CC BY
54
Мегарегулятор: начало
большого пути
1 сентября 2013 года Россия вошла в число государств, в которых единый финансовый регулятор действует на базе и внутри Центрального банка.
Александр
хандруев,
д.э.н., первый вице-президент Ассоциации региональных банков России, руководитель Консалтинговой группы «БФИ»
Схожие модели интегрированных финансовых регуляторов (ИФР) сформированы в настоящее время в Сингапуре, Саудовской Аравии, Казахстане, Ирландии, Чехии и в ряде других стран. К их числу можно отнести, хотя и с рядом оговорок, также Великобританию, в которой с 1 апреля 2013 года на базе Банка Англии действует модель единого регулятора на рынке финансовых услуг в форме «Твин Пикс» (англ. Twin Peaks — «две вершины»).
Необходимо отметить, что структурно эти модели надзора еще не везде устоялись, а целый ряд из них находится в процессе реформирования. Накопленный опыт свидетельствует о том, что наиболее сложные проблемы в моделях ИФР возникают в переходный период, когда нужно в сжатые сроки принять взвешенные законодательные и организационные решения.
РФ: законодательные решения
Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» был принят в рекордно короткие сроки. Нужно отдать должное юридическим службам Минфина, Банка России, Госдумы и Совета Федерации, которые
основные этапы законодательной работы по созданию единого ифр:
• 25 января 2013 года на расширенном заседании правительства принято решение о создании интегрированного финансового регулятора (ИФР) на базе Банка России и определены чрезвычайно жесткие сроки его выполнения, в том числе в части внесения изменений в законодательную базу;
• 6 марта Минфин разработал и вывесил на своем сайте для обсуждения проект закона;
• 2 апреля законопроект внесен в Госдуму;
• 5 июля Госдума принимает закон; 10 июля закон одобряется Советом Федерации;
• 26 июля 2013 года Президент РФ подписывает закон.
проделали гигантский объем работы по внесению поправок и дополнений в 47 федеральных законов и кодексов РФ.
В то же самое время следует признать, что в значительной степени проделана только техническая работа, в ходе которой возникали разного рода неувязки, и это не могло не отразиться на качестве принятого документа. Уже сейчас очевидным является то, что в закон будут оперативно вносить новые поправки и дополнения, которые повлекут за собой изменения в нормативно-правовых актах Банка России.
Однако прогнозируемая изменчивость законодательной базы ИФР может стать причиной усиления конфликта интересов внутри Банка России и повышения административной нагрузки на финансовую индустрию.
На концептуальном уровне можно обратить внимание на ряд положений принятого закона, которые несут в себе потенциальные угрозы для деятельности ИФР. Они касаются трех принципиальных моментов.
Во-первых, предложенная в законе система целей деятельности Банка России внутренне противоречива и закрепляет сформировавшуюся в период ведомственных конфликтов неудачную, противоречащую финансово-экономическому содержанию терминологию. Между тем, как отмечают эксперты, системный подход к формулированию целей единого органа регулирования должен основываться на равном отношении ко всем видам финансовых организаций (кредитных и некредитных), а также на понимании единства отношений между ними и их клиентами, складывающихся на финансовом рынке.
Обращает на себя внимание и статья 341 закона о Банке России, которая создает предпосылки для конфликта целей денежно-кредитной политики. (Ст. 341 гласит: «Основной целью денежно-кредитной политики Банка России является защита и обеспечение устойчивости рубля посредством поддержания ценовой стабильности, в том числе для формирования условий сбалансированного и устойчивого экономического роста». — Ред .)
Между целями обеспечения устойчивости рубля и формированием условий сбалансированного и устойчивого экономического роста существует противоречие, попытки решения которого одновременно могут обернуться для нашей страны стагфляцией. В ее ловушку легко попасть, но выбраться много сложнее. Только в тех случаях, когда и темпы роста ВВП, и темпы повышения цен находятся на минимальных уровнях, указанные цели перестают быть конфликтными. Но для этого России нужно еще добиться существенного снижения инфляции.
Во-вторых, вызывает вопросы перечень некредитных финансовых организаций, которые попали в сферу надзорных полномочий ИФР. Согласно новой ст. 761 закона о Банке России, к НФО относятся 17 видов организаций, оказывающих различные виды услуг, то есть данное понятие определяется путем прямого механического перечисления видов финансовых посредников, а не посредством введения единых квалифицирующих признаков.
В число НФО не включены лизинговые и факторинговые компании, коллекторские агентства, ломбарды и целый ряд других финансовых посредников. Причинами такого решения, по-видимому, следует признать намерение исключить указанные организации из-под регулирования, контроля и надзора
Дорожная карта по передаче Банку России функций ФСФР России
1. внесение законодательных изменений.
2. подготовка предложений по повышению эффективности деятельности службы.
3. Организационные вопросы (передача имущества ФсФр россии, вопросы бух-
галтерского учета, финансирования службы).
4. Штаты и персонал.
5. интеграция информационных ресурсов.
6. информационно-телекоммуникационная инфраструктура.
7. Определение подходов к бухгалтерскому учету и отчетности некредитных финансовых организаций.
8. развитие срО.
Банка России, а также отсутствие в действующем законодательстве общего легального определения названных финансовых посредников. Однако это чревато негативными последствиями. Существует вероятность того, что целый ряд из них закрепится в сфере «параллельного» (теневого) финансового сектора, а также будет активно пользоваться выгодами регулятивного арбитража.
Не вполне понятно, почему в орбиту ИФР включены рейтинговые агентства, деятельность и оценки которых должны иметь независимый характер. Мировая практика показывает, что в тех случаях, когда рейтинговые агентства становятся «ручными», они теряют авторитет. То же самое можно сказать и о бюро кредитных историй (БКИ). Банк России уже и так выполняет функции центрального каталога кредитных историй. И этого достаточно. Включение же БКИ в структуру ИФР может при определенных условиях содействовать сокрытию информации о качестве кредитных портфелей, чтобы не создавать поводов для «самореализующихся ожиданий».
Даже беглый анализ принятого закона показывает, что его конструкция в значительной степени основана на механическом объединении большой группы законодательных актов. ИФР в лице Банка России предстает как некий конгломерат, а не органическое целое. Но это означает, что впереди предстоит еще большая работа по совершенствованию законодательной и нормативно-правовой базы ИФР.
Организационные решения: проблемы переходного периода
Формирование ИФР предполагает проведение гигантского объема работы по изменению организационной структуры, штатного расписания, материально-техническому и информационному обеспечению всего надзорного блока Банка России.
28 февраля 2013 года правительством была утверждена дорожная карта, которая зафиксировала основные условия присоединения ФСФР к Банку России и установила детальный план мероприятий по восьми направлениям интеграции и сроки их реализации.
Выполнение поставленных в дорожной карте задач осложняется проблемой резкого и масштабного увеличения управленческой нагрузки. Никто ведь не снимает с Банка России выполнение задач по текущему банковскому надзору и регулированию. Но теперь к большому числу действующих кредитных организаций (956 по состоянию на 1 июля 2013 года) в сферу его ответственности добавляется множество иных финансовых посредников. В настоящее время ФСФР обладает регулятивными и надзорными полномочиями в отношении почти 8 тыс. финансовых организаций без учета депозитариев, брокеров, дилеров и других профучастников рынка ценных бумаг. Кроме того, ФСФР осуществляет регистрацию выпусков ценных бумаг и контроль над раскрытием информации почти 200 тыс. эмитентов.
Уже в рамках переходного периода Банку России придется решать не только организационно-технические вопросы, связанные с присоединением ФСФР, но и формировать качественно новую регулятивную среду в финансовой индустрии. И здесь перед Банком России встают новые вызовы, которые потребуют неординарных решений.
ПРЯМЫЕ ИНВЕСТИЦИИ / № 9 (137) 2013
tASI NEWS
8 ТЫС. ОРГАНИЗАЦИИ ПЕРЕХОДЯТ ПОД НАДЗОР ЦБ
Количество и структура финансовых организаций, поднадзорных ФСФР (по состоянию в госреестрах)
ОРГАНИЗАЦИИ
1. Действующие микрофинансовые организации 3327
2. Действующие кредитные потребительские кооперативы 3221
3. Субъекты страхового дела 623
4. Негосударственные пенсионные фонды 125
5. Действующие жилищные накопительные кооперативы 72
6. Организации по управлению инвестиционными фондами, ПИФ и НПФ 411
7. Профессиональные участники рынка ценных бумаг 1333
8. Бюро кредитных историй 25
Первый вызов, на который трудно будет найти удовлетворяющий всех ответ: как будет учитываться специфика надзора на различных сегментах финансового сектора?
Банковский и страховой надзор, регулирование деятельности профессиональных участников фондового рынка, надзор за микрофинансовыми организациями, надзор за кредитными потребительскими кооперативами — все это либо качественно разнородные, либо хотя и перекрещивающиеся, но имеющие свою специфику виды надзорной практики.
Путем создания в структуре Банка России комитета финансового надзора можно снять только часть возникающих здесь проблем, которые касаются качественно разнородных видов надзорной деятельности — банковского и страхового надзора. Но как быть с микрофинансовыми организациями (МФО), которые могут неограниченно привлекать средства граждан и по факту выполняют банковские операции? Как быть с кредитными потребительскими кооперативами, надзор и регулирование которых нельзя механически подогнать под пресс пруденциальных норм и требований?
До тех пор пока все финансовые посредники, за исключением кредитных организаций, входили в зону ответственности ФСФР, таких вопросов перед Банком России не вставало. В свое время ЦБ ушел от принятия на себя ответственности по надзору и регулированию деятель-
некредитными финансовыми организациями в соответствии с настоящим Федеральным законом признаются лица, осуществляющие следующие виды деятельности (ст. 761):
• профессиональных участников рынка ценных бумаг;
• управляющих компаний инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда;
• специализированных депозитариев инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда;
• акционерных инвестиционных фондов; клиринговую;
• по осуществлению функций центрального контрагента;
• организатора торговли;
• центрального депозитария;
• субъектов страхового дела;
• негосударственных пенсионных фондов;
• микрофинансовых организаций;
• кредитных потребительских кооперативов;
• жилищных накопительных кооперативов;
• бюро кредитных историй;
• актуарную деятельность;
• рейтинговых агентств;
• сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов.
ности микрофинансовых посредников. Эти функции были переданы ФСФР, которая (не будем лукавить) не имела ни кадровых, ни финансовых, ни материально-технических возможностей для того, чтобы справиться с задачей разработки норм, стандартов и анализа отчетности их деятельности. С численностью всего лишь 1300 сотрудников ФСФР пришлось столкнуться с лавинообразным (после принятия в 2009 и 2010 годах соответствующих федеральных законов) ростом кредитных потребительских кооперативов, особенно МФО. И сейчас к Банку России бумерангом вернулась проблема: в каком объеме и с какой степенью жесткости вводить наряду с имеющимися экономическими нормами еще и пруденциальные требования для МФО. Вопрос этот не имеет однозначного решения.
С одной стороны, в общественном сознании кредиторы и вкладчики всех финансовых посредников, подлежащих надзору со стороны единого органа, получают равную защиту, во многом аналогичную той, которую предоставляет Центральный банк в роли банковского регулятора. Теперь обманутые дольщики, вкладчики неплатежеспособных микрофинансовых организаций и других посредников будут апеллировать к Банку России. И это будет стимулом распространить на все финансовые организации, привлекающие средства населения в виде вкладов, требования пруденциального надзора, которые установлены для коммерческих банков. С другой стороны, это означало бы шаг в сторону фактического свертывания легального микрофинансирования и ухода его из-под контроля ИФР в сферу теневого предпринимательства.
Второй вызов: как все-таки будет решаться проблема конфликта интересов в рамках ИФР?
Существует опасность того, что риск унификации регулирования и надзора за банками и иными профессиональными участниками финансового рынка приведет к чрезмерному регулятивному и надзорному обременению иных участников рынка. Между тем многие из них не только не готовы к повышенным регулятивным и надзорным требованиям, но и не должны ставиться в условия, когда все они будут подводиться под единые «правила игры». Специфика выполняемых ими функций касается и получения и отзыва лицензий, и требований к руководителям и сотрудникам, и процедур проверок, и требования к членству в саморегулируемых организациях (СРО), и пруденциальных нормативов и требований к отчетности, и многих других аспектов их деятельности.
Разумеется, Банк России будет стремиться к тому, чтобы регулятивная и надзорная нагрузка распределялась в зависимости от профиля деятельности и рисков участников финансового рынка. Но это в теории, а на практике в принципе невозможно обеспечить пропорциональный подход к различным типам финансовых посредников, поскольку конфликты их интересов имеют объективную природу вследствие острой конкуренции между ними.
Внутри ИФР эти конфликты будут проявляться через перекосы в степени и объемах регулятивных требований в зависимости от изменения международных и российских стандартов надзорной практики, от текущей ситуации на рынке финансовых услуг и не в последнюю очередь от «аппаратного веса» руководителей тех или иных подразделений Банка России.
Еще одним важным аспектом развития СРО является повышение регулятивной культуры. Это касается как отношений внутри СРО, так и отношений между СРО и ИФР. Чтобы не оказаться в организационном хаосе, Банку России предстоит идти семимильными шагами в делегировании части полномочий СРО на отдельных сегментах оказания финансовых услуг. И здесь очень важно, чтобы регулятивная культура не пле -лась в хвосте этого процесса, а развивалась опережающими темпами. В противном случае не исключено, что могут установиться «феодальные» порядки, когда СРО превращаются в «удельные княжества» со своими порядками, а надзорный орган действует по принципу: «вассал моего вассала — не мой вассал».
Но конфликт интересов не ограничивается только рамками комитетов банковского и финансового надзора. Не следует забывать, что Банк России, получив полномочия регулятора практически всего национального финансового сектора, продолжает одновременно оставаться и акционером (Сбербанка, группы «Московская Биржа» и Центрального депозитария), и профессиональным участником рынка ценных бумаг. Тем самым Банк России теперь соединяет в одном лице почти никому не подконтрольного регулятора финансового рынка, устанавливающего правила игры, надзирателя за выполнением этих правил, крупнейшего игрока на этом рынке, крупнейшего инсайдера и крупнейшего собственника. И этот узел не разрубить, подобно гордиеву, одним ударом, а придется еще долго распутывать, в том числе при помощи политических решений. Но если так, то конфликт интересов сохранится на неопределенное время, давая пищу для разного рода мнений и даже домыслов.
Третий вызов: до каких пределов возможно делегирование части надзорных полномочий саморегулируемым организациям?
Этот вопрос с перерывами обсуждается около 10 лет, но теперь он уже перешел в зону практических решений. На ИФР в лице Банка России возложен такой круг задач (благо, что еще либо по умыслу, либо по ошибке Банку России не передали надзор за ломбардами, коллектор-скими агентствами, лизинговыми и факторинговыми компаниями), когда без развития не на словах, а на деле института СРО в финансовом секторе все может кончиться организационной анархией.
Осознавая эту опасность, Банк России 11 марта 2013 года направил в Минфин проект закона «Об особенностях деятельности саморегулируемых организаций в сфере финансовых рынков», устанавливающий требования к СРО и их полномочия в регулировании и надзоре за финансовыми институтами.
Судьба этого законопроекта пока неизвестна, но его принятие Госдумой определит направления развития СРО в финансовом секторе страны, объем их полномочий и функций. И здесь нужно будет решать непростые вопросы.
В мировой практике СРО создаются профессиональными участниками финансовых рынков, в сегменте микрофинансирования и финансовой инфраструктуры. В то же время в банковском секторе создание СРО жестко блокируется надзорными органами, которые допускают лишь элементы саморегулирования.
в заключении комиссии рспп по банкам и банковской деятельности на проект указанного закона отмечалось: «в пояснительной записке к законопроекту отсутствует детальное разъяснение целей его принятия, обоснование того, каким образом предлагаемые нормативные изменения обеспечат достижение указанных выше целей, а также описание причин, в силу которых была выбрана определенная организационно-управленческая и административная модель. в пояснительную записку
не включен также анализ многообразного зарубежного опыта и предпосылок передачи Банку россии новых полномочий. подмена содержательного обоснования законодательных изменений ссылками на аппаратные поручения президента россии, председателя правительства российской Федерации и его заместителей является серьезным нарушением правил законотворческого процесса,затрудняет комплексную и достоверную оценку предлагаемых законодательных новаций».
Не является исключением и наша страна, где Банк России успешно противостоял давлению адептов СРО в банковской сфере, тогда как ФСФР шаг за шагом раздвигала пределы делегирования им части надзорных полномочий. Но тогда это были различные ведомства, между которыми складывались весьма непростые отношения. Теперь же СРО попадают как бы в «общий котел».
В условиях существования двух ведомств можно было объяснить, почему микрофинансовые организации, выполняющие по факту базисные банковские функции, могут создавать СРО, а кредитные организации — нет. И объяснение было очень простым: никто не вмешивается в компетенцию друг друга. В рамках ИФР такой ответ невозможен. Придется либо ограничивать деятельность СРО в микрофинансировании, либо расширять саморегулирование в банковском секторе.
Но наряду с решением текущих задач по присоединению ФСФР перед Банком России появились новые вызовы и угрозы, которые по своему значению выходят за рамки переходного периода и являются факторами долговременного действия. На наш взгляд, главный из них: не приведет ли наделение Банка России новыми полномочиями к дальнейшему подрыву его независимости? Для постановки такого вопроса имеются более чем веские основания. Выполнение задач ИФР объективно усиливает встраивание Банка России в систему исполнительной власти.
С одной стороны, ему предоставлено право самостоятельного внесения законопроектов в правительство и президенту по всему спектру развития финансового сектора. С другой — теперь уже нельзя будет ограничиться взаимодействием с Госдумой и Советом Федерации, а придется представлять и отстаивать немалую часть законопроектов в различных министерствах и ведомствах.
И сейчас невозможно определить — до каких пределов может дойти этот процесс. Звучит анекдотично, но Банку России уже предлагается «внедрять специальные процедуры надзора за страховыми организациями, в том числе для того, чтобы не нарушался порядок прохождения технического осмотра».
Но гораздо существеннее то, что вместе с расширением властных полномочий Банк России берет на себя и груз дополнительной ответственности, чем не преминут воспользоваться лоббисты всех уровней. Беспрецедентные возможности для давления с их стороны открыла новая ст. 34, внесенная в закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
В создавшихся условиях Банку России в одиночку будет сложно противостоять призывам к «денежной накачке» экономики. Интересы ценовой стабильности предполагают принятие коллективных решений. Именно эти задачи и призван решать созданный в июле 2013 года Национальный совет по обеспечению финансовой стабильности в качестве постоянно действующего совещательного органа. В цели и задачи этого совета, который возглавит министр финансов, входит обеспечение согласованных действий государственных институтов по рассмотрению вопросов финансовой стабильности, выявления системных рисков и разработки мер по снижению таких рисков. В известной степени можно говорить о том, что Национальный совет сможет выступать коллективным гарантом независимости Банка России.
\ УЧЕНЫЙ СОВЕТ \
ПРЯМЫЕ ИНВЕСТИЦИИ / № 9 (137) 2013
45
