CC BY
204
УДК 342.9(470+571)(035.3) ББК 67.401 (2Рос)-3
ЛОКАЛЬНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПР^ОВЫЕ АКТЫ
О.Н. Ордина
Санкт-Петербургский государственный университет
сервиса и экономики (СПбГУСЭ) Кировский филиал
610007, Кировская область, г. Киров, ул. Ленина, д. 17бв
В результате реформы российского административного законодательства в регулировании общественных отношений усилилось диспозитивное начало, что привело к необходимости решения про-блемы открытия простора процессам саморегулирования и самоуправления в обществе. Это должно расширить сферу локального регулирования и сузить сферу централизованного регулирования общественных отношений.
Локальные акты представляют собой достаточно большой массив в составе административно-правовых актов. Они издаются (принимаются) в федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Федерации, органах местного самоуправления, первичных структурных ячейках -организациях, учреждениях и на предприятиях — в качестве регулятора множества организационных, финансо-вых и других вопросов.
Локальные акты занимают низшую ступень в иерархии административно-правовых актов.
В современной юридической науке правовая природа и сущность локального акта изучены пока недостаточно [1]. Термин «локальный» имеет латинское происхождение и исходит от слов «locus», «localis», что в переводе означает «место», «местный». В словаре русского языка слово «локальный» определяется как «местный, не выходящий за определенные пределы». В теории права локальными нормативными правовыми актами называются «юридические документы, содержащие нормы права, принимаемые субъектами управ-
ления в организациях различных форм собствен-ности и ведомственной подчиненности» [2]. Можно сказать, что локальные нормативные правовые акты -это предписания, регулирующие внут-рен-нюю жизнь органов исполнительной власти, местного самоуправления, конкретных организаций, учреждений, предприятий.
Мы будем рассматривать локальные нормативные административно -
правовые акты, которые издаются (принимаются) преимущественно в органах исполни-тельной власти, местного самоуправления, иных государственных ор-гани-зациях, учреждениях, предприятиях. Тем не менее они сходны с подобными актами в смешанных, кооперативных и иных организациях. Некоторые авторы фактически отождествляют понятия «локального» и «корпоративного» нормативного акта, понимая под локальными нормативными актами «нормативные предписания, принятые на уровне конкретного предприятия, учреждения, организации и регулирующие их внутреннюю жизнь... Они издаются администрацией для решения своих внутренних вопросов и распространяют свое действие только на членов данного ограниченного коллек-тива людей» [3].
Согласимся с М. А. Маргулисом, который основное отличие локального нормативного правового акта от корпоративного нормативного акта видел в том, что первый из них принимается обычно во исполнение нормативного правового акта, обладающего большей юридической силой (как правило, законодательного акта), в котором содержит-
ся указание на необходимость (возможность) принятия такого акта. Нормы же, содержащиеся в корпоратив-ном акте, обычно регулируют специфические отношения в корпорации, отношения, возможность регулирования которых не предусмотрена правовыми нормами в нормативных правовых актах, либо указание на такую возможность дается в наиболее общем виде (к приме-ру, регламенты различных спортивных объединений) [4].
На наш взгляд, локальный нормативный административно-прмовой акт -это изданный (принятый) во исполнение нормативного правового акта, обладающего большей юридической силой, в органах исполнительной власти, местного самоуправления, конкретных организациях, учреждениях, на пред-приятиях в установленном порядке акт, предназначенный для определенного круга лиц и регулирующий осуществление адми-нистративно-публич-ной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности этих органов или по отдельным ее направлениям, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права локального действия.
По нашему мнению, локальные нормативные административно-правовые акты характеризуются следующими признаками: 1) основаны на законодательстве и иных правовых актах и не могут им противоречить; 2) обеспечивают исполнение иных нормативных правовых актов; 3) издаются (принимаются) компетентными органами исполнительной власти, местного самоуправления, конкретными организациями, учреждениями, предприятиями в установленном порядке и не нуждаются в утверждении или одобрении какими-либо иными органами; 4) распространяются на всех субъектов, участвующих во внутренних отношениях органов исполнительной власти, мест-ного самоуправления, конкретной организации, учреждения, предприятия: органы управления, работни-
ков, администрацию, структурные под-разде-ления; 5) учитываются судебными и иными правоохранительными органами при рассмотрении споров, вытекающих из внутренней деятельности организации; 6) устана-вливают, изменяют или отменяют нормы административного права локального действия; 7) регулируют осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности этих органов или по отдельным ее направлениям.
Издание (принятие) локальных нормативных административно-правовых актов предусмотрено российским законодательством. Например, в ст. 13 закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» [5] предусматривается принятие устава и иных локальных актов, регламентирующих деятельность образовательного учреждения. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» [6] предоставляет возможность издания (принятия) локальных нормативных правовых актов на конкретных предприятиях, в учреждениях, организациях (инструкций по действиям в случае пожара и т.д.). В п. 2.4 приказа Минрегиона России 26 мая 2006 г. № 59 «Об утверждении Служебного распорядка Министерства регионального развития Российской Федерации» [7] указано, что при поступлении гражданина на гражданскую службу в Министерство гражданский служащий должен быть ознакомлен с настоящим Служебным распорядком, с должностным регламентом, с локальными актами Министерства, регулирующими вопросы прохождения гражданской службы и ее оплаты, а также с нормами охраны труда и противопожарной безопасности.
Локальный нормативный административно-правовой акт, как и любой другой правовой акт, всегда имеет внешнюю структуру, то есть определенные реквизиты, которые являются его обязательными элементами и свиде-тель-ствуют о его официальном характе-
ре и юридической силе. Они показывают, какой нормотворческий орган издал (принял) данный акт и когда, в какую форму его воплотил, удостоверяют его формальное действие. Представляется, что к формальным реквизитам локального нормативного акта можно отнести: наименование вида акта (положение, инструкция, правила и т.д.), дату его издания (принятия), подпись должного лица, имеющего полномочия на подписание данного акта.
Итак, локальные нормативные ад-мини-стративно-пр^овые акты, изданные (принятые) в органах исполнительной власти, местного самоуправления, конкретной организации (учреждении, на предприятии), устанавливают их особый, внутренний правопорядок и являются результатом допускаемой и охраняемой государством нормотворче-ской деяте-льности.
Локальные нормативные админи-стративно-првдовые акты — это предписания, регулирующие внутрен-нюю жизнь органов исполнительной власти, местного самоуправления, конкретных организаций, учреждений, предприятий, являющиеся результатом допускаемой и охраняемой государством нормотворче-ской деятельности. Они используются в качестве регулятора множества организационных, финансовых и других вопросов. Локальные акты представляют собой достаточно большую часть среди нормативных административно-
правовых актов и занимают низшую ступень в их иерархии. В работе рассматривались локальные акты, которые издаются (принимаются) преимущественно в органах исполнительной власти, местного самоуправления, иных государственных организациях, учреждениях, на предприятиях, где непосредственно сливаются функции управления и производственного, ком-мерческого, учебного, научного и иного процесса.
В России начинает складываться вертикальная иерархическая структура законодательства, обеспечивающая еди-
ное правовое поле. Рассмотрим это на примере законодательства о единой государственной системе предупрежде-ния и ликвидации чрезвычайных ситуаций в России (РСЧС). Статьи 7, 56, 114 Конституции России указывают, что политика Российского государства направлена на создание условий, обеспечивающих до-стойную жизнь и свободное развитие человека, что в России охраняется здоровье людей, устанавливаются гара-нтии социальной защиты, обеспечивается государственная безопасность, общественный порядок, кроме того, в указанных статьях говорится о мерах, ограничивающих права и свободы граждан, которые могут быть введены в условиях чрезвычайного положения. Эти положения развивают федеральные законы «О безопасности» [8], «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [9] и другие. Принимаются акты Правительства [10], Госстандарта, Госстроя, МЧС России, органов государственной власти субъектов Федерации, муниципальных образований. Далее, издаются (принимаются) локальные нормативные акты органами управления МЧС России [11] (федеральными органами исполнительной власти), органами исполнительной власти субъектов Федерации [12], местного самоуправления [13], конкретными предприятиями, организациями, учреждениями. Например, приказ президента ОАО «Российские железные дороги» от 10 июля 2008 г. № 90 «Об организации работы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в ОАО "РЖД"» [14], в котором был утвержден «Порядок работы Департамента безопасности движения, управления специальных программ и управления охраны труда, промышленной безопасности и экологического контроля по предупреждению и ликвидации чрезвы-чайных ситуаций природного и техногенного характера в ОАО "РЖД"».
Локальные акты нужно отличать от общеорганизационных актов по организации и ликвидации структурных подразделений и формирований МЧС России. Если создание или ликвидация спасательного центра МЧС России связаны с административно-властными указаниями вышестоящего государствен-ного органа, то здесь принимается общеправовой нормативный акт. Например, в соответствии с Постановлением Правительства России от 30 декабря 2003 г. № 794 [15], утвердившим Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), было принято постановление администрации г. Кирова от 28 июня 2011 г. № 2369-П «Об организации городского звена территориальной подсистемы Кировской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» [16]. Если инициатива создания таких структур, как нештатное аварийно-спасательное формирование либо добровольная пожарная дружина принадлежит самой организации на внутреннем, локальном уровне и не обусловлена решениями вышестоящих органов или их указания носят рекомендательный характер (хотя их создание предусмотрено законом), то в этом случае издается локальный нормативный правовой акт.
Все локальные нормативные правовые акты играют важную роль в совершенствовании управления организацией: правовое регулирование деятельности организации при помощи данных актов создает условия для юридической защиты и оптимизации процесса упорядочения внутриорганизационных отношений.
Локальные нормативные административно-правовые акты можно классифицировать в зависимости от издавшего их субъекта: 1) локальные акты федеральных органов исполнительной власти; 2) локальные акты органов исполнительной власти субъектов федерации; 3) локальные акты органов местного самоуправления; 4) локальные акты кон-
кретных организаций, предприятий, учреждений.
Используя такой критерий сравнения, как характер регулируемых адми-нистративно-прадовых отношений, можно выделить следующие локальные нормативные административно-правовые акты: устанавливающие правила пожарной и санитарной безопасности, правила безопасной эксплуатации транспортных средств; определяющие порядок действия в организации (учреждении, на предприятии) на случай пожара; регулирующие размещение заказов для нужд в государственных и муниципальных учреждениях здраво-охранения; определяющие органи-зацию работ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и другие. Существует разнообразие форм локальных нормативных правовых актов, издаваемых (принимаемых) в процессе нормотворчества. Это уставы, учреди-тельные договоры, положения, правила, инструкции, приказы и другие. Они предусматриваются как общенормативными актами (законы, постановления Правительства России), так и собственными регламентирующими документами.
На современном этапе локальный нормативный административно-
правовой акт, изданный (принятый) в органах исполнительной власти, местного самоуправления, конкретной организации (в учреждении, на предприятии), является самостоятельным источником (формой) административного права, результатом нормотворческой деятельности управомоченных на то субъектов, содержит общеобязательные правила поведения (локальные административные нормы). Органы исполнительной власти, местного самоуправления, конкретная организация, учреждение, предприятие способны с помощью локальных норм устанавливать свой внутренний правопорядок, а государство в свою очередь обеспечивает им возможность осуществлять нормотворческую
деятельность, гарантирует им правовую, в том числе и судебную защиту. Но при этом их локальные акты не должны противоречить действующему законодательству. Есть основания полагать, что в дальнейшем, с развитием производственных отношений, усложне-нием технологических процессов, становлением гражданского общества в России роль локальных нормативных правовых актов в сфере регулирования внутриорганиза-ционных отношений будет возрастать. Это объективный процесс, который вызван реальными потребностями деятельности каждой отдельно взятой организации (учреждения, предприятия).
В целях обеспечения единообразного правового регулирования на всей территории Российской Федерации необходимо в Федеральном законе «Об актах государственного управления в Российской Федерации» закрепить определение понятия «локальный нормативный правовой акт», его виды и формы, их юридическую силу и соотношение между собой, порядок издания (принятия) и толкования, основные требования к юридической технике.
В данном федеральном законе следует учесть все виды локальных нормативных правовых актов, а также требования к их содержанию и форме. Юридическую силу локального акта следует определять в соответствии с положением соответствующего нормотворческого органа. С целью взаимного соответствия содержания и наименования локальных нормативных административно-
правовых актов в данном законе следует закрепить их модель, которая представляется нам следующей.
1) Устав и учредительный договор как источники административного права - это основные локальные нормативные правовые учредительные акты, определяющие административно-правовой статус организации (учреждения, предприятия), регулирующие наиболее общие права, обязанности и юридическую ответственность в административно-пуб-
личной сфере, устанавливающие, изменяющие или отменяющие нормы административного права локального действия.
2)Положение как источник административного права - это локальный нормативный правовой акт, который достаточно полно и детально регла-ментирует какую-либо группу вопросов, касающихся полномочий определенных органов исполнительной власти, местного самоуправления, организаций (учреждений, предприятий), их структур, функций, устанавливающий, изменяю-щий или отменяющий нормы административного права локального действия.
3)Прмила как источник административного права - это локальный нормативный правовой акт, устанавливающий публичный порядок в области какого-либо вида деятельности органов исполнительной власти, местного самоуправления, организации (учрежде-ния, предприятия) или публичные правила поведения физических лиц в них, отражающий специфические аспекты той или иной их деятельности, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права локального действия.
4) Инструкция как источник административного права - это локальный нормативный правовой акт, издаваемый органами исполнительной власти, местного самоуправления, организацией (учреждением, предприятием) в пределах их компетенции для конкретизации применения нормативного правового акта вышестоящего государственного органа или с целью осуществления детального регулирования поведения субъектов права по поводу объектов права, устанавливающий, изменяющий или отменяющий административно-правовые нормы локального действия.
5) Приказ как источник административного права - это локальный нормативный правовой акт, издаваемый руководителем органа исполнительной власти, местного самоуправления, организ-
ации (учреждения, предприятия) на основе принципа единоначалия, регламентирующий наиболее важные вопросы деятельности этого органа, устанавливающий, изменяющий или отменяющий административно-правовые нормы локального действия.
6) Распоряжение как источник административного права - это локальный нормативный правовой акт, издаваемый
всеми должностными лицами и органами исполнительной власти, местного са-мо-управления, организации (учреждения, предприятия) на основе принципа единоначалия, регламентирующий наиболее важные вопросы деятельности этого органа, устанавливающий, изменяющий или отменяющий административно-правовые нормы локального действия.
1.
8.
9.
ПРИМЕЧАНИЯ
Маленко Т. В. Локальный нормативный акт в системе объектов правового мониторинга // Журнал российского права. 2010. № 1. С. 54—62; Рубайло Э. А. Локальные акты в системе правовых актов Российской Федерации // Журнал российского права. 2010. № 5. С. 72-80 и др. Комаров С. А., Малько А. В. Теория государства и права. М., 1999. С. 317. Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. М., 2001. С. 295.
См. подробнее: Маргулис М. А. Основные направления нормотворческой деятельности в области спорта II Юридическая мысль. 2005. № 4. С. 22-31.
Закон РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1 (в ред. от 128.11.2012) IIВСНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1787.
Федеральный закон «О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ (в ред. от 01.01.2012) II Собрание законодательства РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.
Приказ Минрегиона России «Об утверждении Служебного распорядка Министерства регионального развития РФ» от 26 мая 2006 г. № 59 // Бюллетень нормативных федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 29.
Федеральный закон «О безопасности» от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЭII Собрание законодательства РФ. 2011. № 1. Ст. 2.
Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (в ред. от 01.04.2012) II Собрание законодательства РФ. 1994. № 35. Ст. 3448.
10. Постановление Правительства РФ «О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» от 3 августа 1996 г. № 924 (в ред. от 23.12.2011) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 33. Ст. 3949; Постановление Правительства РФ «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 мая 2007 г. № 304 (в ред. от 17.05.11) // Собрание законодательства РФ. 2007. № 22. Ст. 2640.
11. Приказ МЧС РФ «Об утверждении Порядка содержания и использования сооружений гражданской обороны в мирное время» от 21 июля 2005 г. № 575 // Российская газета. 2005. 5 окт. (№ 222).
12. Постановление Правительства Кировской области «Об утверждении областной программы "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Кировской области" на 2008 г.» от 17 июля 2007 г. № 100/291 (в ред. от 01.08.2008) // Документ опубликован не был. СПС «Консультант Плюс».
13. Органами муниципальных образований могут приниматься различные планы мероприятий в этой области (например, распоряжение администрации г. Кирова «О плане основных мероприятий по вопросам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций г. Кирова на 2005 год» от 29 декабря 2004 г. № 7432 // Бюллетень правовых актов местного самоуправления муниципального образования «Город Киров». 2005. 31 янв. (№ 22).
14. Приказ президента ОАО «Российские железные дороги» «Об организации работы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в ОАО "РЖД"» от 10 июля 2008 г. № 90 // Документ опубликован не был. СПС «Консультант Плюс».
15. Постановление Правительства РФ «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» от 30 декабря 2003 г. № 794 (в ред. от 19.11.2012) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 2. Ст. 121.
16. Постановление администрации г. Кирова «Об организации городского звена территориальной подсистемы Кировской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» от 28 июня 2011 г. № 2369-П (в ред. от 06.11.2012) II Наш город. 2009. 29 мая (№ 26 (26)).
