CC BY
43
В.А.Тюрин*
Любичанковский С.В. Структурно-функциональный подход к истории местного управления Российской империи (1907-1917 гг.). — Оренбург, 2005. — 402 с.
В изучении системы местного управления Российской империи до сих пор остаются либо пробелы, либо сюжеты, раскрытые поверхностно, вскользь. В более глубокой проработке нуждается комплекс проблем, связанных с функционированием губернских администраций в конце XIX — начале XX вв. Научная разработка этой проблематики применительно к отдельным регионам Российской империи началась лишь в последнее время. При этом до настоящего момента не раскрыт механизм непосредственных, каждодневных взаимодействий губернаторов с остальными местными учреждениями.
На наш взгляд, изучение текущей, «рутинной» деятельности местной администрации позволит глубже понять уровни управления и правительственную политику начала XX столетия.
Вышедшая в 2005 году, в Оренбурге, монография С.В. Любичанковского на высоком уровне решает именно эти задачи. Не только своей актуальностью и глубиной примечательно исследование молодого автора. Интерес представляют метод изучения вопросов местного управления, а именно — структурно-функциональный подход, который предполагает рассмотрение всей системы учреждений (в данном случае — губернатор и руководимые им учреждения), и повышенное внимание к функциям каждого элемента системы. Впрочем, автор справедливо замечает, что данный подход решает только определенный круг задач, не является универсальным и должен быть дополнен иными методиками.
Представленная вниманию научной общественности монография начинается с подробного определения понятия «губернаторская власть». Действительно, данный термин весьма неоднозначно трактовался исследователями. Зачастую термины и определения, применяемые в исследованиях местной администрации, мало соответствовали фактическому положению дел. Одна из причин понятийной путаницы заложена в законах Российской империи о губернском устройстве. Согласно их статьям, губернатор именовался и начальником губернии, и представителем высшей правительственной власти, и «оберегателем» закона.
Учитывая эти разночтения в законодательстве, С.В. Любичанковский справедливо замечает, что «корректность определения исследуемых понятий является фундаментальным научным требованием» (С.58). Опираясь на конкретно-исторический материал и статьи законов, автор пришел к выводу о том, что понятие «губернаторская власть» состоит из системы, куда входят как губернатор, так и подчиненные ему учреждения.
Далее автор четко структурировал и описал эту систему, привел обширные и обоснованные рассуждения о степени подчинения местных учреждения и губернатору, и центральным органам власти, выделил градации степеней подчинения.
* Тюрин В.А., 2006
Тюрин Вадим Александрович — кафедра российской истории Самарского государственного университета
Были подробно описаны способы и формы руководства губернатором подотчетных учреждений.
В целом, соглашаясь с определением автором понятия «органы губернаторской власти», в то же время вряд ли стоило включать в эту систему всесословные общественные учреждения (С.64). Как известно, в законодательстве отсутствуют статьи, определяющие прямое подчинение этих организаций, ту или иную степень руководства со стороны губернатора.
Губернатор председательствовал в присутствии по земским и городским делам, мог отменить уже принятое решение общественных учреждений. Однако не имел права влиять на процесс принятия решений в распорядительных органах. Исследователи приводят массу примеров, когда общественные учреждения успешно отстаивали свои интересы в высших инстанциях, а губернатор был вынужден соблюдать эти законодательные ограничения.
Автор и сам отмечает, что по своим функциям и компетенциям более десятка подотчетных губернатору учреждений были правительственными, и только земства и городские думы входили в число общественных организаций, что явно указывает на особое положение земств и городских дум в системе местного управления (С.71).
С.В. Любичанковский предельно точно устанавливает место губернатора и губернского правления в системе правительственных учреждений России. Особо следует отметить, что автором собран в схемы и таблицы громадный статистический материал. И в этой связи приложения и внутритекстовый иллюстративно-справочный аппарат являются интересной и важной частью монографии. Историком широко использованы статистические методы обработки исторических фактов, что позволило представить динамику процессов в таблицах, диаграммах, схемах.
Укажем также и то, что автор использует достижения советской исторической науки, в том числе он опирается на четвертую редакцию (1997 г.) классической монографии выдающегося советского государствоведа Н.П. Ерошкина «История государственных учреждений дореволюционной России». Многие тезисы и выводы Н.П. Ерошкина получили дальнейшие развитие в рецензируемой монографии.
Изучению и статистическому анализу были подвергнуты функции губернатора. Выяснилось, что закон предписывает 56 различных функций и обязанностей. В монографии рассмотрены инстанции, через которые воплощались данные функции. Наконец, автор попытался оценить, какие дела и задачи в большей степени находились в центре внимания начальников губернии.
Впервые в российской историографии были изучены этапы изменения нормативно-законодательной базы функционирования власти губернатора и губернского правления. При этом удалось установить, что нормативная база модернизировалась крайне медленно, многие статьи «Общего учреждения губернского» (издания 1892 г.) напрямую перекочевали из нормативной базы губернской реформы 1775 г. и затем не менялись вплоть до 1917 года. Вполне оправданно в монографии делается вывод об архаизме правовой базы губернаторской власти.
Центральная часть исследования посвящена непосредственной деятельности главного учреждения местной администрации — губернского правления. На делопроизводственном материале Вятской, Уфимской, Пермской и Оренбургской губерний проведена классификация функций губернского правления. Выявлены схемы его работы, раскрыта внутренняя структура, определены способы принятия решений. При этом была опровергнута распространенная в литературе характеристика правления как «второй канцелярии губернатора». Автор выделил важнейшую самостоя-
тельную функцию этого учреждения — подготовку проекта итогового постановления, а уже затем, совместно с губернатором, его утверждение.
Несомненный интерес вызывает характеристика чиновников губернского правления. Статистический анализ позволил установить такие параметры, как образовательный и возрастной ценз, вероисповедание, срок службы. Выяснилось, что подавляющая часть чиновников получала весьма скромное жалованье и не имела возможности продвинуться по службе.
Низкие размеры оплаты труда чиновников среднего и низшего звена, которые были явно ниже прожиточного уровня, порождали злоупотребления и коррупцию. Новые данные приведены о функционировании уездной и городской полиции как важнейшей части губернской администрации. По мнению и современников и большой части исследователей, низкое жалованье буквально предопределяло коррупцию, нижние полицейские чины «кормились» с местного населения, а их начальство присваивало себе казенные суммы. Автор справедливо замечает, что полиция в последнее десятилетие существования Российской империи стала символом произвола и беззакония, причем все эти беззакония покрывались губернским начальством, лишь в редчайших случаях следовало справедливое наказание.
В заключительном разделе монографии анализируются мнения современников, преимущественно чиновников высокого ранга, юристов, общественных деятелей, о функционировании губернской администрации как таковой. Наиболее информативны и ценны доклады и записки самих губернаторов, направляемые императору и министру внутренних дел. В них губернаторы указывали на низкий уровень квалификации чиновничества и полицейских, засилье формалистики, волокиты и бюрократии во всех звеньях управления, «завал бумажным делом», обремененность губернаторов рутинной, малозначимой работой (С.207). Из вопиющих нарушений автор монографии приводит случаи не предоставления императору «всеподданнейших» отчетов. Один из Пермских губернаторов целых три (!) года подряд игнорировал важнейшую обязанность предоставления отчетов императору.
Из приведенных фактов и негативных оценок С.В. Любичанковский сделал вполне обоснованный вывод о том, что злоупотребления определялись не свойствами личности конкретных чиновников, а сложившейся коррупционной системой.
Безусловно, злоупотребления и недостатки функционирования губернской администрации вызывали многочисленные попытки реформировать местное управление. С этой целью создавались правительственные комиссии В.К. Плеве, С.Д. Урусова, П.А. Столыпина, однако реализовать эти инициативы не удалось.
В ходе обобщения источникового материала С.В. Любичанковский доказал, что представления о российских губернаторах начала XX в., как о чиновнике с безграничными полномочиями, явно завышены. С каждым десятилетием власть начальников губерний все больше и больше оказывалась скованной бюрократической системой, необходимостью осуществлять огромное количество второстепенных полномочий.
Установлено, что система губернской администрации в последнем десятилетии существования Российской империи переживала застой, нуждалась в реформировании, была подвержена коррупции. Нерациональная система управления губерниями не позволяла эффективно справляться с насущными проблемами функционирования регионов в обстановке военного времени.
Эти и другие выводы свидетельствуют о том, что монография С.В. Любичанковского является достойным и важным вкладом в российскую историографию.
