CC BY
60
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И РЕГИОНАЛЬНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ
Медиация как инновационный способ урегулирования конфликтов в сфере государственной политики и управления
Самохвалов
Николай Александрович
Преподаватель кафедры гражданского права Балаковского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, аспирант кафедры политологии Московского государственного гуманитарного университета имени М.А. Шолохова
e-mail: nikolai-samohvalov@yandex.ru Nikolai Aleksandrovich Samohvalov
Lecturer of the department of Civil Law, Balakovo branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration,
A postgraduate student of the department of the Political Sciences of the Moscow State Humanities University named after M.A. Sholokhov
e-mail: nikolai-samohvalov@yandex.ru УДК 321.022
Mediation as an Innovative Method of Conflict Settlement in Public Policy and Management
В статье проведен анализ категориального аппарата института медиации в Российской Федерации. Рассмотрены механизмы практического применения процедуры медиации как инновационного способа урегулирования конфликтов в сфере государственной политики и управления.
Ключевые слова и словосочетания: процедура медиации, государственная гражданская служба, конфликт интересов государственных гражданских служащих Российской Федерации.
The author analyzes the notions of the institute of mediation in the Russian Federation. Mechanisms of mediation application are reviewed and represented as innovative way of conflicts settlement in the sphere of state policy and Public Administration.
Key words and word combinations: mediation procedure, Public Administration, conflict of interests of public administrators in the Russian Federation.
В настоящее время в России взят курс на всеобщую модернизацию различных областей общественной и государственной жизни, в связи с чем происходит глобальное развитие как публичного, так и частного права. В контексте вышесказанного считаем, что одним из самых прогрессивных факторов развития целого ряда отраслей отечественного права в Российской Федерации стало введение альтернативной процедуры урегулирования правовых споров с участием посредника, именуемой процедурой медиации [5, с. 292].
Процедура медиации получила свое легальное закрепление совсем недавно, а именно в связи с принятием Федерального закона от 27 июля 2010 года № 193-Ф3 «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)», вступившего в законную силу с 1 января 2011 года [2].
Медиация - инструмент разрешения споров при активном участии медиатора. Основой данной процедуры является добровольное волеизъявление сторон, направленное на выработку согласованного решения. Медиация предоставляет возможность избежать временных потерь, характерных для судебных тяжб, при этом основным из преимуществ данной процедуры является ее закрытость (конфиденциальность). Медиатор координирует коммуникативный процесс и анализирует личностные интересы конфликтующих субъектов, тем самым подталкивая стороны к выработке удовлетворяющего их решения по конкретному спору, [6, с. 21].
Внедрение института медиации в правовое поле Российской Федерации, на наш взгляд, определенно модернизирует деятельность кадровых подразделений государственных структур. Обоснованием вышесказанного служит тот факт, что в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" в компетенцию кадровых подразделений входит, наряду с осуществлением служебных проверок, обеспечение функционирования комиссии по урегулированию конфликтов интересов государственных гражданских служащих в РФ, а также участие в функционировании комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов [3].
Частью 2 ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2010 года №193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» закреплено, что этот акт призван регламентировать проведение процедуры медиации применительно к "спорам, возникающим из гражданских правоотношений, в т.ч. в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, а также спорам, возникающим из трудовых правоотношений и семейных правоотношений". Следовательно, из указанной правовой нормы однозначно вытекает логичный вывод, что процедура медиации должна активно использоваться в абсолютно любой организации, где между наемными работниками и работодателем возникают трудовые правоотношения. На самом деле в практической деятельности государственных организаций данное легальное установление зачастую не реализуется. Попытаемся проанализировать ряд препятствий, которые не дают возможности для эффективной практической реализации положений Федерального закона от 27 июля 2010 года №193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)».
Необходимо указать на тот факт, что современные российские теоретики и практики в области права утверждают, что между государственным служащим и работодателем либо его представителем возникают и существуют именно трудовые отношения. Однако здесь необходимо указать на определенную особенность прохождения государственной гражданской службы. Суть особенности рассматриваемого нами вида государственной службы определяется тем, что государственный служащий за время прохождения государственной гражданской службы может находиться в различных публичных отношениях, взаимодействуя с третьими лицами, в частности, теми, кому оказываются государственные услуги. Обозначенная нами особенность института государственной службы - публичные отношения госслужащих при их взаимодействии с третьими лицами - была закреплена законодателем в ч. 5 ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 193-Ф3 «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)», которая устанавливает невозможность применения процедуры медиации к спорам (индивидуальным, коллективным), вытекающим из трудовых правоотношений : подобные споры затрагивают или могут затронуть права и законные интересы третьих лиц, не участвующих в процедуре медиации, или публичные интересы".
Из сказанного следует, что в тех ситуациях, когда в практической деятельности возникает конфликт между госслужащим, исполняющим свои прямые должностные полномочия, и третьим лицом (юридическим, физическим), медиация не может находить своего практического применения.
Во-вторых, говорить об однозначной целесообразности и эффективности практической реализации и применения процедуры медиации для разрешения конфликтов интересов на государственной службе нельзя без детального анализа норм Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в совокупности с нормами Федерального закона от 27 июля 2010 года №193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)».
Конфликты на государственной гражданской службе по своей природе могут быть:
1) конфликтом интересов (экономическим) и конфликтом права (юридическим);
2) реальными и иллюзорными (воображаемыми) [7, с. 11].
Особенность экономического конфликта интересов регламентирована возможностью его урегулирования без вступления в него посредника, медиатора, суда, юрисдикционного органа (то есть третьих лиц) с помощью применения механизма социального диалога, переговоров конфликтующих сторон. Конфликт интересов - это
Государственное и региональное управление
ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, общества, организаций, субъекта РФ или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации. Именно такое легальное определение указанного термина дано в ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
При этом активное участие третьих лиц (медиатора) для разрешения конфликта интересов в экономическом аспекте при помощи процедуры медиации может быть весьма продуктивным и конструктивным.
Абсолютно по-другому дело обстоит с разрешением юридических конфликтов. Специфичность урегулирования данного вида конфликтов предопределяется тем, что в компетенцию посредника, или медиатора, не входит полномочие, предоставляющее право указанным лицам, выносить решение по проблематике применения норм российского законодательства, регулирующего институт гражданской службы. Подобные полномочия находятся исключительно в юрисдикции судебной власти Российской Федерации.
Анализируя вышесказанное, следует объективно отметить, что Закон о медиации не предоставит абсолютно никаких эффективных и продуктивных практических механизмов при использовании содержащихся в нем правовых норм для урегулирования конфликтов права (служебных споров в юридическом понимании) в государственных организациях.
Рассматривая первопричины зарождения иллюзорных (воображаемых) конфликтов, следует отметить, что процесс их возникновения имеет прямое отношение к реализации положений Закона о гражданской службе, регулирующих институт конфликта интересов на государственной гражданской службе. Указанное нами обоснование, подтверждается тем, что Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в ст. 19 к конфликту интересов относит ситуации:
а) при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ (ч. 1 ст.19);
б) случаи возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту (ч. 2 ст. 19).
При этом в соответствии с ч. 3 ст. 19 Закона о государственной гражданской службе под личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или лиц, указанных в пункте 5 части 1 статьи 16 настоящего Федерального закона, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами. К субъектам, указанным в пункте 5 части 1 Закона о государственной гражданской службе РФ относятся лица близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.
В случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме (ч. 3 ст. 19 Закона о государственной гражданской службе РФ) согласно ч. 3.2 ст. 19 данного закона, которая закрепляет, что непринятие гражданским служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего с гражданской службы.
Суммируя содержание обозначенных нами правовых норм, считаем, что законодатель руководствуется тем, что во время состояния пребывания на государственной гражданской службе служащий может быть непременным участником двух разнополярных ситуаций, общим для которых является дефиниция термина "конфликт интересов" в юридическом аспекте:
Первая из них состоит в том, что личная заинтересованность служащего оказывает прямое воздействие на объективное исполнение конкретных служебных обязанностей. При этом объективно возникает процесс
противодействия субъективной заинтересованности госслужащего с одной стороны и законных интересов граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или РФ с другой стороны, в перспективе способного привести к причинению им ущерба.
Суть второй ситуации заключается в том, что представитель нанимателя проинформирован госслужащим о ситуации, которая может оказать определенное негативное воздействие на объективное исполнение госслужащим профессиональных обязанностей, а также, по мнению служащего, может привести к противоречию между личной заинтересованностью госслужащего с одной стороны и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации с другой стороны, способному причинить вред законным интересам, что, в свою очередь, приводит к конфликту интересов в его юридическом понимании. Таким образом, во второй ситуации прослеживается много неопределенностей. Ввиду чего можно однозначно сказать, что указанная ситуация представляет собой воображаемый конфликт, который при определенных условиях может эволюционировать в реальный конфликт [8, с. 44].
В контексте рассматриваемой нами темы мы должны проанализировать эффективность применения процедуры медиации по отношению к индивидуальным и коллективным спорам, вытекающим из трудовых правоотношений.
Применительно к коллективным трудовым спорам нам бы хотелось акцентировать внимание на том, что главное для кадровых служб организаций, в которых имеет место быть профсоюзная организация работников, - это постоянная готовность к образованию коллективного трудового спора. Процедура медиации к коллективным трудовым спорам не используется в соответствии с ч. 5 ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 193-Ф3 «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)», в данном случае применяются нормы российского трудового законодательства, в частности Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. №197-ФЗ[1].
Особенность такого вида профессиональной деятельности граждан, как государственная служба , состоит в одновременном наличии в каждой государственной организации госслужащих и наемных работников. В свою очередь, на всех наемных работников государственной организации распространяются исключительно нормы Трудового кодекса Российской Федерации. Следовательно, в государственной организации, наряду с комиссией по служебным спорам (ст. 70 Закона о гражданской службе), должна существовать комиссия по трудовым спорам (ст. 384 ТК РФ).
Резюмируя сказанное ранее, следует обобщить, что процедура медиации представляет собой процесс урегулирования спора с участием посредника, который помогает сторонам прийти к взаимоприемлемому решению. Сделанные нами отрицательные выводы все же оставляют нам определенные надежды на исключительное прогрессивное значение и широкое практическое применение процедуры медиации как действенного и эффективного механизма урегулирования правовых споров в современной России [4, с. 29].
Библиографический список:
1. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. №197-ФЗ // http:// base.garant.ru.
2. ФЗ от 27 июля 2010 г. №193-ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" // http:// base.garant.ru.
3. ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации": Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // http:// base.garant.ru.
4. Вирченко Ю.А., Самохвалов Н.А. Институт медиации в РФ: плюсы и минусы: II Международная заочная научно-практическая конференция «Социально-гуманитарные и юридические науки: современные тренды в изменяющемся мире»: сборник материалов конференции (6 июня 2011 г.). Краснодар: АНО "Премьер", 2011. - 348 с.
5. Вирченко Ю.А., Самохвалов Н.А. Медиация как государственно-правовой способ защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Четвертая Всероссийская научно-практическая конференции молодых ученых, аспирантов и студентов «Актуальные вопросы современной юридической науки»: сборник материалов конференции (7 декабря 2012 г.). Саратов: ИЦ «Наука», 2013. - 294 с.
6. Литвинов А.В. Введение в медиацию: Учебник// http: www.samlib.ru
7. Соловьев А. В. Конфликты на государственной службе: типология и управление: Учеб.- практ. пособие.-М.: Альфа-Пресс, 2008. - 296 с.
8. Соловьев А.В. Третий лишний? Уместность процедуры медиации в конфликтах гражданских служащих/ / Кадровик. Трудовое право для кадровика, 2010. №12.- С. 44.
