CC BY
15Ю. Н. Столяров Культурный кодекс: как корабль назовёшь, так он и поплывёт., изъянах в проекте Федерального закона о культуре
О понятийных
Статья посвящена проблемам формирования закона «О культуре в Российской Федерации» как Культурного кодекса. Основное внимание уделяется понятийному аппарату проекта, в частности, дефинициям библиотеки и библиотечного дела, определению документа, библиотечного фонда, книжного памятника, обязательного экземпляра.
Ключевые слова: правовое обеспечение культуры, закон о культуре, понятийный аппарат нормативно-правовых актов, дефиниция библиотеки дефиниция библиотечного дела, библиотека, документ, библиотечный фонд, книжный памятник, обязательный экземпляр.
Сейчас в разгаре обсуждение проекта закона «О культуре в Российской Федерации», который занимает много сотен страниц. Предполагается, что все отраслевые законы этого профиля вольются сюда и перестанут существовать в нынешнем качестве. Получается, что, по сути дела, разрабатывается свод законов о культуре, то есть Культурный кодекс. Вот и первое предложение: в дополнение к существующему корпусу Кодексов добавить ещё один. Появится прецедент в истории законодательства, притом весьма знаменательный: культура поднимет свой статус до уровня Кодекса административного, гражданского, трудового и иных.
Как водится, статья 2 раскрывает «основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе». Статья важная, она определяет все остальные термины и понятия, имеет исходное правовое значение. Поэтому она должна быть отшлифована с особой тщательностью. О понятийном аппарате проекта (естественно, в пределах моей компетенции) и пойдёт здесь речь.
Дефиниция библиотеки
Библиотекой законодатель считает «информационную, культурную, просветительскую организацию или структурное подразделение организации, располагающие организованным фондом документов и предоставляющие их во временное пользование физическим и юридическим лицам».
Перечисление функций библиотеки (библиотека — информационная, культурная, просветительская организация или структурное подразделение организации...), хотя и в изменённом по сравнению с документом 20-летней давности, виде, во-первых, столь же некорректно, как и в предыдущих вариантах Закона, а во-вторых, совершенно излишне для целей данного правового акта: это вопрос больше теоретический, чем правовой.
В определении других организаций и учреждений культуры (например, музея) перечисление их функций отсутствует, и это правильно. Что, например, предполагает в правовом отношении определение библиотек как информационных организаций? По-видимому, включение всех их, вплоть до сельских, в Государственную систему научно-технической информации (см. Положение о государственной системе научно-технической информации, утверждённое постановлением Правительства России 24 июля 1997 г. N 950) со всеми вытекающими из этого правами и ответственностью. Между тем в ГСНТИ не включены даже национальные библиотеки страны, при том, что в РГБ имеется специализированный Центр информации по вопросам культуры (Информкультура). Минувшие со времени принятия Закона о библиотечном деле 20 лет убедительно продемонстрировали, что государственная система научно-технической информации не воспринимает библиотеки страны как свою составную часть. Законодатель либо должен заставить систему ГСНТИ признать библиотеки страны в качестве информационных организаций, либо исключить этот статус из Закона.
Не всякая библиотека является только культурной или одновременно с культурной (перечислительная редакция функций допускает разночтения) ещё и просветительской организацией. Для примера достаточно сослаться на академические или вузовские библиотеки. А вместе с тем основная - вспомогательная к основной функции их учредителей - в Законе не прописана. Отсутствует и указание на то, что пользование библиотеками (всеми видами их услуг!), как это практикуется во всём мире, должно быть бесплатным. Этот важнейший социальный фактор отличает библиотеку от всех других учреждений культуры и требует выделения в понятийном аппарате, несмотря на то, что пункт о бесплатности конкретизируется (правда, в ущербном виде: гарантируется бесплатное предоставление только фондов и информации об их составе).
В Федеральном законе от 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) «музей», например, чётко определён, во-первых, как некоммерческое учреждение, а, во-вторых, как учреждение культуры (созданное собственником для хранения, изучения и публичного представления музейных предметов и музейных коллекций). Библиотека в отличие от этого понимается как организация, причём неясно, какое отношение к культуре она имеет. Перечень функций музея, как видим из его определения, опущен. Такую же ясность целесообразно ввести и в определение библиотеки. К тому же в определении библиотеки трижды фигурирует слово «организация», либо производные от этого слова.
Указание в определении библиотеки на то, что фонд документов должен быть организованным, избыточно, поскольку далее фонд определён как совокупность документов, организационно и функционально связанных между собой.
Обязанности библиотеки, согласно этому определению, состоят только в предоставлении фонда во временное пользование. Между тем библиотека предоставляет множество и других услуг. Кроме того, в её обязанность входит не только предоставление, но и комплектование, обработка, хранение фонда и много чего ещё.
В определении понятия «общедоступная библиотека» (библиотека, которая предоставляет возможность пользования её фондом и услугами юридическим лицам независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности и гражданам без ограничений по уровню образования, специальности, отношению к религии) возможность пользования фондом противопоставлена понятию «услуги». Между тем в общем определении библиотеки об услугах ничего не сказано.
Дефиниция библиотечного дела
Библиотечное дело определено как «отрасль информационной, культурно-просветительской и образовательной деятельности, в задачи которой входят создание и развитие сети библиотек, формирование и обработка их фондов, организация библиотечного, информационного и справочно-библиографического обслуживания пользователей библиотек, подготовка кадров работников библиотек, научное и методическое обеспечение развития библиотек».
Итак, библиотечное дело рассматривается как отрасль, в частности, образовательной деятельности. Это входит в противоречие с определением библиотеки и, кроме того, требует распространения на эту отрасль норм Федерального закона «Об образовании». Формирование фондов является задачей библиотек, а не библиотечного дела. То же относится и к организации библиотечного, информационного и справочно-информационного обслуживания пользователей. Если законодатель полагает, что библиотечное дело образовательную деятельность всё-таки в себя включает, он должен разъяснить: касается ли это лишь подготовки библиотечных кадров или распространяется и на деятельность по обслуживанию пользователей - например, недавно легитимизированными на государственном уровне педагогами-библиотекарями. И тогда следует устранить противоречие с определением библиотеки и, кроме того, распространить на эту отрасль нормы Федерального закона «Об образовании». Библиотеки тогда получат право лицензировать этот вид деятельности, библиотекари будут отдыхать два месяца в году, им будет идти педагогический стаж и т.д.
Выражение «формирование и обработка их фондов» в этом определении некорректно, поскольку обработка представляет собой составную часть формирования фонда.
Определение библиотечного фонда
Библиотечный фонд трактуется как «совокупность документов различного назначения и статуса, организационно и функционально связанных между собой, подлежащих учёту, комплектованию, хранению и использованию в целях библиотечного обслуживания населения».
Это определение может быть принято за основу, однако нуждается в уточнениях, вызванных современными реалиями, особенно появлением облачных библиотек, так называемой «Национальной электронной библиотеки», не имеющей ни юридического адреса, ни закреплённого за ней фонда, и т.д.
Библиотечный фонд правильно определяется как совокупность документов. Однако это требует определения понятия «документ». Это определение, хотя и несовершенное, в прежних редакциях было. Теперь оно имеется только в Федеральном законе об обязательном экземпляре документов и следовательно входит в юрисдикцию правоотношений исключительно в этой области.
Остальные части определения библиотечного фонда неполны и нестроги. Учёт следует за комплектованием, а не предшествует ему. Из поля зрения выпущены обработка, размещение и расстановка фонда. Библиотечное обслуживание населения - одна цель, множественное число здесь не оправдано. К тому же на обслуживание населения нацелен фонд только массовых библиотек; научные и специальные обслуживают иной контингент пользователей, поэтому и строятся не по территориальному признаку, что характерно для цели обслуживания населения, а по производственному. Для согласования этого понятия с предыдущими и последующими лучше применить понятие «пользователи».
В определении библиотечного фонда, как никогда прежде (при отсутствии облачных библиотек), важно указать, что фонд - это такая совокупность документов, которая принадлежит данной библиотеке, которой библиотека владеет, распоряжается, за которую несёт правовую ответственность.
В определении национального библиотечного фонда ( «Национальный библиотечный фонд — часть библиотечного фонда, имеющая особое историческое, научное, культурное значение, предназначенная для постоянного хранения и общественного использования и являющаяся культурным достоянием народов Российской Федерации») важно подчеркнуть, что он является
частью совокупного библиотечного фонда страны, иначе ускользают из вида масштабы и характер этого фонда. Относительно национального библиотечно-информационного фонда документов Российской Федерации требуется уточнить также, что он представляет собой не какое бы то ни было собрание документов, но собрание упорядоченное, приведённое в стройную систему.
Определение документа
В определении обязательного экземпляра документов понятие «документ» (документ — материальный носитель с зафиксированной на нём в любой форме информацией в виде текста, звукозаписи, изображения и (или) их сочетания, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и предназначен для передачи во времени и в пространстве в целях общественного использования и хранения) определено неудовлетворительно.
Главная часть определения трактует документ неверно, а все уточняющие ограничения избыточны и неконкретны. Документ ценен, прежде всего, своей информационной и лишь во вторую очередь материальной составляющей, и в определении надо ясно сказать, что документ -это, в сущности, информация, а отнюдь не её материальный носитель. К тому же требуется определить понятие материального носителя, коль он становится определяющим для понимания сущности документа.
По умолчанию в определении документа информация противопоставлена носителю: предполагается, что она закреплена на носителе, т.е. представляет собой нечто внешнее по отношению к нему. Однако информация всегда выражается в знаковой форме, а знак имеет материальное воплощение (типографская краска, чернила, фотоэмульсия, ферромагнитный слой или иной материальный носитель) и, следовательно, является неотъемлемой частью материального носителя. Строго говоря, именно вещество записи и является действительным материальным носителем информации, а не та основа, с которой оно соединено (бумага, нитроцеллюлоза, пластик и т.д.). К тому же информация может быть закреплена не только на материальном носителе, но и в нём самом, а также способом физического изменения структуры материальной основы.
Далее. При всей громоздкости, вызванной похвальным, казалось бы, стремлением максимально конкретизировать представление о документе, оно не выполняет своей задачи, а лишь запутывает вопрос. Если документ допускает фиксирование информации любого вида в любой форме (что верно), то акцентирование внимания на этом обстоятельстве излишни. Если он предназначен для передачи информации во времени и пространстве, то и это уточнение избыточно, поскольку больше нигде этот процесс осуществить невозможно. Вместе с тем под определение документа подпадает весь спам и информационный хлам, малоценные документы типа расписаний поездов, проездных и театральных билетов, сборников кроссвордов, анекдотов и тому подобной продукции временного значения, численность одних только видов которой превышает сто.
Часть определения: «.носитель .который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать» - вызывает глубокое недоумение и возражение по существу. Зачем надо идентифицировать носитель (бумагу, стекло, плёнку, краску), что это даёт? Что такое реквизиты (определение отсутствует) и какие именно? Какими реквизитами можно идентифицировать носитель? Указание на необходимость реквизитов - особенность делопроизводственного документа, требование сопровождать реквизитами прочие виды документов избыточно, а точнее сказать - ошибочно.
За основу определения правильнее было бы взять пользующийся непререкаемым всемирным авторитетом международный стандарт ISO 5127, в соответствии с которым документом считается записанная информация, которую можно трактовать как единицу семантического процесса. В Законе о библиотечном деле можно уточнить, что документом библиотечного фонда является профильная для этого фонда единица записанной информации. Какую именно информацию считать профильной - компетенция библиотекаря или в крайнем случае - подзаконных нормативных актов.
Определение книжного памятника
В определении книжных памятников ( «Книжные памятники — рукописные книги или печатные издания, которые обладают выдающейся духовной, материальной ценностью, имеют особое историческое, научное, культурное значение и в отношении которых установлен особый режим учёта, хранения и использования») для термина правомернее использовать единственное число.
Следует подчеркнуть, что книжные памятники обладают выдающейся не только духовной и материальной, но также культурной, научной, исторической и/или художественной ценностью. Тогда слова «имеют особое историческое, научное, культурное значение» можно опустить. Оборот «в отношении которых установлен.» лучше заменить более кратким причастным оборотом «подлежащие особому режиму учёта, хранения и использования».
Определение обязательного экземпляра
Определять «экземпляр» понятием «экземпляр» же, да ещё во множественном числе, - верх примитивности и некорректности. Это усугубляется дальнейшими словами: «.экземпляры различных видов тиражированных документов», поскольку нетиражированный документ может быть представлен только в единственном экземпляре. Предлагается определить обязательный экземпляр документов как часть тиража различных видов документов, подлежащая безвозмездной передаче производителями в соответствующие организации. Потому что если
передаётся даже один экземпляр, то и он представляет собой часть тиража. Соответственно надо уточнить понятия обязательного федерального экземпляра, обязательного экземпляра муниципального образования. К тому же в правовом акте общероссийского значения каждый из этих терминов, а также термин «система обязательного экземпляра» необходимо дополнять словом «документов».
Экземпляр не есть «образец». Образец - это «примерный, показательный или пробный экземпляр какого-либо изделия, по которому можно составить представление о подобных изделиях или изготовить их» (см. словари русского языка). Это слово в данном случае неуместно. Здесь имеется в виду отдельный предмет из ряда подобных, единичный представитель тиража документа одного наименования.
Производителем документов законодатель считает лицо, готовящее (в тексте использован канцеляризм «осуществляющее подготовку») выпуск и доставку обязательного экземпляра. Следовательно, если подготовленный и выпущенный производителем документ по договору рассылает стороннее лицо, то производитель перестаёт быть таковым. Нонсенс.
Выражение «.признаки, подлежащие безвозмездной передаче» требует исправления по правилам русского языка. Следует отредактировать выражения «лиц, находящихся в ведении Российской Федерации, а также документов.», «количестве, установленных.», «документов, подлежащие», «экземпляра на безвозмездной основе» и т.п. Таких неряшливых выражений, с точки зрения языковых норм, в проекте очень много.
Прочие определения
В определении понятия «Пользователь библиотеки» ( «Пользователь библиотеки — физическое или юридическое лицо, пользующееся услугами библиотеки») следует указать предмет пользования - либо, исходя из определения библиотеки, библиотечный фонд, либо все библиотечные, библиографические и информационные продукты и услуги. Определять пользователя, применяя слово «пользующееся», нежелательно. Определение может выглядеть следующим образом: «Пользователь библиотеки - физическое и/или юридическое лицо, потребляющее библиотечные, библиографические и информационные продукты и услуги библиотеки». Если же оставлять нынешнюю редакцию, то надо вставить слово «фонд»: «Пользователь - физическое или юридическое лицо, пользующееся фондом и другими услугами библиотеки». Тогда это определение будет согласовано с определениями библиотеки и общедоступной библиотеки.
В определении централизованной библиотечной системы вызывает сомнение, что это всегда и только добровольное объединение библиотек.
Пункт «Основные виды библиотек» классифицирует эти виды по двум признакам одновременно -порядку учреждения и формам собственности. Это есть элементарное нарушение правил классификации, приводящее к чересполосице и неразберихе. Например, библиотеки государственных предприятий, учреждений, организаций относятся одновременно к классу 1 (государственные библиотеки, учреждённые органами государственной власти) и 4 (библиотеки предприятий, учреждений, организаций). К тому же из классификации выпали личные библиотеки граждан, хотя на них распространяются некоторые статьи Закона. Например, в орбиту закона введены граждане, имеющие в частной собственности книжные памятники.
Таким образом, понятийная часть Проекта нуждается в серьёзном совершенствовании.
Главное
В Законе следовало бы чётко обозначить размер доли ВВП, выделяемой на поддержание библиотек, которые в отличие от других подотраслей культуры являются исключительно затратными учреждениями. Особенно важно это отразить по отношению к библиотечному фонду, который представляет собой фундамент всей национальной культуры и заслуживает соответствующего отношения со стороны законодателя. В настоящее время закон в его нынешнем виде понуждает библиотекарей искать внебюджетные источники дохода вместо того, чтобы выполнять свою уникальную гуманитарную, духовную миссию.
О гуманитарной миссии библиотеки как главной, ради выполнения которой библиотека как социальный институт создаётся и поддерживается, следовало бы сказать в Законе отдельной статьёй. Акцент надо сделать на том, что информатизация - лишь средство для выполнения этого сверхценного социального предназначения.
Важно также, чтобы несмотря на принятие Закона о культуре сохранился бы как отдельный документ, пусть и единственный в своём роде, Закон о библиотеках, чтобы его специфические статьи не растворились в общем Законе о культуре. Проект Закона о культуре приравнивает библиотеки к другим учреждениям культуры, а библиотеки должны стоять особняком, поскольку они - фундамент культуры, со своими особыми требованиями, со своей спецификой, выделяющей их из других учреждений культуры, - прежде всего бесплатностью, требующей отдельной строки в бюджетном законодательстве.
Принципиально важно, чтобы такой закон назывался именно законом о библиотеках, а не о библиотечном деле, как сейчас. Это не только вписало бы его в общий законотворческий стиль, но было бы правильно по существу. Нужно принять закон «О библиотеках» (объекте права), а не о
библиотечном деле (процессе), как это имеет место по отношению, например, к Федеральным законам «О полиции», «О прокуратуре», «Об оружии», «О банках», «Об ипотеке», «О ветеранах», «Об ОСАГО», «Об электронной подписи» и др. Да и обсуждаемый в этой статье проект именуется законом «О культуре», но не о «Культурном деле». Смысловой центр тяжести должен быть перенесён на ключевое слово.
Известно: как корабль назовёшь, так он и поплывёт. Важно, чтобы он не просто остался на плаву, а чтобы с самого начала шёл правильным галсом. Чтобы держал взятый курс уверенно и споро.
