CC BY
113
Н.Н. Неровная
МАССОВЫЕ МЕРОПРИЯТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В ПРЕДВЫБОРНОЙ КАМПАНИИ (КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ)
Право каждого гражданина на мирные публичные мероприятия и встречи является особым проявлением фундаментального конституционного положения о свободе публичного изъявления требований и интересов, мысли и слова, необходимой гарантией формирования демократичного гражданского общества. Правовое государство стремится гарантировать свободу мирных собраний, обеспечивать общественный прядок при проведении публичных массовых мероприятий.
В соответствии с п. 1 ст. 20 Всеобщей декларации прав человека «каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций»1. Конкретизация этого основополагающего положения дается в ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах: «Признается право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократичном обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц»2.
Массовые акции являются традиционным методом работы политических партий со своими сторонниками. В основе права на агитацию посредством массовых мероприятий лежат конституционные положения, устанавливающие право граждан Российской Федерации на мирные публичные мероприятия и встречи, митинги и демонстрации (ст. 31 Конституции Российской Федерации). Это право является особым проявлением конституционных положений о свободе публичного изъявления гражданами Российской Федерации требований и интересов, свободе мысли и слова, необходимой гарантией формирования демократичного гражданского общества3.
Проведение массовых мероприятий наряду с другими формами агитации имеет целью побудить избирателей проголосовать за или против того или иного зарегистрированного избирательного объединения.
Проведение таких массовых мероприятий, как собрания и встречи с гражданами, публичные дебаты и дискуссии, митинги, шествия, демонстрации, дают избирателям возможность непосредственно общаться с представителями избирательных объединений в ходе проведения массовых мероприятий, когда избиратель может напрямую задать интересующие его вопросы, получить сведения об избирательном объединении, как говорится, из первых рук. Участвуя в демонстрациях, митингах и шествиях, граждане, реализуя конституционное право на мирные публичные мероприятия, имеют воз-
можность свободно выразить поддержку тем или иным избирательным объединениям. При этом агитация посредством указанных массовых мероприятий может проводиться как за, так и против избирательных объединений.
Осуществляя агитацию посредством проведения массовых мероприятий, избирательные объединения получают возможность не опосредованного (через СМИ, печатную продукцию), а прямого контакта с избирателями, возможность довести до их сведения положения своих программ с максимальной полнотой. А в случае хорошей организации проведения и освещения массовых мероприятий в СМИ эффект озвученных в ходе массовых акций избирательных объединений идей на общественное сознание усиливается многократно.
Проведение агитации избирательными объединениями в рассматриваемой форме строится на принципах законности, равенства прав всех заинтересованных избирательных объединений, открытости, гласности и безопасности. Эти основные положения, которым должны подчинятся все массовые мероприятия, основаны на требованиях ст. 37, 42 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме»4.
Федеральное законодательство предоставляет избирательным объединениям широкий выбор массовых мероприятий. К числу массовых (публичных) мероприятий Федеральный закон относит следующие: собрания и встречи с гражданами, публичные дебаты и дискуссии, митинги и шествия.
Собрания и встречи с участием представителей избирательного объединения - это форма предвыборной агитации, при которой граждане имеют возможность непосредственного общения с теми, за или против кого они собираются голосовать.
Дебаты представляют собой открытый для всех желающих обмен мнениями двух и более доверенных лиц, представителей избирательных объединений по широкому кругу общественно значимых проблем, решение которых предлагается в предвыборных программах избирательных объединений. При общей схожести признаков публичные дискуссии отличаются от дебатов тем, что предполагают обмен не только мнениями, но и вопросами ответами между представителями избирательных объединений, как правило, по более узкой проблематике.
Митинги, демонстрации и шествия характеризуются тем же основным признаком (массовость), что и вышеперечисленные мероприятия, но проводятся в особых формах. Как гласит п. 1 ст. 20 Всеобщей декларации прав человека, граждане в целях осуществления агитации «имеют право на свободу мирных собраний и ассоциаций». При этом под митингом следует понимать массовое собрание граждан в каком-либо общественном месте (общественное здание, улица, площадь), в ходе которого граждане имеют возможность в своих выступления, а так же используя плакаты, транспаран-
ты, публично выразить свое мнение о зарегистрированных избирательных объединениях, призвать собравшихся голосовать за или против.
В ходе шествий и демонстраций граждане организованно проходят по улицам, площадям населенных пунктов с целью привлечения внимания к каким-либо проблемам. Демонстрации, как правило, заканчиваются в каком-либо общественном месте, где их организаторы и участники имеют возможность выступить с агитационными целями. В ходе демонстраций избирательные объединения могут привлечь внимание внешним видом, лозунгами, шумом. Демонстрации и шествия дают избирательным объединениям возможность ощутить поддержку и силу их сторонников. Кроме того, это возможность воздействия на свой электорат и воздействие на электорат союзников и соперников.
Кроме перечисленных массовых мероприятий, избирательные объединения могут использовать и пикеты. Хотя в федеральных законах о выборах эта форма массовых мероприятий не указывается, но в соответствии со ст.31 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно и без оружия и проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования5. Для нашего законодательства понятие «пикетирование» является сравнительно новым. Его не было в прежних основных законах России, хотя мировая практика освоила его как распространенную форму выражения своего мнения небольшой группой людей. Пикет - это наглядная демонстрация группой граждан своих настроений и взглядов без шествий и звукоусиления, это стоячая демонстрация протеста, которая имеет свои разновидности: сидячие демонстрации, цепочки протеста, массовые голодовки, проводимые в общественных местах. Особенно эффективно воздействовать на массового избирателя пикеты способны в населенных пунктах с населением до 200 тысяч человек, где они наиболее заметны6.
Правила проведения митингов, шествий, демонстраций определены законодательно. Условия предвыборной агитации посредством проведения массовых мероприятий регламентируются нормами Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в рефе-рендуме»7 (ст. 42) и Федерального закона «О выборах депутатов»8 (ст. 58), а на региональных выборах, законами субъектов Российской Федерации.
В Челябинской области - это нормы Закона «О выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти Челябинской области и иных представителей органов государственной влас-ти»9 (ст. 63). А также правовые акты исполнительных органов и органов местного самоуправления. На территории Челябинской области действует «Положение о порядке организации и проведения митингов и пикетирования (публичных массовых акций) на территории Челябинской области» (Постановление губернатора челябинской области от 9 ноября 1999 года № 509)10, а горо-
де Челябинске - «Положение о порядке организации и проведения массовых акций в г. Челябинске (Постановление мэра г. Челябинска от 11 августа 1997 г. № 1037-П)11. В этих правовых актах определен порядок организации и проведения митингов, демонстраций, уличных шествий и пикетирования на улицах, площадях и в иных общественных местах г. Челябинска, городов, районов и других населенных пунктах Челябинской области.
Условия предвыборной агитации посредством проведения массовых мероприятий предусматривают обязанность государственных органов и органов местного самоуправления оказывать содействие зарегистрированным избирательным объединениям в организации проведения массовых мероприятий (п. 1 ст. 58 Федерального закона о выборах депутатов).
Законодательное закрепление обязанности органов государственной власти и местного самоуправления по оказанию содействия участникам избирательного процесса при проведении массовых мероприятий обусловлено необходимостью гарантировать избирательным объединениям использование своего конституционного права на участие в выборах и осуществление предвыборной агитации.
Заявления о выделении помещения для проведения встреч доверенных лиц и уполномоченных представителей избирательных объединений с избирателями должны рассматриваться государственными органами, органами местного самоуправления в течение трех дней со дня их подачи.
Как и при проведении предвыборной агитации в СМИ (на телевидении, радио, печатных изданиях), должны обеспечиваться равные возможности для зарегистрированных избирательных объединений при проведении предвыборных массовых мероприятий. Например, если помещение было предоставлено для проведения предвыборных массовых мероприятий одному из зарегистрированных избирательных объединений, то собственник, владелец помещения не вправе отказать другому зарегистрированному избирательному объединению в предоставлении помещения на таких же условиях (п. 3 ст. 58 Федерального закона о выборах депутатов). Кроме того, помещения, пригодные для проведения предвыборных массовых мероприятий и находящиеся в государственной или муниципальной собственности, безвозмездно предоставляются собственником, владельцем в пользование на установленное избирательной комиссией время для встреч уполномоченных представителей избирательных объединений и их доверенных лиц с избирателями. А в соответствии с п. 4 ст. 58 Федерального закона о выборах депутатов избирательные объединения, зарегистрировавшие федеральные списки кандидатов, вправе на договорной основе арендовать здания и помещения, принадлежащие гражданам и организациям, независимо от формы собственности на эти здания и помещения для проведения встреч с избирателями, собраний, митингов, публичных дебатов и других предвыборных массовых мероприятий.
При подготовке и проведении предвыборной агитации путем проведе-
ния массовых мероприятий избирательные объединения должны соблюдать определенные правила:
1. В целях обеспечения реализации прав граждан на проведение массовых мероприятий необходимым условием проведения этих мероприятий является предварительное уведомление властей. В соответствии с Положением о порядке организации и проведения массовых акций в г. Челябинске (п. 3) уведомление о проведении массовой акции подается уполномоченными политических партий или общественно-политических объединений в администрацию соответствующего района (по месту проведения акции) за исключением случаев указанных в п.3.1-3.3 данного положения:
- если проведение массового мероприятия планируется на территории, прилегающей к зданию Законодательного Собрания области, заявка подается в Законодательное Собрание области (п. 3.1);
- если на территории, прилегающей к зданию областной администрации - то в областную администрацию (п. 3.2);
- если на площади Революции и Театральной площади - в городскую администрацию (п. 3.3).
2. К уведомлению (заявке для согласования) о проведении массовой акции должна прилагаться выписка из протокола собрания, конференции политической партии, общественно-политического объединения о решении проведения данного мероприятия.
3. В заявке указывается цель, форма и место проведения мероприятия или маршрута движения, время его начала и окончания, предполагаемое количество участников, данные об организаторах массового мероприятия (фамилия, имя, отчество, место жительства или работы), вид используемой звукоусиливающей аппаратуры.
4. Уведомление должно быть подано не позднее, чем за десять дней до предполагаемой даты проведения массового мероприятия. Исполнительный орган местного самоуправления должен рассмотреть данное заявление и сообщить о принятом решении не позднее, чем за пять дней до предполагаемой даты проведения массового мероприятия.
5. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Декларацией прав и свобод человека и гражданина, принятой в Российской Федерации 22 ноября 1991 года, осуществление права на проведение массовых мероприятий не должно нарушать прав и свобод других лиц. В связи с этим избирательным объединениям запрещается использование этого права в целях насильственного изменения конституционного строя, нарушения целостности государства, разжигания расовой, национальной, религиозной ненависти, пропаганды насилия и войны.
Исполнительный орган местного самоуправления вправе предложить избирательным объединениям иные место и время проведения массовых мероприятий, но только в тех случаях, когда его проведение в предложенное
организаторами время и в предполагаемом ими месте не соответствует законодательству и может повлечь за собой нарушения прав и свобод иных лиц. В соответствии с п. 7 Положения Губернатора Челябинской области при рассмотрении уведомления орган местного самоуправления вправе принять решение о запрещении проведения публичной массовой акции в случаях,:
если публичная массовая акция противоречит принципам Конституции Российской Федерации, Декларации прав и свобод человека и гражданина, общепринятым нормам общественной морали и нравственности;
в уведомлении отсутствуют обязательства уполномоченных (организаторов) обеспечить соблюдение общественного порядка, а также, если они или уполномочившие их организации неоднократно не выполняли взятые обязательства по ранее проводившимся публичным массовым акциям;
публичная массовая акция совпадает по форме, месту и времени, но не по направленности с другой публичной массовой акцией, уведомление о которой в установленные сроки подано ранее;
публичная массовая акция создает реальную угрозу жизни и здоровью граждан, нормальному функционированию организаций;
создается необходимость прекращения работы пассажирского и железнодорожного транспорта из-за невозможности изменения маршрута.
6. Указанные массовые мероприятия должны проводиться в соответствии с целями, указанными в заявлении, а также в определенные сроки и в обусловленном месте.
7. При проведении массового мероприятия его участники обязаны соблюдать законодательство, не нарушать общественный порядок. Органам внутренних дел, в соответствии с п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 года № 524 «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования»12 и ст. 2, 10 Закона Российской Федерации «О милиции»13, предписывается осуществлять необходимые мероприятия по охране общественного порядка при проведении митингов, шествий и демонстраций, по предупреждению и пресечению противоправных действий.
8. Участникам массовых акций не допускается иметь при себе оружие, специально подготовленные или приспособленные предметы, которые могут быть использованы против жизни и здоровья людей, а также для причинения материального ущерба.
На органы местного самоуправления возлагается и обязанность обеспечить необходимые условия для реализации гражданами своего права на проведение указанных массовых мероприятий, в том числе и агитационного характера. Государственным, общественным и иным организациям, должностным лицам запрещается препятствовать законно проводимым массовым мероприятиям избирательных объединений.
В заключение нужно отметить, что для политических партий использование мирных массовых мероприятий является самым сильным конституционным методом непарламентского воздействия на власть. Но, к сожалению, эта форма предвыборной агитации незаслуженно остается в тени других форм. По данным электоральной статистики, наименьшие расходы при проведении агитации избирательными объединениями приходятся на организацию публичных массовых мероприятий. Например, в 1995 году их проводили только 10 избирательных объединения. А на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской федерации третьего созыва из 33 зарегистрированных избирательных объединений массовые мероприятия проводили только 15. Из шести избирательных объединений, преодолевших пятипроцентный барьер, лишь «Союз Правых Сил» и КПРФ затратили значительные финансовые средства на проведение массовых акций (более 2 миллионов рублей и более 500 тысяч соответственно)14.
Примечания
1 Всеобщая декларация прав человека: Утв. Генерал. Ассамблеей ООН. 10 дек. 1948 г. // Вешняков А. А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. М., 1997. С. 121.
2 Международный пакт о гражданских и политических правах: Принят Генерал. Ассамблеей ООН в 1966 г., вступил в силу в 1976 г. // Вешняков А. А. Указ. соч. С. 124.
3 См.: Комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» с изменениями и дополнениями от 30 марта 1999 года. № 55-ФЗ / Под ред. В. И. Васильева, А. А. Вешнякова, В. И. Лысенко. М., 1999. С. 344.
4 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №14. Ст. 1653.
5 Конституция Российской Федерации М., 2000.
6 См.: Максимов А. А. «Чистые» и «грязные» технологии выборов: Российский опыт. М., 1999. С. 156-157.
7 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №14. Ст. 1653.
8 Там же. № 26. Ст. 3178.
9 Закон Челябинской области «О выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти Челябинской области и иных представителей органов государственной власти» с изменениями и дополнениями, внесенными в закон области от 25 мая 2000 года № 127-ЗО. Челябинск, 2000.
10 Южноуральская панорама.1999. 18-24 нояб.
11 Вечерний Челябинск. 1997. 4 сент.
12 Ведомости Верховного Совета. 1992. № 22. Ст. 1216.
13 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 14.
Ст. 1666.
14 Выборы депутатов Государственной Думы 1999 года: Электор. статистика / Центр. избират. комиссия М., 2000. С. 109.
И.П. Окулич
ДЕПУТАТСКАЯ ЭТИКА
Практика моральных оценок нередко заключается в парадоксальности: тот, кто мог бы выносить моральные оценки другим, не станет этого делать, сознавая собственное несовершенство; тому же, кто готов выносить «моральные приговоры» другим, нельзя этого делать из опасения обнаружить свое самодовольство и тем самым несоответствие роли судьи. Кстати, термин «этический» применительно к кодексу политического поведения депутатов, названиям соответствующих комитетов, представительных органов власти фиксирует лишь минимум моральных требований и предписаний, да и то не в чистом виде, а лишь в связи с правовыми нормами. Более того, в залах и кулуарах законодательных и представительных органов наблюдается желание отдельных политиков морально скомпрометировать своих противников с целью прямого или косвенного морального самовозвеличивания. Очевидно, что среди мотивов поведения не последнее место занимает стремление привлечь к себе внимание и симпатии массового сознания.
При таком оценочном своеволии мораль из способа обеспечения сотрудничества и согласия между людьми и организациями превращается в средство разобщения. Начинают противоборствовать не рациональные интересы, а иррациональные страсти. Политические действия оказываются направленными (или без особого труда могут быть направлены) на дискредитацию и уничтожение соперничающих участников политического процесса. Появляется нетерпимость, неприязнь к другому, непонятному, чужому. Однако подобная игра нередко завораживает тех, кто охвачен зудом политического экстремизма, хотя политические игроки пытаются прикрыться благородными идеями и джентльменскими манерами.
Нормы политической этики призваны не допустить превращения соперничества, конфликтности в озлобление и враждебность, цементировать устои политического порядка в стране. Ориентация на достижение успеха в деятельности депутата оправдана только при соблюдении правил честной политической игры (не лицемерить, не обманывать, держать слово, выполнять взятые обязательства), которые являются обязанностью политика, частью его духовной социализации. Нельзя смешивать честность с грубой прямолинейностью, негибкостью, наивностью. Лавирование, компромиссы, умение комбинировать, находить способствующие успеху ходы - действия абсо-
