CC BY
83
I. ЛОКАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА: ПРОБЛЕМНОЕ ПОЛЕ ИССЛЕДОВАНИЙ
П.В. ПАНОВ
ЛОКАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В РАЗНЫХ ИЗМЕРЕНИЯХ*
Определение понятия «локальное» (или «местное») требует соотнесения с другими категориями из этого концептуального ряда. Сам по себе этот термин всего лишь указывает на то, что изучаемый объект «локализован» в пространстве. «Местом» может быть любая точка или область этого пространства, и в этом смысле все социальные феномены, по большому счету, так или иначе, «локальны». Масштаб «локализации», однако, может быть различным, и в этом плане есть все основания использовать ту условную концептуальную шкалу, которая утвердилась в современной политической науке. Поскольку в эпоху Модерна феномен политического прочно ассоциируется прежде всего с суверенными государствами (nations-states), именно этот уровень («национальная политика») является своего рода точкой отсчета. Несколько локализаций располагается, так сказать, «над ним». Обычно выделяют «глобальную», а также «региональную политику». В последнем случае под регионом понимается такой масштаб, который «больше», чем национальное, но меньше, чем глобальное. Так, нередко используют такие понятия, как «региональная супердержава», «евразийский регион». Очевидным примером локализации политического такого же масштаба является Европейский союз.
* Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ «Политизация локальных сообществ: возможность и действительность» (проект № 07-03-82309 а/У).
Если мы, напротив, уменьшим масштаб локализации, т.е. перейдем на уровень «ниже национальной политики», то здесь также обнаруживается «региональное», но уже в другом смысле: регион как часть национальной политии. Как известно, концептуализация термина «регион» в этом смысле (как, впрочем, и в предыдущем) вызывает острые разногласия1, но чаще всего под регионом имеются в виду административно-территориальные единицы субнационального уровня. В России это субъекты Федерации. «Локальное» же в данном случае предполагает еще более «узкую фокусировку» - на субрегиональном уровне. Несомненно, такое определение понятия «локальное» весьма условно, однако оно прочно утвердилось и в российской, и в мировой науке. При этом в России чаще используется термин «местное», что вполне объяснимо как этимологией («локальный» - это всего лишь калька с local), так и тем, что категория «местное» присутствует в официальном дискурсе: «местные власти», «местное самоуправление» и т.д. В любом случае данная категория вполне конвенциональна: речь идет о масштабе локализации, меньшем, чем «регион».
Локальная политика с точки зрения «классических» представлений
Следует отметить, что с точки зрения классического представления о политическом, под которым здесь и далее я буду иметь в виду то понимание, которое сложилось в политической науке на основе опыта западных «национальных государств» (nations-states) эпохи Модерна, политика дифференцируется от других сфер общественной жизни, прежде всего на национальном уровне. Общества эпохи Модерна представляют собой особый тип социетальных систем, в которых подсистемы политики выполняют функцию коллективного целеполагания в смысле определения общих для всей со-циетальной системы, т.е. публичных целей. Кроме того, обладая специальными аппаратами, они обеспечивают организацию коллективных действий и выполнения принятых решений, в том числе используя принуждение. На основе такого понимания Д. Истон сформулировал ставшее классическим определение политики как
1 См., например: Туровский Р.Ф. Основы и перспективы региональных политических исследований // Полис. - М., 2001. - № 1. - С. 138-157.
авторитарного распределения ценностей в обществе1. Таким образом, в nations-states достаточно четко фиксируется содержание политического: это публичная сфера социальной жизни, которая так или иначе регулируется государством. Такое регулирование производится посредством установления одинаковых для всех граждан (и в этом смысле универсальных) правовых норм. Поскольку нормы обезличены, они обеспечивают интеграцию индивидов и социальных групп, находящихся под суверенной властью государства, на макроуровне. Все, что находится за рамками этого регулирования, рассматривается как неполитическая, «частная» жизнь. Кроме того, nations-states имеют достаточно жестко определенные границы «физического» пространства, на которые распространяется его суверенитет2.
Такая концептуализация в принципе не отвергает наличие политики и на субнациональных уровнях. Применительно к региональному уровню, как правило, вообще не возникает сомнений, особенно если говорить о федеративных государствах, где «регионы» (субъекты федерации) наделены некоторыми признаками государственности. Сложнее с субрегионалным уровнем, но и здесь есть все основания говорить о политике в том случае, если мы фокусируем внимание на таких «единицах», где функционируют органы публичной власти (для России - муниципальные образования). Поскольку есть организованная публичная власть, которая занимается решением вопросов, имеющих публичное значение, постольку ее деятельность приобретает политическое значение.
1 Easton D. The political system. An inquiry into the state of political science. -
2 ed. - Chicago, 1981. - P. 134.
2 Все эти позиции - коллективное целеполагание, принуждение и территориальная отграниченность - очень четко зафиксированы в теории общества Т. Парсонса. «Для достижения важных с точки зрения коллектива целей политические структуры организуют коллективные действия - как на широкой, охватывающей все общество основе, так и на более узкой, ограниченной территориально или функционально... В силу территориальной общности места жительства, работы, религиозной и политической деятельности и других факторов поддержание нормативного порядка не может быть отделено от контроля за поведением в границах определенной территории» (Парсонс Т. Понятие общества: Компоненты и их взаимоотношения // THESIS. - М., 1993. - Вып. 2. - С. 105).
Здесь, правда, требуется одно уточнение: в какой мере органы местной власти самостоятельны? Если основываться на классической дихотомической модели «политика У8 управление», теоретически возможна ситуация, когда распределение полномочий между местными органами власти и вышестоящими уровнями таково, что политические решения принимаются на вышестоящих уровнях (национальном и региональном), а местные органы власти лишь применяют эти универсальные нормы к конкретным ситуациям. Если так, то их деятельность сводится к администрированию (управлению) и не является политической.
На практике, однако, вышестоящие органы власти вынуждены «делегировать» нижестоящим ряд полномочий, которые содержат как минимум некоторые признаки политических. Речь идет, в том числе, и о такого рода решениях, которые связаны с конкретизацией (снижением степени универсальности) решений вышестоящих органов власти. Может быть, их точнее квалифицировать как «политико-административные», так как грань между «политикой» и «управлением» здесь практически стирается. Это неизбежно, по крайней мере в современных условиях, поскольку масштабы политико-административной деятельности столь велики, а решаемые задачи столь сложны и разнообразны, что ни Центр, ни регионы не в состоянии принимать решения с такой степенью конкретизации, чтобы исключить всякую самостоятельность (автономию) местных властей. При этом чем выше степень централизации принятия политических решений, тем более универсальными будут эти решения (хотя бы вследствие того, что принятие любого решения требует временных, информационных и иных ресурсов, а объем ресурсов всегда ограничен). Соответственно местные власти получают более широкое поле для содержательной конкретизации решений вышестоящих органов власти. Здесь принципиальное значение имеет тот факт, что вышестоящие органы власти не в состоянии контролировать процесс, т.е. фактически местные власти в данном случае автономны. Так, передавая какие-то субвенции (целевые финансовые ресурсы) на местный уровень, вышестоящие власти могут определить лишь направление расходования этих ресурсов (например, ремонт школ, проведение газопровода и т.п.), но в большинстве случаев не могут указывать и проконтролировать, как конкретно их
использовать (какие именно школы отремонтировать, по каким именно улицам провести газопровод).
Таким образом, наличие местного уровня публичной власти уже само по себе создает площадку для политики в смысле policy. Даже в условиях «сверхцентрализации» элементы политических решений и политика в классическом понимании обнаруживаются на местном уровне, вопрос лишь - в какой степени. Очевидно, чем больше самостоятельности у местных органов власти, тем «больше» политического в их деятельности. Соответственно, это влияет и на политический процесс (в смысле politics) на местном уровне: больший объем ресурсов, которые распределяются через автономные решения местных органов власти, стимулирует, при прочих равных условиях, борьбу политических акторов за контроль над этими органами.
«Объем» политического в обоих смыслах возрастает в тех случаях, когда автономия местных публичных властей закреплена институционально. Как правило, это выражается в институте местного самоуправления (МСУ). Сам по себе институт местного самоуправления, разумеется, не гарантирует больший объем фактической автономии органов местной власти, так как и без МСУ органы местной власти могут иметь больше самостоятельности вследствие делегирования полномочий и ресурсов «сверху». Однако институт МСУ, во-первых, гарантирует автономию местных органов власти в определенных сферах. Так, Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» четко зафиксировал круг вопросов, которые относятся к компетенции органов МСУ, а также определил источники наполнения местных бюджетов, в том числе местные налоги, размеры отчислений в местные бюджеты от других налогов, обязательные трансферты из региональных бюджетов в местные. Можно дискутировать о том, насколько сопоставимы полномочия и ресурсы, но бесспорно то, что какую-то часть решений органы МСУ принимают автономно и какую-то часть ресурсов они расходуют самостоятельно. Во-вторых, институт МСУ гарантирует выборность органов местного самоуправления. Оба эти приниципиальные моменты в совокупности неизбежно производят феномен политического на местном уровне. С одной стороны, есть публичные ресурсы, которые распределяют-
ся самостоятельно, и вследствие этого в рамках локального сообщества возникают разные представления о том, как расходовать эти ресурсы. С другой стороны, есть выборы как инструмент (площадка) для публичной конкуренции, борьбы между указанными представлениями.
Итак, мы можем говорить о «политике на локальном уровне публичной власти» в двух смыслах - local policy и local politics. Кроме того, здесь обнаруживается еще один аспект: локальная политика может быть концептуализирована как политический курс, который проводят вышестоящие органы власти по отношению к местным сообществам (местному самоуправлению), - federal (regional) policy on local government (self-government). По большому счету, субъектом политического действия здесь выступают не локальные, а национальные (региональные) акторы, однако и в российской политической науке, и за рубежом это направление исследований, как правило, относят к предметному полю «локальной политики». Для этого, на мой взгляд, есть все основания, так как от политики вышестоящих властей по отношению к местным территориально-административным единицам существенно зависят как политический процесс на локальном уровне, так и возможности местных органов власти в плане принятия самостоятельных решений. Можно сказать, что политический курс вышестоящих органов власти задает рамки, в которых протекают политические процессы на локальном уровне.
Здесь мы выходим на еще один аспект проблемы, который достаточно важен. Представим себе ситуацию, когда во всех местных административно-территориальных образованиях политические процессы унифицированы. Тогда достаточно описать ту общую «модель», в соответствии с которой протекает политический процесс на местном уровне, а значение термина «локальная политика» сводится к тому, что он будет лишь фиксировать наличие политики на местном уровне, и не более того. Если локальная политика везде одинакова, она теряет смысл как предмет научного исследования. Следовательно, по большому счету, концепт «локальная политика» приобретает эвристический потенциал лишь тогда, когда существуют «локальные политики» (во множественном числе), т.е. когда во всех рассматриваемых смыслах (local poli-
tics, local policies, policy on local communities) наблюдается та или иная степень разнообразия, диверсификации.
На мой взгляд, унификация локальных политик возможна лишь как тенденция, которая может быть выражена в большей или меньшей степени, но абсолютная унификация маловероятна даже в небольших и гомогенных государствах. Что касается таких стран, как Россия, то здесь в условиях крайней неравномерности социально-экономического развития, многообразия социокультурных характеристик, географических, климатических и иных контекстов местные сообщества просто не могут (по крайней мере, в обозримом будущем) достичь той степени унификации, которая элиминирует актуальность категории «локальная политика». Политика федерального Центра, направленная на унификацию институциональных оснований местного самоуправления (реформа 2003 г.) и на выстраивание «вертикали власти», не способна изменить ситуацию. Даже в советской системе власти, для которой была характерна действительно жесткая партийно-советская вертикаль, политические процессы в локальных административно-территориальных единицах (городах и районах) протекали настолько по-разному, что есть все основания говорить о «локальных политиках» во множественном числе.
На мой взгляд, одна из причин диверсификации локальных политик - разнообразие региональных политических процессов. Исследования показывают, что, несмотря на централизацию ресурсов и унификацию формальных правил взаимодействия между административно-территориальными единицами разного уровня, региональные органы власти проводят весьма различные политические курсы по отношению к местным сообществам. По-разному складываются финансово-бюджетные отношения между региональными властями и муниципалитетами (даже с точки зрения формальной централизации - децентрализации)1. Существенно различается социальная политика, осуществляемая в российских регионах2. В значительной мере локальная политика зависит от специфики ре-
1 Панов П.В. Региональные политические процессы в РФ в «эпоху Путина»: унификация или диверсификация? // ПОЛИТЭКС. - СПб., 2006. - № 4. -С. 109-135.
2 Чирикова А.Е. Взаимодействие власти и бизнеса в реализации социальной политики: Региональная проекция. - М., 2007. - 152 с.
гионального политического процесса, от расстановки сил на региональной политической арене, от структуры региональной элиты.
Следует иметь в виду и тот факт, что в ряде случаев «локальные элиты» тесно связаны с элитными группировками регионального уровня. В крупных муниципальных образованиях (прежде всего, в региональных центрах, но не только) они зачастую являются активными политическими игроками регионального уровня1, в иных случаях они нередко имеют возможность прямо или опосредованно участвовать в региональном политическом процессе. С другой стороны, весьма разнообразны каналы и механизмы участия региональных властей в локальных политических процессах, причем здесь уместно говорить не только о кроссрегиональных, но и о внутрирегиональных различиях. В одних случаях региональная власть активно вмешивается в муниципальные выборы, «продавливая» своих кандидатов2, в других она фактически отдает соответствующие муниципалитеты под контроль определенных бизнес-групп, в третьих - вообще не проявляет интереса к политическому процессу на местном уровне и т.д.
Локальная политика за рамками «политологического мейнстрима»
Исчерпывается ли понятие «локальная политика» указанными коннотациями? С точки зрения классических представлений о политике, наверное, да. Однако, на наш взгляд, есть все основания попытаться посмотреть на этот вопрос шире. Прежде всего, невозможно не учитывать того, что современная российская полития не вполне соответствует западным nations-states эпохи Модерна3. Более того, без особого риска можно утверждать, что Россия в этом отношении далеко не одинока. Общепризнано, что в подавляющем
1 Достаточно вспомнить противостояние по линии «губернатор - мэр регионального центра» (Туровский Р. Ф. Конфликты на уровне субъектов Федерации: типология, содержание, перспективы урегулирования // Общественные науки и современность. - М., 2003. - № 6. - С. 78-89).
2 В некоторых случаях (в основном, в крупных городах) этим занимаются и федеральные власти.
3 Пивоваров Ю.С. Между казачеством и кнутом // Полис. - М., 2006. -№ 2. - С. 5-27.
большинстве незападных государств отсутствует дифференциация частного и публичного, а вместо государства-state утвердились те или иные формы патримониального господства1.
Наконец, все более очевидны свидетельства в пользу того, что и западные политии чем дальше, тем больше отклоняются от идеального типа nations-state. Обсуждение причин этого выходит за рамки данной работы. Отмечу лишь, что и здесь происходит размывание границ между частной и публичной сферами. Кроме того, наблюдается ослабление суверенитета государств вследствие как глобальных, так и внутриполитических процессов. Размывание гражданских идентичностей сопровождается усилением и политизацией иных форм идентичности, в том числе локальных. Это, казалось бы, усиливает локальную политику. Многие локальные сообщества приобретают большую самостоятельность, активно взаимодействуют с наднациональными структурами (что характерно, например, для стран Евросоюза) и т.д. Однако, с другой стороны, глобализаци-онные процессы приводят к сильнейшей диверсификации локальных сообществ. В то время как одни успешно адаптируются к новой, постиндустриальной экономике и пожинают плоды глобализации, другие (и их большинство) остаются на обочине новых тенденций мирового развития.
Если следовать духу и букве классической политической теории, напрашивается вывод о «конце политики»2. Если же выйти за рамки (достаточно узкие) этого подхода, вывод будет другим: в широком историческом контексте политика и политическое -весьма подвижные и изменчивые феномены, в разные эпохи и в разных цивилизациях они выступали в разных формах, и классические политии эпохи Модерна - лишь одна из форм политического3.
1 См., например: Eisenstadt S. Traditional patrimonialism and modern neopat-rimonialism. - Beverly Hills, 1973. - 183 p.; BuddE.N. Democratization, development, and the patrimonial state in the age of globalization. - Lanham, 2004; Theobald R. Patrimonialism // World politics. - Wash., 1982. - N 4. - P. 548 - 559 и др.
2 The end of politics? Explorations into modern antipolitics / Ed. by Sched-ler A. - N.Y., 1997. - 191 p.
3 Следует подчеркнуть, что подобные представления не являются чем-то новым для западной науки. Они развивались в работах таких признанных ученых, как Ш. Эйзенштадт, Э. Шилз, Ч. Тилли и многих других. Однако это научное направление получило развитие скорее в политической социологии (в рамках теории
Следуя этой логике, мы должны отказаться от представления о политике как о некой «объективной данности». Напротив, политику вообще и локальную политику в частности следует рассматривать как социальный конструкт, как результат придания тем или иным признакам окружающего мира (социальной реальности) особого, политического значения - такого, которое является решающим для поддержания социального порядка, которое производит интеграцию индивидов в некую целостность. Й. Фергюсон и Р. Манбах подчеркивают, что социальная группа становится политией тогда, когда она «обладает определенной идентичностью, способностью к мобилизации индивидов и их ресурсов для достижения целей, удовлетворяющих общие потребности, а также определенной степенью институционализации и иерархии»1. Такое определение по-литии созвучно знаменитой дефиниции политического Карла Шмит-та: «Политическое не означает никакой собственной предметной области, но только степень интенсивности ассоциации или диссоциации людей, мотивы которых могут быть религиозными, национальными (в этническом или в культурном смысле), хозяйственными или же мотивами иного рода, и в разные периоды они влекут за собой разные соединения и разъединения»2. По мнению ученых, на разных этапах исторического развития качеством политического в той или иной степени обладали такие социальные образования, как семья, племя, город, империя, религиозная общность и т.д.
В какой-то момент (в условиях раннего Модерна) особое значение было придано территориальной, государственной организации, и именно она приобрела политическое значение. Как отмечает Л. Зидентоп, «суверенитет государства над индивидуумами конституирует то, что можно назвать первичной (социальной) ролью, единой для всех, тогда как другие социальные роли - отца, государственного служащего или парикмахера - являются вторичными по отношению к ней. К этой первичной роли может быть до-
модернизации и сравнительных социоисторических исследований), тогда как в «чистой» political science, где долгое время господствовали бихевиорализм и теория рационального выбора, эти идеи оставались невостребованными.
1 Ferguson Y., Mansbach R. Polities. Authority, identity and change. - Los Angeles, 1996. - P. 34.
2 Шмитт К. Понятие политического. - Режим доступа: http://centurion-center.narod.ru/smidt.html.
бавлено (или не добавлено) бесчисленное множество других социальных ролей, выступающих атрибутами того или иного субъекта. Однако все они не определяют субъекта. Так, понятия "отец", "католик", "врач" могут дополнять (или не дополнять) характеристики индивидуума, но последний в любом случае остается индивидуумом. В обществе, где нет государства, все обстоит иначе. Там не существует первичной, или метароли, которой суверен наделяет индивидуума, и поэтому отдельные роли не объединены общим для них статусом»1. Последствия этого были, действительно, грандиозными, поскольку весь мир стал представляться как совокупность достаточно четко отграниченных друг от друга политий. В результате сегодня территориальность (проживание на одной территории) воспринимается как «естественный» признак политического. Но не менее «естественны» рост и вес человека, цвет и длина его волос и т.п. Наряду с этим люди различаются и по многим не вполне «естественным» признакам: профессия, политические взгляды, религиозные убеждения, хобби и т.п., и эти признаки могут иметь намного большее значение, чем то, что кажется «естественным». Следовательно, совсем не обязательно, чтобы политическое значение имела территориальная общность. Собственно, именно это и подразумевают, когда говорят о нарастании космополитических тенденций как об одном из симптомов десуверениза-ции и размывания nations-states.
Следует учитывать далее, что, будучи социальным конструктом, «политический признак» и, следовательно, форма политии никогда не бывает «завершенной». Политическая целостность существует лишь в той мере и до тех пор, в какой и пока она воспроизводится в социальных практиках. Однако при этом она всегда подвергается сомнению и представляет собой предмет борьбы, в результате которой появляется лишь относительная «целостность». Именно представления о том, что должно быть классифицирующими основаниями, имеющими политическое значение, и являются основным содержанием этой борьбы, которую Пьер Бурдье называл «политической работой»2. Иными словами, если взять в качест-
1 Зидентоп Л. Демократия в Европе. - М., 2001. - С. 106.
2 «Собственно политическое действие... призвано произвести и навязать представления (ментальные, словесные, графические или театральные) о социаль-
ве точки отсчета «существующее» («данное») политическое сообщество, в нем всегда есть группы, которые ставят его под сомнение, и в той мере, в какой они «оспаривают» сложившуюся политическую «реальность», они сами по себе приобретают характер политических сообществ.
Даже в эпоху Модерна nations-states никогда не были «законченными образованиями». Примеры тому - оспаривание их приоритетности со стороны Церкви, сепаратизм, регионализм и иные общественные движения. Правда, по сравнению с другими историческими формами политий, nations-states все же выглядят намного более «завершенными», в чем, собственно говоря, и проявляется их специфика. В иные эпохи вполне обычным явлением было то, что разные политии (социальные образования, обладающие политическим качеством) пересекались между собой и географически (территориально), и социально, т.е. в плане охвата ими индивидов. Хрестоматийный пример в этом смысле - западноевропейский феодализм. Не случайно само понятие суверенитета какой-то одной политической формы (государства), ее приоритета над другими появилось лишь в период перехода к Современности1.
Здесь нет надобности подробно углубляться в тему разнообразных вариантов политического. Все вышесказанное имеет целью
ном мире, которые были бы способны воздействовать на этот мир, воздействуя на представление о нем у агентов. Или, если быть более точным, сформировать и переоформить группы... произведя, воспроизведя или разрушив представления, которые делают эти группы видимыми для них самих и для других. Политическая работа. позволяет агентам обнаружить свою общность за разнообразием частных ситуаций - изолирующих, разделяющих, дробящих - и сконструировать свою социальную идентичность. предполагает конструирование классифицирующего основания, которое способно произвести совокупность отличительных черт, свойственных всем членам этой группы, и одновременно аннулировать совокупность незначимых черт, которыми в ином качестве обладают некоторые или все ее члены (например, национальностью, возрастом или полом) и которые могли бы служить основой для альтернативных конструкций» (Бурдье П. Описывать и предписывать: Заметка об условиях возможности и границах политического действенности // ЛОГОС. - М., 2003. - № 4-5. - С. 33, 36).
1 Й. Фергюсон и Р. Манбах весьма удачно описали указанный феномен в терминах «гнездящиеся политии» (nested polities), «перекрывающие друг друга» (overlapping) политии, «наслаивающиеся друг на друга» (layering) политии (Ferguson Y., Mansbach R. Polities. Authority, identity and change. - Los Angeles, 1996. -P. 48-49).
лишь обосновать возможность иного понимания феномена «локальной политики». Если мы рассматриваем политику в качестве социального конструкта, становится очевидно, что локальная политика отнюдь не ограничивается рамками официальных административно-территориальных образований субрегионального уровня, о чем шла речь в предыдущем разделе. Напротив, сами по себе эти административно-территориальные образования, а также их политичность - продукт социального конструирования, вполне определенного понимания социальной реальности. В этом смысле концепт «локальная политика» приобретает несколько иной смысл - как деятельность, направленная на конструирование политического значения территориальных образований субрегионального уровня. Речь идет о конструировании не только локальных политических идентичностей, но и представлений о политическом значении социальных процессов соответствующего уровня. Акцент, таким образом, делается на мироощущении и деятельности политических акторов, которые производят и воспроизводят, навязывают и отвергают те или иные смыслы понимания политического на локальном уровне. Разумеется, они действуют в определенном контексте - историческом, институциональном, социально-экономическом, социокультурном. Этот контекст дает «материал» для конструирования соответствующих представлений и смыслов, может как способствовать, так и препятствовать тому или иному пониманию локальной политики1.
По большому счету, классические представления о локальной политике, которые я воспроизвел в предыдущем разделе, - не что иное, как вполне определенная «политическая работа», направленная на производство ясного понимания политического, в том числе локальной политики. В частности, они постулируют политический характер местного самоуправления, его автономность и в то
1 Подробнее о факторах, влияющих на действия акторов по конструированию локальных политичностей (позиция элит - интеллектуальных, административных, структура элит, «наличный материал» в виде географических, исторических, культурных особенностей территории, ее масштаб и положение на шкале «центр - периферия», в том числе с точки зрения уровня социально-экономического развития), см.: Назукина М.В., Панов П.В., Сулимов К.А. Конструирование политической самости на местном уровне // Вестник Пермского университета. - Пермь, 2007. - Сер. Политология. Вып. 2. - С. 23-26.
же время - его «подчиненность», несуверенность, «вторичность» по отношению к национальному уровню.
Эти представления ограничены как минимум в двух моментах. Во-первых, они прочно связывают локальную политику с административно-территориальными единицами субрегионального уровня. Если же мы рассматриваем локальную политику как конструкт, политическое значение могут приобретать любые пространственно локализованные социальные образования, а не только административно-территориальные единицы. «Политическая работа» может быть направлена на придание политического значения самым разным территориальным локализациям. Так, в случае ее успеха политическое значение могут приобретать микрорайоны, поселения, не имеющие статуса муниципального образования, и т.д. В тех случаях, когда возникает сильная идентичность с данной локальностью, такая форма институционализированной иерархии, которая способна производить мобилизацию ресурсов, эти территориальные образования приобретают политическое значение, даже если указанные иерархии имеют неформальный (неофициальный, не признаваемый органами государственной власти) характер.
Во-вторых, с конструктивистской точки зрения возможна и обратная ситуация, когда политичность административно-территориальных единиц субрегионального уровня оказывается нереализованной, т.е., несмотря на наличие формальных органов публичной власти, по тем или иным причинам они не воспринимаются как политическое образование, как «место», где протекают процессы, имеющие политическое значение. Иначе говоря, их политичность -отнюдь не атрибут и не объективная данность, а скорее лишь потенциал (возможность), который может быть и не реализован. Осуществляемая ныне реформа МСУ, например, требует введения двухуровневой территориальной организации местного самоуправления. В ряде случаев вновь создаваемые муниципальные образования (либо первого, либо второго уровня) являются столь искусственными, что ни население, ни местные элиты не воспринимают их в качестве политических.
Таким образом, понимание локальной политики как деятельности, направленной на конструирование политического значения территориальных образований субрегионального уровня, - не что-то «отдельное», «оторванное» от тех коннотаций, которые харак-
терны для классического понимания, напротив, оно тесно связано с ними и даже лежит в их основании. Возьмем те же местные выборы. Очевидно, их проведение (в плане активности избирателей, элитных групп, накала борьбы, конкурентности, внимания со стороны региональных властей, политических партий) в немалой степени зависит от того, как воспринимается должность главы муниципального образования или местного депутата. Если мэр рассматривается всего лишь как обычный чиновник - исполнитель указаний губернатора, вряд ли следует ожидать активной борьбы за эту выборную должность. Вероятнее всего, она достанется именно ставленнику губернатора, который и дальше будет воспроизводить сложившиеся представления. Соответственно, тот политический потенциал, который заложен в муниципальном уровне властной иерархии, будет слабо реализован на практике. Возможна, однако, и иная ситуация, когда в данном муниципальном образовании достаточно сильно развита локальная идентичность, причем одной из ее составляющих может быть противостояние региональным властям (или региональному бизнесу). Артикуляция дихотомии «Мы -Они», осознание местного сообщества в качестве целостной единицы, при прочих равных условиях, будут способствовать большей активности в плане локального политического процесса (local politics), приходу к власти более предприимчивых людей. Опять-таки при прочих равных условиях это будет стимулировать большую энергичность как в вопросах политического курса (local policies), так и в плане взаимодействия с другими политическими единицами. Речь совсем не обязательно идет о противостоянии региональным органами власти. Активность может выражаться в тех или иных инициативах, направленных на поиск дополнительных ресурсов, в лоббировании локальных интересов на региональном уровне, в участии в разных программах и т.п.
Нельзя не заметить, что коннотация локальной политики как социального конструкта, по большому счету, проблематизирует саму возможность локальной политики. «Локальное» по определению предполагает локализацию политической целостности в географическом пространстве, а конструктивистское понимание политики исходит из того, что последнее - лишь один из возможных вариантов решения проблемы социального порядка. Следовательно, локальная политика - столь же относительный и столь же не-
универсальный феномен, как и «национальная политика». В настоящее время считается, что размывание государственного суверенитета в значительной степени происходит за счет усиления политичности региональных и локальных сообществ (отсюда термин «глокализация»), но это отнюдь не значит, что подобная тенденция будет сохраняться всегда. Об этом свидетельствует тот факт, что одновременно наблюдается усиление политического значения экстерриториальных общностей - таких, как наднациональные образования (космополитические сообщества), корпоративные структуры («корпоративное гражданство»), социокультурные образования (сообщества мигрантов) и т.д. В этих условиях конструктивистское понимание локальной политики представляется весьма продуктивным с точки зрения исследования современных и будущих тенденций политического развития.
Все это важно иметь в виду, и все же, если говорить не об отдаленных перспективах, а о наличном состоянии дел, не стоит преувеличивать темпы падения значимости тех форм политического, которые сложились в эпоху Модерна. При всех новых тенденциях в настоящее время доминирующей формой политического по-прежнему остаются «национальные государства», а на локальном уровне - официально признанные и обладающие органами публичной власти административно-территориальные образования. Как представляется, подобное положение дел характерно не только для западных nations-states, но и для государственных образований, которые не вполне соответствуют этому типу политий. В условиях Современности именно «государство» стало «общепринятой», «естественной», «универсальной» моделью политических образований, и именно эта форма была распространена на весь мир. Сегодня ситуация такова, что, для того чтобы быть признанными в качестве субъектов мировой политики, социальные общности должны оформиться в государства (достаточно вспомнить примеры Косова, Абхазии, Курдистана и т.д.).
Разумеется, принятие государственной формы само по себе отнюдь не означает утверждения nation-state. Отсутствие гражданского общества, дифференциации частного и публичного в подавляющем большинстве случаев ведет к тому, что в территориальных рамках таких государств складываются не nation-states, а политические системы неопатримониального типа. «Граждане» здесь взаи-
модействуют друг с другом на основе партикулярных, а не универсальных норм. Они участвуют в политике не как равные, свободные и ответственные «индивиды», а в первую очередь, как члены определенной группы - родоплеменной, клановой, религиозной, сословной и т.п. Членство в такого рода группах (групповая идентичность) явно имеет приоритет над «гражданством». Соответственно и те, кто обладает властью, рассматривают себя в первую очередь как представители «своей» группы. В результате, как точно отмечает Бертран Бадье, происходит не универсализация, а партикуляризация политики1.
Тем не менее импортированная форма политического создала новые политические практики, в частности - территориальные уровни политических взаимодействий. Само по себе наличие на определенной территории официальных органов власти, которые принимают важные решения, создает сильный стимул для того, чтобы люди воспринимали именно эту локализацию как политически значимую. В этом смысле можно сказать, что официальные административно-территориальные единицы оказываются той институциональной формой, где при прочих равных условиях проще реализовывать локальную политику как деятельность, направленную на конструирование политического значения территориальных образований субрегионального уровня.
Локальная политика в современной России: Новые вызовы и возможности
Изменения, которые произошли в России в середине текущего десятилетия, весьма неоднозначны с точки зрения их воздействия на локальную политику. Как представляется, локальная политика (во всех ее измерениях) сталкивается с новыми вызовами и в то же время приобретает новые возможности.
В первую очередь, следует обратить внимание на изменившийся социально-экономический контекст. Экономический рост 2000-х годов (при всей его однобокости и ограниченности) привел к увеличению ресурсов, которыми располагает публичная власть в
1 Badie B. The imported state: the westernization of the political order. - Stanford, 2000. - P. 193.
России. Даже с учетом централизации полномочий и ресурсов, которая, несомненно, имеет место1, в абсолютных цифрах объем ресурсов, которыми располагают органы местного самоуправления (как собственных, так и передаваемых вышестоящими уровнями власти), существенно вырос. Речь идет, конечно, не об отдельных муниципальных образованиях, а о ситуации в целом. Можно сказать, что если в 1990-е годы перед подавляющим большинством муниципалитетов стояла проблема выживания, теперь у них есть ресурсы для развития. Это - принципиально иная ситуация, которая, с одной стороны, открывает новые возможности, а с другой -представляет собой вызов, поскольку требует абсолютно иных подходов к выработке политических курсов на местном уровне, отказа от сложившихся стереотипов в распределении ресурсов. Способны ли муниципальные политики и служащие выйти на качественно иной уровень политико-управленческой деятельности -большой вопрос, так как человеческий капитал на этом уровне власти весьма невысок.
Новые условия представляют собой вызов и в плане взаимодействия между различными уровнями власти - федеральным, региональным и местным. Прежде всего, Центр и регионы оказываются перед весьма непростым выбором. Один вариант - продолжать «патерналистскую» политику в отношении муниципальных образований, которая возобладала в большинстве регионов в 1990-е годы, т.е. по-прежнему контролировать большую часть полномочий и ресурсов, сводя к минимуму самостоятельность местных органов власти. Противоположный вариант - снять с себя ответственность за решение местных проблем, передав широкий круг полномочий и ресурсов на местный уровень. Однако возникает сомнение в том, в состоянии ли местные политико-административные элиты эффективно распорядиться ресурсами. Дело не только в недостаточной компетентности, но и в том, что в большинстве случаев эффективный контроль над деятельностью органов МСУ со стороны общественности отсутствует, и местные элиты зачастую используют свою власть и расходуют публичные ресурсы в своих частных, групповых интересах.
1 Панов П.В. Региональные политические процессы в РФ в «эпоху Путина»: унификация или диверсификация? // ПОЛИТЭКС. - М., 2006. - № 4. - С. 109-135.
Третий вариант - проводить такую политику, которая поощряет инициативность муниципальных образований в решении местных вопросов и в то же время обеспечивает сохранение контроля над ними со стороны вышестоящих уровней власти. Вероятно, этот подход в настоящее время был бы оптимальным, однако он требует кардинальной перестройки всей системы взаимоотношений между уровнями власти. По-существу, это - именно тот вариант, который с последней четверти ХХ столетия утверждается в странах Запада, особенно в Европе. Он предполагает внедрение иных механизмов взаимодействия между уровнями власти (проектный принцип деятельности, бюджетирование, ориентированное на результат, и т.п.) и делает акцент на кооперацию, сотрудничество, обмен ресурсами, т.е. на взаимодействия сетевого типа (policy networks), а не на жесткое разграничение полномочий и ответственности между уровнями публичной власти. Кроме того, предполагается, что в принятии решений и обмене ресурсами активно участвуют и иные акторы, - бизнес и организации гражданского общества1.
С формальной точки зрения новые политико-административные модели, казалось бы, достаточно активно внедряются и в России. Достаточно назвать национальные проекты, их аналоги на региональном уровне, а также широкое привлечение бизнеса к финансированию социальных проектов. Проблема, однако, в том, что они могут дать эффект лишь при условии кардинальных изменений в политических ориентациях, в мироощущении политиков и чиновников всех уровней власти, в понимании ими самого смысла своей деятельности. Если по-прежнему будет преобладать партикуляристское восприятие политики и управления, нетрудно предположить, чем обернется внедрение формально «новых» механизмов взаимоотношений между уровнями власти. Оно может стимулировать сращивание региональных и местных элитных группировок, а не повышение эффективности и качества политико-административной деятельности.
1 Все это нашло отражение в концепции governance. Как отмечает Л.В. Сморгунов, в этой концепции подчеркивается, что «ни государство само по себе, ни гражданское общество в отрыве от государства не способны создать действенный механизм для решения общественных проблем» (Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис. - М., 2003. - № 4. - С. 55).
Вместе с тем не следует упрощать ситуацию. Даже в условиях преобладания партикуляристских политических практик, когда публичные ресурсы распределяются на основе персональных, зачастую клиентелистских по своей сути, связей между отдельными политиками, чиновниками, предпринимателями и т.д., эти практики не исчерпывают собой всего многообразия политических взаимодействий. В российских политических процессах, в том числе и на местном уровне, наблюдается сосуществование, сложное переплетение различных моделей взаимодействия. В связи с этим даже формальное внедрение новых политико-административных моделей не может не трансформировать практики взаимодействия между политическими акторами: региональными властями, органами МСУ, бизнесом, НКО; и этот вопрос нуждается в изучении.
В частности, реализация национальных и региональных проектов неизбежно стимулирует атмосферу конкуренции между административно-территориальными единицами (как между субъектами Федерации, так и между муниципальными образованиями), которые вынуждены бороться за получение ресурсов из бюджетов более высокого уровня. Подобная активность предполагает позиционирование данного муниципального образования среди других, конкуренцию между ними, а это, в свою очередь, требует конструирования определенного образа данного муниципального образования, артикуляции его особости (самости). Таким образом, ситуация весьма противоречива. В той мере, в какой федеральные и региональные власти уходят от персонифицированного распределения ресурсов на основе критериев личной преданности или политической лояльности, они вольно или невольно стимулируют развитие локального самосознания. Порой это воспринимается как угроза «политической стабильности»1 и становится лишним аргументом против новых моделей взаимодействия. В действительности развитие локальной политической самости отнюдь не обязательно означает противостояние вышестоящим властям. В большинстве
1 В том весьма странном понимании, в каком этот термин утвердился в современном российском политическом дискурсе, когда под политической стабильностью понимается гарантированная несменяемость власти. В таком смысле любая политическая оппозиция или даже сколько-нибудь самостоятельные (несогласованные с вышестоящими центрами власти) действия воспринимаются как угроза политической стабильности.
случаев как раз наоборот: так называемый «местный патриотизм» (любовь к малой родине, артикуляция локальной самости) не противостоит, а дополняет и даже усиливает «национальный патриотизм» (любовь к большой Родине) или «региональный», т.е. разные уровни самости находятся в «комплиментарном соотношении». Впрочем, этот пункт также требует дополнительных исследований.
При всем том, что новое федеральное законодательство в сфере МСУ имеет ярко выраженную унификаторскую тенденцию, оно, по большому счету, оставляет открытыми все отмеченные вопросы. Кроме того, новая институциональная структура МСУ (в частности, введение двухуровневой модели территориальной организации), изменения в распределении полномочий, а также в финансовых взаимоотношениях между уровнями власти сами по себе представляют мощный вызов с точки зрения локальной политики1. Как российские регионы и местные сообщества отвечают на этот вызов? Как это влияет на локальную политику в разных измерениях? В какой мере новые формальные механизмы влияют на практики взаимодействия между уровнями власти при разработке и осуществлении политических курсов? Как соотносятся «новые», сетевые формы взаимодействия и «старые», иерархические, построенные на жесткой субординации? Эти и другие вопросы представляются весьма важными как с исследовательской, так и с практической точек зрения.
Экономический рост 2000-х годов не мог не повлиять на социально-экономическую ситуацию в местных сообществах. Нередко он сопровождается успешным развитием крупных, так называемых
1 В целом реформу МСУ, на мой взгляд, следует рассматривать спокойно и без эмоций, поскольку она явно имеет неоднозначный эффект. В частности, исследования показывают, что унификация формальных правил организации деятельности МСУ привела к тому, что если в одних регионах муниципальные образования «проиграли» с точки зрения своей самостоятельности, в других -напротив, выиграли, поскольку, следуя федеральному законодательству, региональные власти были вынуждены увеличить долю местных бюджетов в консолидированном бюджете субъекта Федерации, внедрить более универсальные правила распределения трансфертов между муниципальными образованиями и т.д. (См., например: Вотинова А.С., Панов П.В. Динамика региональной политики по вопросам межбюджетных отношений в Пермской области в начале 2000-х гг. (в контексте проблемы «централизация versus децентрализация») // Политический альманах Прикамья. - Пермь, 2006. - Вып. 5. - С. 287-310.
«градообразующих» предприятий, что оказывает противоречивое воздействие на локальные политические процессы. В одних случаях собственники и менеджмент этих предприятий активизируют свое участие в локальной политике, стремятся поставить под контроль местные власти. В других они, напротив, утрачивают интерес к местным сообществам, а концентрируют свои ресурсы на региональном уровне власти. Как показывает практика, взаимоотношения между крупным и средним бизнесом, с одной стороны, и политико-административными элитами на местном уровне - с другой, весьма разнообразны и причудливы.
Кроме того, в условиях повышения уровня жизни населения происходит рост малого бизнеса. Как известно, его регулирование осуществляется преимущественно на местном уровне. Соответственно, и экономические интересы малого бизнеса фокусируются на органах местной власти. Это - те предприниматели, которым местная власть «уже интересна», а более высокие уровни власти «еще не интересны», причем для большинства из них и не будут интересны, учитывая, как трудно выводить бизнес на качественно новый уровень. Речь идет не только об интересах, связанных с местными налогами, арендной платой и т. п. Во многих случаях малый бизнес заинтересован в местной власти как инструменте защиты от экспансии более мощных в финансовом плане региональных бизнес-групп (те же торговые сети), и ему не хотелось бы допустить, чтобы местная власть стала всего лишь «агентом региона». Помимо всего прочего, это стимулирует и развитие локального самосознания (самости), т. е. локальную политику в смысле конструирования политического значения местных сообществ. Как следствие, малый бизнес во многих случаях активизируется на местных выборах, стремясь получить контроль над органами МСУ. При этом малые предприниматели вынуждены объединяться. Структура этих коалиций, их основания, характер коалиционных взаимодействий -все это представляет немалый исследовательский интерес.
Повышение политической активности на местном уровне нередко наблюдается и в среде местной интеллигенции. В связи с явным улучшением ситуации с бюджетным финансированием повысились зарплаты бюджетников. Кроме того, выросли их доходы в целом, поскольку человеческий капитал врачей, учителей востребован, а учитывая, что растут прибыли и зарплаты в сфере матери-
ального производства, потенциальные потребители их услуг могут таковые оплачивать. В местных сообществах люди, как правило, взаимодействуют «лицом-к-лицу», там «все знают друг друга», а плотные социальные сети (родственные, соседские и т.п.) стимулируют обмен ресурсами, например по линии «предприниматель -интеллигент», в том числе и в политической деятельности.
Несомненно, особое значение перемены в экономическом и институциональном контексте российской локальной политики приобретают в условиях кардинального изменения политического курса - создания «властной вертикали» и партии «Единая Россия». Авторы и творцы этой политики преследуют цель вовлечь в «партию власти», насколько это возможно, все значимые элитные группировки, «сцепить» их частные интересы. По мере усиления «Единой России» эта задача распространилась и на местный уровень. Сегодня всячески приветствуется вступление в ряды «единорос-сов» глав муниципальных образований, депутатов представительных органов МСУ, лидеров бизнес-групп и общественных активистов. Подобная тенденция представляет собой еще один вызов для локальной политики, поскольку возникает определенное противоречие. С одной стороны, социально-экономические процессы усложняют конфигурацию местных элит и стимулируют активизацию локальных политических процессов, в том числе электоральную конкуренцию. С другой стороны, «Единая Россия» призвана элиминировать публичную конкуренцию. Возникает вопрос: как соотносятся эти тенденции в локальных политических практиках? В какой мере «партии власти» удается примирять противоборствующих на местном уровне политических акторов? Известно немало примеров, когда на выборах глав муниципальных образований члены «Единой России» вступали в ожесточенную конкуренцию друг с другом. До сих пор не вполне ясно, какова роль партийного аппарата «Единой России» на локальном уровне. Как известно, далеко не всегда руководители МСУ, даже будучи членами партии, возглавляют местные партийные организацию. Как партия и власть взаимодействуют между собой в этом случае? Наконец, нет ответа на вопрос, в какой мере «Единая Россия» способствует утверждению субординации между местными элитами и вышестоящими уровнями власти. На все эти вопросы пока нет ответов даже применительно к региональному уровню политических взаимодействий.
