсидирование) за счет средств областного бюджета части затрат на уплату процентов по кредитам, привлекаемым в российских кредитных организациях, на инвестиционные цели и цели погашения кредита, первоначально привлеченного на реализацию инвестиционного проекта (Постановление Правительства Ивановской области от 13.11.2013 № 459-
п «Об утверждении государственной программы Ивановской области «Экономическое развитие и инновационная экономика Ивановской области»).
Элементы финансово-инвестиционной среды, стимулирующие и / или сдерживающие развитие ГЧП представлены в таблице 2.
Таблица 2 - Элементы финансово-инвестиционной среды, стимулирующие и / или сдерживающие развитие ГЧП 3
Элементы финансово-инвестиционной среды, стимулирующие и способствующие развитию ГЧП Элементы финансово-инвестиционной среды, сдерживающие и препятствующие развитию ГЧП
1) Государственные и муниципальные гарантии. 2) Лизинг, аренда. 3) Предоставление в залог имущества, включенного в состав залогового фонда . 4) Налоговые льготы . 5) Фондовая поддержка. 6) Возможность привлечения финансовых консультантов, консалтинговые услуги. 1) Неблагоприятный инвестиционный климат. 2) Ориентация на краткосрочную перспективу, несовершенство механизмов долгосрочного инвестирования. 3) Недоступность и асимметрия информации. 4) Проблемы с финансированием неэффективных проектов. 5) Финансовые и коммерческие риски. 6) Неопределенность внешней среды. 7) Недостаточное развитие местных и региональных рынков капитала.
Третий аспект механизма ГЧП - это технико-организационный аспект. Он включает технический анализ для определения стоимости услуги, маркетинговые и социологические исследования, финансовый анализ и моделирование для определения тарифа возмещения затрат (балансирование уровней услуг и уровней тарифов), составление вариантов бизнес-плана, а также оценку эффективности проекта ГЧП.
Элементы технико-организационной среды, стимулирующие и / или сдерживающие развитие ГЧП представлены в таблице 3.
Таблица 3 - Элементы технико-организационной среды, стимулирующие и / или сдерживающие развитие ГЧП 3
Элементы технико-организационной среды, стимулирующие и способствующие развитию ГЧП Элементы технико-организационной среды, сдерживающие и препятствующие развитию ГЧП
1) Готовность, способность и возможность населения оплачивать услуги определенного уровня. 2) Возможность привлечения консультантов, консалтинговые услуги. 3) Подготовка специализированных кадров. 4) Наличие опыта, навыков и профессионализма частного партнера. 5) Достаточная информационная база. 6) Бизнес-сообщество, которое формирует стандарты технического функционирования проекта. 1) Низкоквалифицированный персонал (недостаточная подготовка, отсутствие необходимых навыков управленческого и технического персонала, как частного, так и публичного партнеров). 2) Отсутствие опыта по реализации ГЧП проектов. 3) Неопределенность внешней среды, которая может усугубляться на фоне фактора времени, что препятствует эффективному функционированию, разработке и реализации бизнес-плана. 4) Неэффективный риск-менеджмент. 5) Неадекватное распределение рисков.
И наконец, четвертый аспект механизма ГЧП - это производственно-хозяйственный, который представляет собой технологические режимы создания товаров и оказание услуг, производственно-хозяйственный механизм. Элементы производственно-хозяйственной среды, стимулирующие и / или сдерживающие развитие ГЧП выделены в таблице 4.
Таблица 4 - Элементы производственно-хозяйственной среды, стимулирующие и/или сдерживающие развитие ГЧП
Элементы производственно-хозяйственной среды, стимулирующие и способствующие развитию ГЧП Элементы производственно-хозяйственной среды, сдерживающие и препятствующие развитию ГЧП
1) Поставщики оборудования (техническая поддержка технологических режимов способствующих экономии затрат, энергосбережению, инновациям и экологичности). 2) Отношения с поставщиками и подрядчиками (определения качества сырья и материалов, времени поставки). 3) Консультирование в части применения и ввода в эксплуатацию сложного современного оборудования. 1) Производственно-хозяйственная нестабильность, формирование своего рода кризисной экономики. 2) Неопределенность в поиске необходимых поставщиков и подрядчиков, их возможная смена. 3) Повышение цен, тарифов на сырье и материалы, топливо, комплектующие, ресурсную часть (электроэнергию, водоснабжение, газоснабжение, вывоз ТБО).
Правильно организованное ГЧП должно строиться на определенных принципах. Гафурова Т.Г., например, выделяет следующие принципы, с которыми в целом можно согласиться [3, с. 11]:
1) наличие общих интересов у государства и бизнеса, верное понимание вектора движения партнеров;
2) добровольное участие в государственно-частном партнерстве;
3) выбор партнера, исходя из перспектив и опыта работы представителей бизнеса, оценки преимуществ и целевых результатов;
4) использование системы стимулов по привлечению партнеров - совместное финансирование, налоговые льготы, предоставление гарантий по кредитам и т.п.
Этот перечень не является закрытым, и для более всесторонней и комплексной характеристики института ГЧП его необходимо дополнить рядом других принципов, а именно:
- оптимизация соотношения прав и ответственности партнеров и, в первую очередь, определение степени государственного участия в реализации проекта, с акцентом на адекватный мониторинг, без тотального контроля за каждым действием частного партнера ;
- реализация партнерства должна осуществляться в конкурентной среде, что способствует более эффективному и качественному выполнению проектов, достижению поставленных результатов [4, с. 52];
- взаимодействие партнеров должно опираться на разработанное национальное законодательство;
- эффективность от ГЧП должна быть выше, чем от альтернативных вариантов проектного финансирования;
- стабильность контракта ГЧП и одновременно возможность его изменения и адаптации [1, с.
24];
- прозрачность и обратная связь [1, с. 26].
Таким образом, ГЧП представляет собой сложный механизм взаимодействия участников партнерства, который направлен на развитие инфраструктурных объектов, снижение издержек
хозяйственных субъектов и, как следствие, повышение конкурентоспособности экономики региона и страны в целом. При этом ГЧП должно применяться тогда, когда потенциальные выгоды от его реализации превышают возможные риски и затраты.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Варнавский В.Г., Клименко А.В., Королев В.А. и др. Государственно-частное партнерство: теория и практика: учебное пособие / В.Г. Варнавский, А.В. Клименко, В.А. Королев. - М.: Издательский дом Высшей школы экономики, 2010. - 288 с.
2. Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство. Учебник / Н.А. Игнатюк. - М. Юстицинформ, 2012. - 384 с. - (Серия «Образование»).
3. Гафурова, Г.Т. Государственно-частное партнерство: теория и практика: учебное пособие / Г.Т. Гафурова; Институт экономики, управления и права (г. Казань); науч. ред. Т.В. Крамин. - Казань: Познание, 2013. - 132 с.: ил., табл.
4. Алексеева С.В., Иродова Е.Е. Природа государственно-частного партнерства в контексте национальных интересов / С.В. Алексеева, Е.Е. Иродова // Вестник Тверского государственного университета. Серия: Экономика и Управление. - 2017. - №3. - С. 48-54.
5. Сыдыков Б.К. // Вестник Академии государственного управления при Президенте Кыргызской республики. - 2011. - №13. - С. 62-70.
