CC BY
155Локальный нормативный акт как управленческий документ: делопроизводственные
аспекты
Local regulation as a management document: office aspects
1,¿f МОСКОВСКИЙ ■p ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ
УДК 67.401.1:60.82 DOI 10.24411/2413-046Х-2019-11070 Мельникова Александра Викторовна,
кандидат педагогических наук, Краснодарский государственный институт культуры, доцент
Melnikova Aleksandra Viktorovna,
candidate of pedagogical sciences, Krasnodar state institute of culture, docent Аннотация: В статье представлен терминологический анализ понятия «локальный нормативный акт», рассмотрено его значение в современной управленческой практике. Рассмотрены локальные нормативные акты на юридической платформе, одновременно с привлечением знаний в области государственного и корпоративного управления, управления персоналом, кадрового и традиционного делопроизводства.
Проанализированы терминологические истоки и имеющиеся определения локального нормативного акта, предложено рабочее определение, базирующееся на пересечении делопроизводственного и юридического аспектов этого феномена; прослежена история зарождения локальных нормативных актов. Рассмотрено понятие «акт», как вид документа, применяемого в разнообразных сферах деятельности. Рассмотрено понятие «акта» с позиции юриспруденции.Определено место локальных нормативных актов в системах управленческой документации, их роль и функциональное значение. Утверждается, что локальные нормативныеакты выполняют специфическую функцию регулирования документных процессов, занимают сквозное положение в других системах управленческой документации.
Summary: The terminological analysis of the concept "local statutory act" is presented in article, its value in modern administrative practice is considered. Local regulations on the legal platform, along with attraction of knowledge in the field of the public and corporate management, human resource management, personnel and traditional office-work are considered. Terminological sources and the available definitions of the local statutory act are analysed, the working definition which is based on crossing of office work and legal aspects of this phenomenon is offered; the history of origin of local regulations is tracked. The concept "act" as a type of the document applied in various fields of activity is considered. The concept of "act" from a law position is considered. The place of local regulations in the systems of administrative documentation, their role and functional value is defined. It is claimed that local
regulations perform specific function of regulation of document processes, hold through position in other systems of administrative documentation.
Ключевые слова: государственное управление; локальный нормативный акт; административный регламент; методы документирования; документооборот; системы управленческой документации; нормативный правовой акт; правовой акт управления. Keywords: publicadministration; localregulatoryact; administrative regulation; documentation methods; document flow; management documentation systems; regulatory legal act; legal act of management.
Одним из ключевых факторов успешного экономического развития России выступает качество управления. Совершенствование управления - это длительный, многоплановый и последовательный процесс, который невозможен без системного и концептуально выстроенного документного сопровождения. Процессы реформирования российской государственности вызвали большие изменения в документной сфере. Основным требованием модернизации управления стала открытость деятельности органов управления, регламентация и стандартизация предоставления ими услуг, а также их перевод в электронную форму, что потребовало разработки новых документных форм, смены принципов и методов документирования, внедрения средств информатизации во все документные операции. Да и вся документная сфера сегодня является предметом серьезной регламентации [2].
Основным инструментом регламентации документной сферы является разработка и принятие локальных нормативных актов, устанавливающих сроки и последовательность документированных процедур и действий органов управления, а также порядок их взаимодействия с физическими или юридическими лицами. Но, несмотря на важность проблемы локальных нормативных актов для достижения научных и практических целей управления, она остается малоизученной в отечественном документоведении: не сформулировано корректное определение локального нормативного акта, отсутствует полная и непротиворечивая классификация их разновидностей, не определено их место в системе управленческой документации. Это обстоятельство обусловило необходимость привлечения внимания исследователей к проблеме рассмотрения феномена локальных нормативных актов с позиции юриспруденции и делопроизводства.
Локальные нормативные акты - относительно новое понятие в делопроизводственной практике. Смысловое значение его размыто в силу смысловой многозначности основы -термина «акт». Сегодня этот термин широко проник в разговорную речь, используется во многих науках и сферах практической деятельности. Но в каждой из сфер он выполняет разные функции и наделяется собственным значением.
Как самостоятельный документ акт широко позиционируется в делопроизводстве. Сегодня в работе с документами акт - это одна из его разновидностей, наряду с приказами, протоколами, отчетами, справками и др. В делопроизводстве акт определяется как документ, составленный несколькими лицами для подтверждения установленного факта, события, действия. Они составляются в целях объективного фиксирования фактов или определённой ситуации. В практике работы организаций используется множество разновидностей подобных актов: акты выполненных услуг, акты приема-передачи товарно-материальных ценностей, акты инвентаризации, акты проверки отдельных
направлений деятельности предприятия, акты приема-передачи, уничтожения дел в архивах, акты ликвидации предприятий, акты расследования аварий и несчастных случаев на производстве и др. К ним предъявляются особые требования к составлению и оформлению. Они всегда составляются комиссией (не менее 3-х человек) и имеют установленную унифицированную форму.
Несколько по-иному рассматривают акты в юриспруденции. Нормативный правовой акт - это официальный документ, обладающий соответствующей формой, изданный уполномоченным на то органом в пределах его компетенции. Обязательные условия такого документа - неоднократное применение, неопределённый круг лиц, установление, изменение или прекращение определённых правоотношений. Такие акты подразделяются на акты общего значения: межведомственные и внутриведомственные; и индивидуальные правоприменительные акты - решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам [3].
Все варианты рассмотренных значений словосочетаний, включающих в свой состав термин «акт», свидетельствуют не только о практике его словоупотребления, но и о предельно широком масштабе действий этой разновидности документа. Понятно, что разработка подобных актов - сложная задача, требующая учета множества факторов экономического, регионального, отраслевого, этно-культурного, конфессионального и т.д. характера. На федеральном уровне невозможно учесть все возможные сложности реализации установленных требований. А для учета специфических особенностей небольших социальных образований предназначены локальные нормативные акты.
Впервые этот термин появился в Письме Минюста СССР от 15.10.1981 № К-8-591, а позже в Трудовом кодексе РФ (2001 г.) применительно к регламентации кадровой деятельности, но без расшифровки его содержания. Соответственно, локальными нормативными актами стали называть принимаемые на уровне организации положения, регламентирующие деятельность по управлению персоналом. Чуть позднее локальные нормативные акты стали разрабатываться применительно к другим аспектам управления.[1] Сегодня они регламентируют широкий спектр проблем: систему управления в целом, устанавливают порядок работы структурных подразделений и выполнения отдельных функций, регулируют условия труда работников, его оплату, а также целый комплекс вопросов внешнего взаимодействия юридического лица с другими юридическими и физическими лицами.
Создалось уникальное положение, когда требование разрабатывать и принимать локальные нормативные акты есть, практика активно расширяется, а теоретическая база, которая позволилабы детально рассмотреть этот феномен, дать ему определение, представить исчерпывающий перечень разновидностей, их иерархию, недостаточна.
Прежде всего, необходимо дать определение локальному нормативному акту. Имеющиеся в специальной литературе определения не удовлетворяют всем требованиям, поскольку они содержательно узки, акцентируют внимание лишь на одной составляющей этого феномена - нормах трудового права. Но ведь локальные нормативные акты регламентируют еще и внутреннюю структуру организации, оказываемые ею услуги гражданам и юридическим лицам, деятельность коллегиальных органов и пр. Опираясь на рассмотренные исходные термины, близко соприкасающиеся с предметом нашего рассмотрения, нами предпринята попытка сформулировать определение локального
нормативного акта следующим образом: локальный нормативный акт - это официальный документ, разрабатываемый и принимаемый юридическим лицом с целью регламентации внутренней структуры и отдельных направлений деятельности своей организации, представленный в открытом доступе для широкого использования.
Локальный нормативный акт - это, прежде всего, юридический документ. Как юридическому документу ему свойственны:
- соответствие вышестоящим законодательным актам;
- четкость и выверенность текста;
- правовая корректность формулировок;
- обязательность исполнения зафиксированных требований;
- правовые последствия в случаях несоответствия установленным требованиям.
Но тесная интеграция с управленческими документами обусловливает необходимость рассмотрения его с другой стороны - со стороны участия в документообороте, в котором локальные нормативные акты выполняет многочисленные регулирующие, нормирующие, контролирующие и направляющие функции. Кроме того, делопроизводственные процессы сопровождают принятие и дальнейшую работу слокальными нормативными актами.Как управленческому документу локальному нормативному акту характерны следующие черты:
- унифицированная форма, разработанная и принятая в конкретной организации;
- наличие реквизитов, проставляемых в соответствии с утвержденной унифицированной формой;
- утвержденный в организации порядок обсуждения с протоколированием процедуры;
- наличие регистрационных форм для учета локальных нормативных актов;
- обязательность архивного хранения локальных нормативных актов, в соответствии с утвержденными номенклатурой дел сроками.
Локальные нормативные акты органично включены в делопроизводственный процесс, поскольку они требую коллегиального обсуждения, специальной регистрации, постоянного обновления и ознакомления сотрудников. Но они занимают особое место в системах управленческой документации. Системы документации складываются исходя из родства функций включенных в систему документов, связей иерархической соподчиненности между ними, а также участия в общих процедурах документирования. Количество выделяемых систем четко не определено, как и их наименования. Но есть некоторая конвенциональная договоренность, нечетко выраженная в делопроизводственной литературе, относительно этого вопроса. Так, принято разделение систем документации на универсальные - используемые в документировании управленческой деятельности всех без исключения организаций, независимо от организационно-правовой формы, видов выполняемых работ, объема; а также отраслевые
- используемые в отдельных отраслях и организациях, с учетом всего вышеперечисленного. В специальной документоведческой литературе фигурируют следующие наименования универсальных систем документации: организационно-распорядительной документации; правовой, нормативной и инструктивной документации; документации по личному составу; плановой и отчетной документации; хозяйственной, финансовой и учетной документации; справочно-информационной и справочно-аналитической документации и другие.
Так, очевидно, что локальные нормативные акты выполняют важные функциональные роли практически в каждой из вышеперечисленных универсальных систем документации. Например, состав организационных документов (устав, положение, регламент и др.), по сути, представляет собой совокупность локальных нормативных актов. Таким же актом будет также являться Инструкция по делопроизводству, принятая в организации, регулирующая все этапы прохождения распорядительных документов, организующая документооборот. В системе документации по личному составу локальные нормативные акты играют роль основных регуляторов трудовой деятельности сотрудников. Большую роль локальные нормативные акты играют в коллегиальном управлении - такими актами регулируется проведение собраний, совещаний, заседаний. И в каждом случае функциональная роль локальных нормативных актов будет изменяться в соответствии со спецификой их места,занимаемого в системе документации, и взаимосвязей с другими документами, включаемыми в нее.
Таким образом, можно утверждать, что локальные нормативные акты не стремятся к образованию собственной универсальной или отраслевой системы, а занимают сквозное положение в других системах документации. Системы документации осуществляют функции регулирования определенных сфер управленческой деятельности, а локальные нормативные акты, в свою очередь, выступают механизмом регламентации внутри систем документации. Таким образом, они находятся на более высоком уровне иерархии в сравнении с другими документами той или иной системы документации. Это их место уникально, оно демонстрирует позитивное движение вперед и служит показателем современного уровня развитости процедур документирования.
Список литературы
1. Букреева Е. История локальных актов как источников трудового права в Российском государстве [Электронный ресурс]/Е.Букреева//http://urist-edu.ru/akts/69038/index.html (дата обращения 15.01.19)
2. Дорошина Г.В. Постановка и размещение информации на официальных сайтах органов исполнительной власти [Текст]/Г.В.Дорошина// Делопроизводство, -2014, -№2.-С.14-19.
3. Ермолаева А.В. Процедура согласования проектов правовых актов и ее документальное оформление[Текст] /А.В.Ермолаева // Делопроизводство,- 2016, -№4.-С.17-20.
