CC BY
17
Макроэкономические аспекты реформирования пенсионной системы.
Аннотация: В процессе перехода к рыночным отношениям все страны с переходной экономикой, Россия в том числе, столкнулись со спадом производства, с ростом безработицы и инфляции. В России, по сравнению с другими странами с переходной экономикой, рост уровня безработицы был несколько меньшим, чем спад выпуска продукции, так как в значительных масштабах сохранялась избыточная занятость. В результате этих трансформационных процессов в странах Центральной и Восточной Европы меньшее количество людей сохранило свои рабочие места, но и заработная плата оказалась на более высоком уровне. Наоборот, в России и странах, образовавшихся на территории бывшего СССР, большее количество людей сохранило свои рабочие места, но и уровни заработной платы оказались более низкими. В итоге существенно упали взносы на цели пенсионного обеспечения, поскольку уменьшилось количество плательщиков взносов из-за роста безработицы, и начал расти негосударственный сектор экономики, где не всегда делаются отчисления на пенсионные цели. К тому же эти процессы осуществляются во всех странах, в том числе и в российской экономике, на фоне тенденции к старению населения, которая является общей для очень большой группы стран.
Ключевые слова: Пенсионная система, динамика, пенсионное обеспечение, переходная экономика, работающие граждане, заработная плата, эффективность, реформа, макроэкономические аспекты.
Zenchenko S. V., Vartanovа M. L. Macroeconomic aspects of reforming of pension system.
Abstract: In the course of transition to the market relations all countries with a transitional economy, Russia including, faced decline in production, unemployment and inflation growth. In Russia, in comparison with other countries with a transitional economy, growth of unemployment rate was a little smaller, than output recession as in considerable scales excess employment remained. As a result of these transformational processes in the countries of the Central and Eastern Europe the smaller number of people kept the workplaces, but also the salary appeared at higher level. On the contrary, in Russia and the countries formed in the territory of the former USSR, the bigger number of people kept the workplaces, but also levels of a salary appeared lower. As a result significantly contributions to the purposes of provision of pensions as the number of payers of contributions because of unemployment growth decreased fell, and the non-state sector of economy where assignments on the pension purposes not always become started growing. Besides these processes are carried out in all countries, including in the Russian economy, against a tendency to population aging which is the general for very big group of the countries.
Key words: Pension system, dynamics, provision of pensions, the transitional economy, working citizens, salary, efficiency, reform, macroeconomic aspects.
Динамика системы пенсионного обеспечения определяется множеством экономических факторов: уровнями занятости, производства и инфляции; демографическими параметрами; состоянием государственного бюджета, показателями долговой нагрузки и т.д.
В процессе перехода к рыночным отношениям все страны с переходной экономикой, Россия в том числе, столкнулись со спадом производства, с ростом безработицы и инфляции. В России, по сравнению с другими странами с переходной экономикой, рост уровня безработицы был несколько меньшим, чем спад выпуска продукции, так как в значительных масштабах сохранялась избыточная занятость. В результате этих трансформационных процессов в странах Центральной и Восточной Европы меньшее количество людей сохранило свои рабочие места, но и заработная плата оказалась на более высоком уровне.
Наоборот, в России и странах, образовавшихся на территории бывшего СССР, большее количество людей сохранило свои рабочие места, но и уровни заработной платы оказались более низкими. В итоге существенно упали взносы на цели пенсионного обеспечения, поскольку уменьшилось количество плательщиков взносов из-за роста безработицы, и начал расти негосударственный сектор экономики, где не всегда делаются отчисления на пенсионные цели.
Зенченко Светлана Вячеславовна
Д.э.н., профессор кафедры денежного обращения и кредита СКФУ
zen_sveta@mail.ru
Вартанова Марина Львовна
К.э.н., доцент кафедры экономики и финансового права РГСУ 11marina11@mail.ru
К тому же эти процессы осуществляются во всех странах, в том числе и в российской экономике, на фоне тенденции к старению населения, которая является общей для очень большой группы стран.
Причем ситуация со старением населения и ростом пенсионной нагрузки на занятых в Российской Федерации выглядит более сложной, чем в странах ОЭСР: уже в 1999 году в России было достигнуто примерно такое же соотношение между численностью пенсионеров и лиц трудоспособного возраста, какое, по прогнозным расчетам, будет достигнуто в странах ОЭСР только к 2040 году.
Все эти процессы в совокупности увеличили пенсионную нагрузку на государственный бюджет во всех странах с переходной экономикой: как в государствах ЦВЕ, так и в странах СНГ, в том числе и там, где уже начались процессы перехода к накопительным пенсионным системам, показатели пенсионной нагрузки проявляют тенденцию к устойчивости. Поэтому очень важным является анализ исходных, стартовых условий, в которых начинаются пенсионные реформы, т.е. переход к накопительным системам.
Если сравнить эти стартовые условия, то становится очевидным, что одним из обязательных, или, во всяком случае, очень желательных условий является более благоприятное соотношение между численностью работающих и численностью пенсионеров. По оценкам некоторых экспертов, это соотношение должно составлять 10:1 в пользу работающих.
Причем, например, при осуществлении пенсионной реформы в Чили это соотношение составляло 12:1, т.е. 12 работающих делали отчисления в пенсионные фонды с тем, чтобы обслуживать одного пенсионера. Тем не менее, в Чили был осуществлен один из наиболее радикальных проектов пенсионных реформ - с полным переходом на накопительную систему, но это не означает, что государство полностью освободилось от своих обязательств.
Для того, чтобы пенсионная накопительная система начала функционировать, государственный бюджет, как свидетельствует опыт многих стран, «должен располагать значительными финансовыми ресурсами».
В частности, при осуществлении пенсионной реформы в Чили за счет бюджетных средств были перечислены единовременные взносы в пенсионные компании, равные актуарной стоимости пожизненной пенсии каждому участнику, рассчитанной за отработанное по старой системе время. В то же время за счет бюджетных источников был существенно повышен уровень минимальной пенсии за прошлый стаж (до 40% от средней заработной платы в стране).
Несмотря на то, что в это время профицит государственного бюджета Чили составлял около 5% ВВП, этих ресурсов оказалось, тем не менее, недостаточно для того, чтобы осуществить финансирование по этим двум направлениям. Правительству пришлось выпустить долгосрочные долговые обязательства, оформив в них свою новую задолженность перед новой пенсионной системой. «Переход к новой пенсионной системе накопительного типа является в целом ряде случаев (не только в Чили, но и в странах Центральной и Восточной Европы, которые уже начали пенсионные реформы) импульсом к быстрому росту государственного внутреннего долга», который потом нужно обслуживать. Естественно, возникает вопрос о состоянии бюджета и перспективах обслуживания долга.
Не во всех экономиках имеются значительные стартовые бюджетные излишки и такое благоприятное соотношение между численностью занятых и пенсионеров, о котором уже шла речь.
Поэтому для того, чтобы изыскать ресурсы в бюджете и перейти к накопительным пенсионным системам, необходима серьезная реструктуризация бюджетных расходов.
Опыт показывает, что можно разрешить эту проблему и поддержать пенсионные выплаты на достаточно приличном уровне в течение всего периода перехода только при том условии, если в бюджете сокращается доля дотаций и субсидий неэффективным предприятиям, и за счет перераспределения средств финансируются социальные выплаты, в том числе и на пенсионные цели.
Как показывает практика стран Центральной и Восточной Европы и других стран, которые проводят пенсионные реформы, бюджет не может одновременно продолжать дотировать неэффективные предприятия и финансировать мероприятия по переходу к новой пенсионной системе. Тут необходим какой-то выбор, и приоритеты отдаются в пользу структурной перестройки государственных расходов.
Кроме того, в бюджете должны быть выделены достаточные ресурсы для того, чтобы финансировать более активную политику занятости, поскольку она является альтернативой общей тенденции к старению населения. Необходимо, в частности, осуществлять выплаты на обустройство иммигрантов,
поскольку именно иммиграция в большинстве стран позволяет смягчить проблему старения населения.
Вообще возникает вопрос о более активной политике занятости: большая часть ресурсов, выделяемых на регулирование рынков труда, должна использоваться на инвестиции в инфраструктуру рынка труда, т.е. на переподготовку рабочей силы, на создание рабочих мест, а не только на выплаты пособий по безработице, как это часто бывает в странах, образовавшихся на территории бывшего СССР, в том числе в нашей российской экономике.
В этом контексте возникает вопрос о контурах государственного бюджета на будущее: у Правительства России буду ли возможности профинансировать все эти расходы, необходимые для перехода к накопительным пенсионным системам? Предполагается («во всяком случае, до сих пор все бюджетные расходы и прогнозы строятся на основе такой гипотезы»), что в течение всего периода до 2013 года удастся поддержать сбалансированный бюджет, и, соответственно, темп инфляции будет снижаться приблизительно на такую же величину, как будут снижаться долги государственных доходов и расходов в ВВП. Представляется проблематичным, что в течение такой долгой перспективы удастся поддержать сбалансированный бюджет, поскольку на его состояние будет влиять график обслуживания государственного долга.
Переход к накопительным системам создает импульс для роста государственного внутреннего долга. Если при этом экономика обременена и внешней задолженностью, то проблемы в бюджетной плоскости, влияющие на пенсионную систему, становятся еще более сложными.
Согласно расчетам, выполненным в Московском институте финансовых исследований, при среднегодовых выплатах по внешнему долгу в размере от 8-ми до 9 миллиардов долларов правительство может осуществлять эти выплаты без обращения за кредитами в Центробанк. 13 миллиардов долларов в год являются некоторым пороговым значением выплат с использованием эмиссионного финансирования, т.е. при таком уровне среднегодовых выплат правительство и Центральный Банк смогут стабилизировать динамику денежной базы и уровня инфляции.
Среднегодовое значение долговых выплат в течение всего периода до 2005 года превосходит это пороговое значение в 13 миллиардов долларов. Более того, есть два "пика" обслуживания долга в течение этого периода - это 2003-й и 2005-й годы, когда среднегодовые выплаты по долгу составляли 16,4 миллиарда долларов и 15 миллиардов долларов (соответственно). Это означает, что наиболее сложный период по обслуживанию государственного долга для России еще впереди, и сложно говорить об отказе от возможностей эмиссионного, т.е. инфляционного финансирования.
В этих условиях экономические ожидания в отношении инвестиций не могут быть положительными: все эти факторы сдерживают экономический рост, и, естественно, в этих условиях в государственном бюджете не так много окажется ресурсов для того, чтобы финансировать переход к накопительной системе. Это существенно осложняет проработки конкретных стратегий пенсионной реформы на всех трех уровнях.
Необходимо при этом подчеркнуть, что «между всеми тремя уровнями пенсионной системы существуют определенные взаимосвязи, и каждый уровень» (в том числе и второй, который является объектом нашего обсуждения) движется в том же направлении, в котором движется вся система, а система определяется рассмотренными выше макроэкономическими параметрами. Кроме того, представляется весьма проблематичным ожидание, что будут увеличиваться отчисления в пенсионные фонды в условиях, когда заработная плата как основной факторный доход в значительной мере утратила свое экономическое содержание и перестала отражать трудовой вклад.
Целью накопительной пенсионной системы является создание такой ситуации, когда выплаты в большей степени будут зависеть от вклада участников, и действительно, такая пенсионная система необходима. Но чтобы перейти к ней необходимо, как минимум, чтобы система оплаты труда, т.е. система первичных факторных доходов, тоже была связана с трудовым вкладом участников. Однако заработная плата, к сожалению, продолжает "отдаляться" от своей трудовой основы и все меньше и меньше отражает результаты труда. Это проявляется в целом ряде диспропорций.
Нередки случаи, когда на неэффективных предприятиях оплата труда выше, чем на платежеспособных - в России, в частности, это так, и за этим как раз скрывается продолжение бюджетного субсидирования неэффективных предприятий. Есть и ряд других диспропорций в организации оплаты труда: тарифная часть ее в среднем не превышает 40 - 50%, а в целом ряде отраслей и меньше; значительная часть оплаты идет в виде сберегательных чеков, ссуд, страховок, натуральной оплаты и т.д.
92
Все это серьезно деформирует систему заработной платы, а эти деформации отражаются в коэффициентах оплаты труда: соотношение между оплатой труда 10% наиболее оплачиваемых работников и 10% наименее оплачиваемых работников в настоящее время составляет 25:1, в то время как в 1991 году в России оно составляло 8:1, то есть происходит быстрый, неконтролируемый рост дифференциации в оплате труда. В принципе сам по себе процесс роста дифференциации в оплате является нормальным, он характерен для всех переходных экономик.
Но если в странах Центральной и Восточной Европы, в государствах Балтии этот процесс имеет управляемый характер и это управление в основном осуществляется через прогрессивную систему налогообложения, с одной стороны, а с другой стороны - через более активную политику занятости, то в России, к сожалению, эта дифференциация имеет неуправляемый характер, и политика занятости преимущественно пассивная. Что касается налоговой политики, то в России с 2001 года перешли на так называемую "плоскую" шкалу налогообложения, и этот переход сам по себе может привести к усилению неконтролируемой дифференциации в доходах.
На наш взгляд, когда заработная плата отражает результаты труда, тогда рост дифференциации в оплате играет стимулирующую роль. Когда же заработная плата утратила функции трудового дохода, то рост дифференциации в оплате оказывает на работников серьезное дестимулирующее воздействие и снижает трудовую мотивацию.
Перспектива реформирования пенсионной системы в направлении усиления накопительного принципа совершенно определена и не вызывает сомнений: все страны с переходной экономикой движутся в этом направлении и Россия не составляет исключения. Но очевидно, что при разработке стратегии осуществления пенсионной реформы, в том числе и реформы профессиональных пенсионных систем, нужно учитывать более широкий круг факторов и строить многофакторные прогнозы с учетом динамики макроэкономических показателей.
Постепенно необходимо переходить к изменениям и вводить накопительные элементы, но это будет достаточно долговременный процесс. Может измениться ситуация с обслуживанием государственной задолженности, тем более, что ведутся переговоры о ее новой реструктуризации с членами Парижского клуба. В принципе ситуация может быть несколько смягчена, но всякий раз, когда сроки обслуживания долга и погашения его основной суммы отодвигаются на более поздний период, это означает, что мы просто отодвигаем проблему, не решая ее. Поэтому быстро ввести накопительную пенсионную систему вряд ли удастся.
Если говорить о состоянии реальных доходов и заработной платы, то, очевидно, что если повышать тариф пенсионных отчислений, доли заработной платы, то и сама заработная плата должна повышаться.
В принципе, по опыту организации пенсионных реформ в других странах, так и происходит, т.е. повышается заработная плата и повышается уровень отчислений на пенсионные цели. Но тогда возникает вопрос об этих пропорциях.
Пенсионная система не будет эффективной, если мы повысим, допустим, заработную плату в 1,5 или 2 раза, а отчисления на пенсионные цели повысим в 10 раз. Это будет означать, что весь рост доходов людей будет съеден растущими пенсионными отчислениями, не говоря уже о том, что речь идет и о росте отчислений на другие социальные цели - на медицинское страхование и т.д. При современном состоянии системы заработной платы и доходов возможности для накопления пенсионных отчислений в России очень незначительны.
Поэтому реформа пенсионной системы должна дополняться, как минимум, реформой заработной платы. Системное осуществление этих реформ даст наибольший эффект с точки зрения перспектив экономического роста и снижения социального напряжения.
Обычно разработка пенсионных реформ осуществляется таким образом, чтобы синтезировать изменения в распределительной части пенсионной системы и в ее накопительной части. К сожалению, не удается выделить определенный уровень пенсионной системы и только на нем сосредоточить свои усилия, поскольку эти уровни взаимосвязаны друг с другом.
Многие страны, например, в Восточной Европе, пока отложили вопрос о переходе к накопительному элементу в пенсионной системе. Так, например, в Чехии, где удалось при относительно низкой безработице сохранить относительно высокий уровень заработной платы. Тем не менее, несмотря на относительно благополучную ситуацию, пока проработка перехода к накопительным элементам отло-
жена на более позднее время и усилия правительства сосредоточены на повышении эффективности распределительной пенсионной системы.
Такой вариант тоже возможен, каких-то общих рецептов пенсионной реформы не может быть. Очевидны только общие перспективы движения, но момент перехода к накопительному элементу и усилению влияния этого элемента специфичен в разных странах. Вместе с тем речь идет не о том, что нужно сохранять только прежнюю распределительную пенсионную систему.
Конечно, ее нужно реформировать в обозначенном направлении. Но ограничение заключается в том, что для того, чтобы запустить альтернативные накопительные пенсионные системы, нужны стартовые ресурсы. Они могут быть получены на базе реструктуризации бюджетных расходов.
Нельзя рассматривать реформу пенсионной системы, в том числе второго ее уровня, как некоторую автономную проблему или, например, как только социальную проблему. Она вписана в более широкий контекст бюджетно-налогового регулирования, является составной частью этой системы бюджетно-налогового управления, и как только мы пытаемся вынуть этот элемент из этой системы, так у нас возникает угроза макроэкономической дестабилизации. Поэтому все шаги по реформированию пенсионной системы ограничены общими рамками бюджетно-налоговой политики.
Список использованных источников
1. Абышкин В.А. О построении региональных систем добровольного пенсионного обеспечения. //Пенсия, 1997.
С. 54-56.
2. Ануфриев М.И. НПФ: создание и основы деятельности. М., 1994г. С. 125-130.
3. Афанасьев С.А., Воронин Ю.К. Негосударственный фонд: цели формирования, основы деятельности. Реформа
системы пенсионного обеспечения. М. 1994г. С. 12; 25; 77.
4. Дмитриева М. Г. Эволюция пенсионной системы России в условиях экономического кризиса. //Вопросы эко-
номики. 1997. №10. С. 20-23.
5. Дубровский В.Н. О публичном предоставлении отчетности негосударственными пенсионными фондами.
//Пенсия. 1998г. №5. С. 65-66.
6. Дудкин В.М. Петров Ю.Р. Планирование как механизм координации деятельности государственных и негосу-
дарственных субъектов управления экономикой. //Российский экономический журнал. 1998г. №7-8. С. 50-54.
7. Игнатенко Л.И. Дополнительное пенсионное обеспечение населения - //Пенсия. 2000г. №10. С. 53-56.
8. Кабалкин С.П. Мировой опыт реформирования пенсионных систем: уроки для России. //Вопросы экономики.
2000г. №8. С. 127-130.
9. Клевцова. Т.А. Особый порядок размещения пенсионных резервов НПФ. //Пенсия. 2000г. №9. С. 49-51.
10. Луковцев Ф.Ю. Реформа пенсионного обеспечения и развития негосударственных пенсионных фондов. //Пенсия. 2000г. №8. С. 45-46.
11. Львов Д.Л., Овсиенко Ю.М. Российская пенсионная система и пути ее реформирования. //Вопросы экономи-
ки. 2000г. №8. С. 111-117.
12. Мудраков В.И. Тенденции и проблемы развития негосударственного пенсионного обеспечения в РФ. //Пенсия. 2000г. №7. С.45-47.
13. Соловьёв А. К. Финансовая система государственного пенсионного страхования в России. - М.: Финансы и статистика, 2001.
14. Столяров А.Р. Профессиональные и льготные пенсии. //Социальная защита. 2000г. №7. С. 49-51.
15. Федотов. М.В., Шаманова С.Н. Опыт реализации пенсионной программы предприятия. //Пенсия. 1997г. №9.
С. 51-54.
16. Шохин А.Н. Пенсионная система России: современное состояние, проблемы реформирования. М., 1997г. С. 25-27.
17. Пенсионная реформа в России. Под редакцией М. Ю. Зурабова. - М.:2002 Пенсионная реформа. Ред. О. Е. Илюхина - М.: Просвещение, 2002.
18. Чейре Эрнан Частная система социального обеспечения. М., Дело. 1992г.
19. Мусаева А.З. Стратегические направления региональной социальной политики в условиях глобализации // Региональные проблемы преобразования экономики, ISSN 1812-7096, 2010, №4, с.260-265
