CC BY
198
УДК 342.8
Ларин Александр Александрович
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского
ЛЮСТРАЦИЯ КАК ОСНОВАНИЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА
Larin Alexander Aleksandrovich
PhD in Law, Assistant Professor, Constitutional and Administrative Law Subdepartment, Nizhny Novgorod State University
LUSTRATION AS A REASON FOR RESTRICTION OF ELECTORAL RIGHTS
Аннотация:
Статья посвящена рассмотрению проблемы конституционности ограничения активного и пассивного избирательного права, а также права на участие в управлении делами государства граждан, потенциально нелояльных к действующему режиму. В работе в контексте действующих международно-правовых стандартов защиты прав человека анализируются законы о люстрации, принятые во многих странах советского блока после падения коммунистических режимов.
Ключевые слова:
люстрация, избирательные права, право на участие в управлении делами государства.
Summary:
The article considers the constitutional validity to restrict the right to vote and to be elected, as well as to take part in the public authority, of those people, who are disloyal to the current political regime. The author analyses the lustration laws adopted by many ex-communist countries within the framework of the effective international legal human rights standards.
Keywords:
lustration, electoral rights, right to take part in public authority.
Произошедшая во второй половине XX в. смена политических режимов в странах советского блока, СССР, некоторых странах Азии и Латинской Америки вызвала системные трансформации в обществе, экономике, праве, политике и духовной жизни. Хотя смена связанных с массовыми нарушениями прав человека и демократических принципов политических режимов вызвала новые надежды, она одновременно обнажила существующие в обществе социальные противоречия между сторонниками, противниками и жертвами бывшего режима. Перед новыми правительствами в таких условиях стояла непростая задача вернуть доверие общества к институтам власти, что часто расценивалось возможным только через решительный разрыв с прежним режимом, очистку и обновление государственного аппарата. Нередко это облекалось в форму законодательного ограничения политических прав для сторонников прежней власти, в первую очередь права занимать государственные должности, избирать и быть избранным в органы власти. Подобные процессы в странах советского блока после падения коммунистических режимов получили название «люстрация» (от лат. ^га^о — «очищение посредством жертвоприношений»). Необходимо отметить, что данное понятие не является чем-то новым, достаточно вспомнить сталинские «чистки», денацификацию в Западной Европе после окончания Второй мировой войны (во Франции этот процесс носил название epuration, что в переводе на русский язык также означает «очищение, чистка»). Фактически речь идет о том, что презумпция неблагонадежности и нелояльности определенных категорий граждан, представляющих угрозу суверенитету государства и конституционному строю, рассматривается как оправдание ограничения их правового статуса для защиты публичных интересов.
Наиболее решительные формы люстрация приняла в государствах, активно сопротивлявшихся тоталитарному режиму. Так после объединения Германии в 1990 г. в некоторых землях лица, сотрудничавшие с секретной полицией, не могли быть избраны на пост мэра [1]. В 1993 г. в Чехословакии был принят «Закон о противоправности коммунистического режима», в соответствии с которым лишались на 5 лет права занимать государственные должности около 140 000 лиц, сотрудничавших с коммунистическим режимом в 1948-1989 гг. [2].
Относительно недавно люстрацию ввела Грузия. В июне 2011 г. Парламент этой страны принял «Хартию свободы» [3]. В соответствии с этим документом на ключевые должности исполнительной и судебной власти не могут быть избраны или назначены лица, которые с 25 февраля 1925 г. по 9 апреля 1991 г. были тайными сотрудниками или офицерами специальных служб бывшего СССР и со дня объявления независимости Грузии (9 апреля 1991 г.) отказались от тайного
сотрудничества со специальными службами независимой Грузии, а также члены Центрального Комитета Коммунистической партии бывшего СССР и Грузинской ССР, секретарями районных и городских комитетов, члены бюро Центральных Комитетов Ленинского коммунистического союза молодежи бывшего СССР и Грузинской ССР.
Законы о люстрации вряд ли были бы возможны в России, где коммунистический режим просуществовал больше 70 лет, и, следовательно, практически каждый политический деятель так или иначе был с ним связан. Одной из немногих люстрационных мер в России стал закон о реабилитации жертв политических репрессий от 18 октября 1991 г. [4]. Этот документ предусмотрел возможность публикации органами печати сведений о признанных виновными в преступлениях против правосудия работников органов ВЧК, ГПУ-ОГПУ, НКВД, МГБ, прокуратуры, судов, членов комиссий, «особых совещаний», «двоек», «троек», работников других органов, осуществлявших судебные полномочия; лиц, участвовавших в расследовании и рассмотрении дел о политических репрессиях.
Законы о люстрации практически во всех государствах неоднозначно воспринимаются обществом. Аргументы в поддержку люстрации, как правило, касаются трех аспектов. Во-первых, быстрая и решительная «чистка» государственного аппарата рассматривается как условие выживания молодой демократии и защиты нового строя от возможных дестабилизирующих действий старой номенклатуры. Во-вторых, крайне важным для нового режима является восстановление социальной справедливости в обществе, осуществление полной реабилитации жертв политических репрессий, что невозможно без привлечения к ответственности виновных лиц. Наконец, новое правительство остро нуждается в поддержке избирателей. Неспособность наказать преступления, совершенные прежним режимом, может стать причиной недоверия и цинизма в обществе.
Практика ограничения избирательных прав граждан, в отношении которых имеются подозрения в сотрудничестве с прежним режимом, во многих случаях становилась предметом конституционного контроля. Так практически сразу же после принятия в 1994 г. закона о люстрации Конституционный суд Венгрии признал его несоответствующим ст. 7.1 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и ст. 15.1 Международного пакта о гражданских и политических правах [5, p. 306]. В своем решении суд указал на необходимость соблюдения баланса между принципом неприкосновенности частной жизни граждан и правом на получение общественно значимой информации. По мнению Конституционного суда Венгрии, сфера частной жизни лиц, занимающих должности в органах публичной власти и участвующих в политической жизни государства, уже, чем у других граждан. Сведения о том, что такие лица в прошлом нарушали принципы конституционного государства, являются общественно значимой информацией и могут быть опубликованы. Таким образом, рассмотрение материалов о фактах сотрудничества с прежним режимом в Венгрии возможно только в отношении лиц, занимающих высокие государственные должности (включая Президента, членов Парламента, депутатов, судей, в том числе судей конституционного суда). Если комитет в составе трех судей находит подтверждения сотрудничеству с прежним режимом, лицо обязано подать в отставку в течение 30 дней. Если этого не происходит, комитет придает огласке имеющиеся материалы.
Иная точка зрения отражена в решениях Конституционного суда Чехословакии [6, p. 346-365], по мнению которого люстрация не может рассматриваться как нарушение Международного пакта о гражданских и политических правах и Конвенции о дискриминации в области труда и занятий 1958 г. Более того, в решении были признаны неконституционными и не подлежащими применению положения, предоставляющие Министерству обороны и Министерству внутренних дел право сохранять секретность сведений о некоторых лицах в целях национальной безопасности. По мнению суда, это является нарушением принципа равенства прав человека.
Конституционность ограничения избирательных прав по принципу наличия оснований подозревать лицо в связях с прежним режимом также дважды рассматривал Конституционный суд Латвии [7]. Законы Латвии «О выборах Сейма» от 25 мая 1995 г. установил запрет на избрание депутатами Сейма лиц, которые «являются или были штатными сотрудниками служб безопасности, разведывательных служб или контрразведывательных служб бывшего СССР, Латвийской ССР или иностранных государств или после 13 января 1991 г. действовали в КПСС (КПЛ), Интернациональном фронте трудящихся Латвийской ССР, Объединенном Совете трудовых коллективов, организациях ветеранов войны и труда, Вселатвийском комитете общественного спасения или его региональных комитетах» [8]. 13 января 1994 г. Сейм принял закон «О выборах в городскую думу, районную думу и волостную думу» [9], который содержал аналогичные положения. В постановляющей части решения от 30 августа 2000 г. оспариваемые нормы были признаны соответствующими ст. 89 и 101 Конституции Латвийской Республики, ст. 14 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и ст. 3 Протокола № 1 к ней, а также ст. 25 Пакта
о гражданских и политических правах. Конституционный суд признал необоснованными утверждения о том, что оспариваемые нормы дискриминируют избирателей по политической принадлежности. В п. 4 выводов решения указано, что «оспариваемые нормы предусматривают не различное отношение в зависимости от политических убеждений (взглядов) лица, а скорее ограничение избирательных прав за деятельность против восстановленного демократического устройства после 1З января 1991 г.». Позицию Латвии в этом вопросе поддержал и Европейский суд по правам человека. В решении по делу Жданок против Латвии [10] выражено мнение о том, что прежнее положение заявительницы в Коммунистической партии Латвии, а также ее позиция во время событий 1991 г. еще по-прежнему определяет необходимость отказывать ей в праве выдвигаться кандидатом на национальных парламентских выборах. По мнению Европейского суда по правам человека, ограничение избирательного права, примененное к заявительнице, не признается произволом или несоразмерным. Нынешняя или недавняя деятельность заявительницы не является существенным фактором, учитывая то, что установленное в законодательном акте ограничение соответственно распространяется только на ее политическую позицию в 1991 г., на период времени, который был решающим в борьбе Латвии за «демократию через независимость».
Другая важная проблема, требующая осмысления в контексте действующих международноправовых стандартов защиты прав человека, заключается в том, что люстрационные законы фактически возлагают ответственность за действия, которые на момент их совершения не являлись противоправными, а нередко даже поощрялись государством. Запрет обратной силы закона и принцип nulla poena sine lege прямо предусмотрены конституциями большинства государств, принявших законы о люстрации. Согласно указанным принципам никто не может быть признан виновным в правонарушении, если в соответствии с действующим в момент совершения деяния внутригосударственным или международным правом оно не считалось противоправным. Как отмечает В.А. Оганесян, закрепление в законе этого принципа связано с тем, что лицо должно быть заранее проинформировано о том, что то или иное поведение запрещено, а за нарушение запрета наступает ответственность [11]. Нарушение принципа запрета обратной силы закона неоднократно отмечалось органами конституционного контроля таких государств, как: Польша, Венгрия, Чехия, Словения или Словакия, - а радикальные предложения по установлению уголовной ответственности за содействие коммунистическому режиму в названных странах были признаны неконституционными в самом начале 90-х гг. Так в 1992 г. Конституционный суд Венгрии признал неконституционным закон об установлении ответственности за преступление, за которое лица не были привлечены к ответственности по политическим причинам [12]. В некоторых государствах Центральной и Восточной Европы законодатели нашли более взвешенный путь. Так в соответствии с польским законодательством [1З] каждый кандидат, родившийся ранее 11 мая 1972 г., должен подать в Государственную избирательную комиссию декларацию, содержащую информацию о своем сотрудничестве с органами государственной безопасности в период с 1944 по 1990 г. [14]. Обязанность подавать декларацию распространяется, в том числе и на кандидатов в Президенты и на депутатов Парламента. Открытая часть декларации, за исключением подробностей сотрудничества, публикуется в официальных сведениях о кандидате, который сохраняет за собой право участвовать в выборах независимо от наличия в его биографии фактов сотрудничества с прежним режимом, что, однако, может повлиять на его репутацию в глазах избирателей. Включение же в декларацию недостоверных сведений является достаточным основанием для досрочного прекращения полномочий члена парламента или сенатора. Таким образом, в соответствии с польским законодательством, наказуемым является не сам факт сотрудничества с прежним режимом, а предоставление кандидатом недостоверных сведений о своей биографии.
Как известно из общей теории права, установление юридической ответственности возможно только за конкретное деяние, обладающее признаком общественной опасности. Представляется, что предусмотренное люстрационными законами ограничение возможности реализовывать избирательное право следует рассматривать именно как меру электоральной ответственности. Устанавливая обязательство по формальному основанию членства в коммунистической партии или связям с иностранным государством, законодатель отходит от этого принципа и фактически устанавливает презумпцию виновности. Другая сложность связана с наличием полных, достаточных и достоверных доказательств вины. Не секрет, что используемые люстрационными судами и комитетами в качестве доказательств рассекреченные материалы органов госбезопасности, часто были сфальсифицированы, чтобы принудить лицо к сотрудничеству, и не могут рассматриваться как достаточное доказательство.
Представляется, что опасность лица для действующей политической власти не может являться основанием для неустранимого ограничения избирательных прав. В Российской Федерации сходные дискуссии разгорелись вокруг включенной в избирательное законодательство
нормы о лишении пассивного избирательного права и возможности быть членом территориальной избирательной комиссии с правом решающего голоса граждан РФ, имеющих гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства [15]. Процессы люстрации крайне опасны с политической точки зрения. Массовые ограничения прав целой категории граждан не позволяют рассматривать новую власть как демократическую, а также искусственно ограничивают кадровый потенциал страны.
Ссылки:
1. Wilke Ch. The Shield, the Sword and the Party: Vetting the East German // Justice as Prevention. Vetting Public Employees in Transitional Societies / eds. by A. Mayer-Rieckh, P. de Greiff. N.Y., 2007.
2. Pehe J. Parliament Passes Law on Getting Official / rap. E. Eur. 1991. 25 Oct.
3. Хартия свободы Грузии. 2012. URL: http://constitutions.ru/archives/6654 (дата обращения: 23.02.2014).
4. Закон РФ от 18.10.1991 г. № 1761-1 (ред. от 30.11.2011 г.) «О реабилитации жертв политических репрессий» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. 31 октября. № 44. Ст. 1428.
5. Hungary Constitutional Court Decision 60/1994 (XII. 24) AB // Constitutional Judiciary in a New Democracy: The Hungarian Constitutional Court. Michigan, 2000.
6. Decision of the Constitutional Court of the Czech and Slovak Federal Republic № Pl. US 1/92 on the Screening Law. November 26, 1991. English translation // Transitional Justice. How Emerging Democracies Reckon with Former Regimes / ed. by N.J. Kritz. Vol. I: General Considerations. Washington; D.C., 1995.
7. См.: Решение от 30 августа 2000 г. по делу № 2000-03-01 «О соответствии п. 5 и 6 ст. 5 Закона “О выборах Сейма” и п. 5 и 6 ст. 9 Закона “О выборах в городскую думу и волостной совет” соответствующими ст. 89 и 101 Конституции Латвийской Республики, ст. 14 Европейской конвенции о правах человека и защите основных свобод и ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах». URL: www.satv.tiesa.gov.lv/upload/2000-03-01R.rtf (дата обращения: 23.02.2014); Решение от 15 июня 2006 г. по делу № 2005-13-0106. URL: http://www.satv.tiesa.gov.lv/up-load/ve_2005-13-0106.htm (дата обращения: 23.02.2014).
8. Saeimas velesanu likums // Latvijas Vestnesis. 1995. № 86 (369). 06.06.
9. Republikas pilsetas domes un novada domes velesanu likums // Latvijas Vestnesis. 1994. 10 (141). 25.01.
10. Постановление Большой палаты ЕСПЧ от 16.03.2006 «Дело “Жданок против Латвии”». URL: http://www.law-stu-dents.net/modules.php?name=News&file=article&sid=514 (дата обращения: 23.02.2014).
11. Оганесян В.А. Принцип nullum crimen, nulla poena sine lege // Вектор науки Тольяттинского гос. ун-та. Сер.: Юридические науки. 2011. № 3. С. 70-73.
12. Constitutional Court Decision. 1992. № 11 (III. 5).
13. Uniform text Dziennik Ustaw. 1999. №. 42. Poz. 428.
14. Современные избирательные системы. Великобритания, Канада, Мексика, Польша. М., 2006. Вып. 1. С. 392-393.
15. Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 28.12.2013 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. 2002. 17 июня. № 24. Ст. 2253.
