CC BY
70
Критика модели объединенной администрации муниципального района и поселения
МАКАРОВ Иван Иванович, первый заместитель председателя Комитета по местному самоуправлению, межнациональным и межконфессиональным отношениям Ленинградской области
191311, Россия, г. Санкт-Петербург, Суворовский просп., 67
E-mail: [email protected]
В статье рассмотрены наиболее существенные аргументы критики модели объединенной администрации муниципального района и центрального поселения, связанные с финансово- и организационно-правовыми аспектами деятельности общего исполнительно-распорядительного органа муниципальных образований двух уровней. Анализируются позиции специалистов по муниципальному праву, выступающих как с резко негативными отзывами, так и с более умеренными оценками. Актуальность возложения исполнения полномочий администрации поселения на администрацию муниципального района оценивается с учетом наличия в местном сообществе публичных интересов различных видов. Рассмотрены отдельные аспекты межбюджетных отношений, возникающих при введении модели объединенной администрации района и поселения, вопросы взаимодействия представительных органов двух муниципальных образований, имеющих «общую» администрацию, участия депутатов, представляющих поселение, в деятельности администрации района. Рассмотрен механизм, стимулирующий увеличение штатной численности при существовании в административном центре муниципального района двух независимых друг от друга исполнительно-распорядительных органов.
Ключевые слова: административный центр, муниципальный район, городское поселение, местное самоуправление, полномочия, объединенная администрация.
Criticism of the Model of Joint Administration of a Municipal District and a Settlement
1.1. MAKAROV
The Committee on local government, inteethnical and interfaith relations of the Leningrad region
67, Suvorovskiy prospekt, St. Petersburg, Russia, 191311
E-mail: [email protected]
The article considers the most significant arguments of criticism of the model of joint administration of a municipal district and a settlement, related to financial and organizational and legal aspects of the activity of the joint executive-administrative body of municipal formations of two levels. The author analyses the positions of specialists in municipal law, who provide both highly negative comments and more moderate assessments. The author evaluates the relevance of delegating the exercise of the settlement administration's authority to the municipal district administration, taking into account the presence in the local community of public interests of various types. The author considers individual aspects of intergovernmental fiscal relations that arise after introducing the model of a joint administration of a district and a settlement, the issues of cooperation between the representative bodies of the two municipal formations with a "joint" administration, participation of deputies, representing the settlement, in the district administration activity. The author considers the mechanism that stimulates staff increase in case of existing in the administrative center of a municipal district of two independent executive-administrative bodies.
Keywords: administrative center, municipal district, urban settlement, local government, powers, joint administration.
DOI: 10.12737/14369
Изменения российского муниципального законодательства 2014 г. и начала 2015 г. подарили специалистам обширный материал для споров и достаточно поводов для очередных предложений по совершенствованию правового регулирования
местного самоуправления на федеральном и особенно на региональном уровне. Тем не менее появление новых подходов к территориальной организации местного самоуправления, к составу компетенции органов и к способам избрания должностных
лиц не лишило актуальности основные идеи и модели, получившие развитие в российской муниципально-правовой науке и практике за предшествующее десятилетие.
Сказанное относится, в частности, к модели объединенной администрации муниципального района и городского поселения, на территории которого расположен районный административный центр. Эта идея, несмотря на популярность в органах государственной власти российских регионов, подверглась критике в экспертном сообществе.
Критическую позицию в своих статьях излагали О. Мотякова1 и Э. Маркварт2, более широкий спектр аргументов «за» и «против» модели совместной администрации района и поселения анализировали И. А. Вежновец3 и С. В. Праскова4. Л. В. Андриченко и А. Е. Постников5, а также Е. А. Волкова6, рассма-
1 См.: Мотякова О. К вопросу о возможности объединения районной и городской администраций // Муниципальная власть. 2010. Март—апрель. С. 13—15.
2 См.: Маркварт Э. «Два в одном», или Еще раз о единых администрациях // Практика муниципального управления. 2013. № 8. С. 9—13.
3 См.: Вежновец И. А. Организация местного самоуправления в административных центрах муниципальных районов // Административное и муниципальное право. 2011. № 1. С. 18—24.
4 См.: Праскова С. Единая администрация поселения и муниципального района: шаг вперед или два назад? // Муниципальное право. 2011. № 3. С. 6—19.
5 См.: Андриченко Л. В., Постников А. Е. Правовые основы создания единой администрации поселения и муниципального района // Журнал российского права. 2013. № 7. С. 17—27.
6 См.: Волкова Е. А. Образование единой местной администрации муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района: проблемы реализации // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 8. С. 48—50.
тривая условия реализации модели единой администрации и констатируя недостатки законодательства, в наибольшей степени дистанцировались от критичного тона.
Рассмотрение аргументов критики крайне полезно для понимания специфики процессов оптимизации устройства исполнительно-распорядительных органов в административных центрах муниципальных районов.
Группы публичных интересов в местном сообществе. Приступая к исследованию проблем, следует найти ответ на вопрос, связанный с одним из основных принципов современной российской системы местного самоуправления — распределением всего объема местных дел на вопросы местного значения поселения и вопросы местного значения муниципального района. Этот принцип требует создания отдельных органов местного самоуправления, отвечающих по одним вопросам местного значения за всю территорию района и таких же самостоятельных органов местного самоуправления, отвечающих по другим вопросам местного значения за часть территории района. Эта нормативная схема операциональна и для регулирования определенного вида отношений наиболее эффективна, благодаря чему она и была избрана законодателем. Тем не менее взгляд на организацию разрешения местных проблем, предполагающий распределение вопросов местного значения на два блока, не следует считать единственно возможной моделью репрезентации возникающих в местном сообществе правоотношений между властными органами, гражданами и организациями. В местном сообществе существуют отношения, на которые понятие вопросов местного значения может проецироваться лишь условно. В рамках существующей нормативно определенной дифференциации вопросов местного значения между районом и поселением на территории административного
центра района с участием примерно одного круга субъектов формируется три относительно самостоятельных предметных сферы правоотношений, направленных на реализацию публичных интересов трех видов:
1) собственные интересы муниципального района;
2) собственные интересы поселения;
3) совместные (общие) интересы района и поселения (данный вид интересов формируется в том «диапазоне» местных дел, где интересы района и поселения совпадают).
Личное участие автора настоящей статьи в многочисленных обсуждениях целесообразности возложения исполнения полномочий администрации поселения на администрацию муниципального района, наблюдение за проходившими в большинстве районов Ленинградской области7 публичными слушаниями, собственные выступления на заседаниях представительных органов поселений и муниципальных районов в связи с изменением уставов муниципальных образований дали достаточно материала для такого обобщения.
Понимание и признание существования интересов третьей группы — совместных для эффективности решения вопросов как местного значения района, так и местного значения поселения — это принципиальный шаг к отказу от сугубо критичного отношения к модели объединенной администрации района и поселения. Гипотетически возможен конфликт каждой группы интересов с интересами двух других групп.
Существование самостоятельных администраций района и поселения облекает интересы первой и второй группы в независимые друг от дру-
7 К моменту написания настоящей статьи в 14 из 17 районов Ленинградской области внесены и вступили в силу изменения в уставы районов и соответствующих поселений о возложении исполнения полномочий администрации центрального поселения на администрацию района.
га организационные формы, что невероятно усиливает возможность их конфликта. Конфликтность собственных интересов поселения и района неизбежно снижает защищенность их совместных интересов.
Оговорив существование и вероятную конфликтность трех названных групп интересов, перейдем к рассмотрению конкретных аргументов критики.
Значительную часть критических аргументов можно отнести к двум группам. Аргументы первого рода — это сомнения в организационной способности представительного органа поселения влиять на политику объединенной администрации. Критика иного рода — это замечания о дополнительных бюджетных расходах, возникающих у органов местного самоуправления муниципального района в связи с необходимостью решать вопросы местного значения поселения в дополнение к вопросам местного значения района.
Один из активных критиков идеи единой администрации района и поселения Э. Маркварт в своей статье использует критические аргументы обоих видов. Он кратко, но убедительно характеризует трудности, с которыми неизбежно предстоит столкнуться муниципальным образованиям, избравшим модель объединенной районно-поселенческой администрации.
Проблема межбюджетных отношений. Первое, о чем говорит Э. Маркварт, это редакция ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131), согласно которой администрация муниципального района осуществляет полномочия администрации поселения, являющегося административным центром муниципального района, «за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета муниципального района». Возникает опасение, что район-
ный бюджет будет вынужден брать на себя финансирование полномочий города, отвлекая средства от остальных поселений района.
В рамках временной передачи поселенческих полномочий администрации муниципального района, осуществляемой на основе соглашений в порядке ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 1318, этой проблемы нет. Переданные частично полномочия по решению вопросов местного значения поселения осуществляются за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджеты муниципальных районов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ9. В соглашении в соответствии с требованием Закона предусмотрены порядок определения ежегодного объема межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий.
Когда же с истечением срока полномочий представительного органа, принявшего соответствующие поправки, вступают в действие нормы уставов муниципальных образований о возложении исполнения полномочий администрации поселения на администрацию муниципального района, возникает почва для вопросов.
Статья 86 БК РФ также определяет, что расходные обязательства муниципального района, связанные с осуществлением полномочий администраций поселений, исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета муниципального района.
О каких расходных обязательствах идет речь в данном случае? Связанных с решением вопросов местного значения поселения или только с содержанием органов мест-
8 Подробнее см.: Макаров И. И. Организационно-правовые аспекты возложения на администрацию муниципального района полномочий администрации поселения: опыт Ленинградской области // Управленческое консультирование. 2015. № 3. С. 14—16.
9 См.: Волкова Е. А. Указ. соч. С. 50.
ного самоуправления, т. е. администрации муниципального района, на которую возложено исполнение полномочий администрации поселения?
Является ли это запретом для использования средств бюджета городского поселения на финансирование расходных обязательств администрации муниципального района, обусловленных исполнением полномочий городской администрации?
Как отмечено в подготовленном по этому поводу письме Минфина России от 9 апреля 2014 г. № 02-0410/16217, «в случае, когда в решении о бюджете поселения администрация района является главным распорядителем бюджетных средств» перечисление межбюджетных трансфертов из бюджета поселения в бюджет муниципального района не требуется в силу положений ст. 15 БК РФ.
Районная администрация одновременно выступает главным распорядителем бюджетных средств и районного, и городского бюджета. Решение вопросов местного значения поселения финансируется, как и прежде, из бюджета центрального поселения. Единственное, что не может финансировать напрямую поселенческий бюджет — это расходы на содержание администрации района. Это ответ на первый из интересующих нас вопросов.
Ответ на другой вопрос — о финансировании содержания специалистов районной администрации, занимающихся организацией исполнения полномочий по решению вопросов местного значения поселения, основывается на следующих рассуждениях.
Отсутствие императивной нормы не означает отсутствия правового решения проблемы. В упомянутом письме Минфина России делается вывод о том, что ст. 1425 БК РФ10
10 Статья 1425 БК РФ: «В случаях и порядке, предусмотренных муниципальными правовыми актами представительного органа городского, сельского поселения, принимаемыми в соответствии с требования-
об иных межбюджетных трансфертах применима только при наличии соглашения о передаче полномочий поселения району. Такой вывод сомнителен.
Если законодательство предусматривает возможность иного межбюджетного трансферта на основе соглашения, которое носит временный характер, то почему невозможен такой трансферт на основе документа, обладающего высшей юридической силой в системе муниципальных нормативных правовых актов — устава муниципального образования? Думается, что в случае, когда норма о возможности иного межбюджетного трансферта из бюджета поселения бюджету муниципального района в связи с исполнением администрацией района полномочий администрации поселения включена в устав поселения, правовых препятствий для таких трансфертов нет.
Например, в Ленинградской области в 2015 г. из 14 муниципальных районов, реализующих модель совместной администрации, в пяти районах из бюджета центрального поселения бюджету муниципального района предоставляется межбюджетный трансферт, который полностью покрывает расходы районного бюджета на исполнение районной администрацией полномочий администрации поселения. В трех районах поселенческий бюджет частично компенсирует районному бюджету расходы на содержание муниципальных служащих, занятых в районной администрации решением проблем центрального поселения. В шести оставшихся районах бремя финансового обеспечения выполнения функций администрации центрального поселения районный бюджет полностью взял на себя.
Представительный орган городского поселения обладает правом пе-
ми настоящего Кодекса, бюджетам муниципальных районов могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджетов городских, сельских поселений».
редать средства городского бюджета бюджету муниципального района для финансирования расходных обязательств, возникающих у районной администрации в связи с исполнением полномочий администрации города. При этом уместным представляется, например, такой вариант структуры районной администрации, когда для решения вопросов, связанных с исполнением полномочий администрации поселения, образуется обособленное подразделение со статусом юридического лица — условный «комитет городского хозяйства», возглавляемый одним из заместителей главы администрации района.
Можно говорить о том, что сегодня у депутатов поселения, являющегося административным центром, в руках находится механизм, позволяющий им в известной степени влиять на районную администрацию. Представительный орган поселения ежегодно принимает решения о направлении или ненаправлении средств городского бюджета на финансирование деятельности администрации муниципального района в части содержания штатных единиц, на которые возложена организация исполнения полномочий городского поселения. Обязанность направлять на это средства городского бюджета отсутствует. Выделение средств бюджета поселения на содержание специалистов администрации района может быть условием выполнения каких-либо иных договоренностей между представительными органами района и поселения.
В этом заключается частичный ответ на критические аргументы первого рода — об организационном участии представительного органа поселения в формировании политики объединенной администрации.
Баланс интересов района и поселения. В целом высказанные опасения в недофинансировании сельских поселений, безусловно, следует принимать во внимание, однако этот аргумент может с равным успехом быть «повернут» в противопо-
ложную сторону. С не меньшей убедительностью можно говорить о том, что администрация района, исполняющая полномочия администрации поселения, будет меньше заниматься проблемами города и в силу сложившихся административных обыкновений больше внимания уделять иным поселениям района. Как следствие, иные поселения муниципального района могут оказаться в более выгодном положении по причине наличия самостоятельных исполнительно-распорядительных органов. Именно на это обращает внимание С. В. Праскова, статья которой на сегодня является, пожалуй, наиболее глубоким критическим исследованием правовых проблем создания единой администрации поселения и района: «Внимание местной администрации муниципального района и ее главы может быть поглощено проблемами муниципального района в целом, а проблемы поселения в лучшем случае будут решаться в прежнем объеме»11.
Представляется все же, что эта проблема имеет свое решение в русле того, что уважаемый критик именует «надлежащей организацией управления»12. Правильным образом расставляемые приоритеты со стороны главы администрации, контроль и согласование позиций двух представительных органов должны обеспечивать оптимальное соотношение в учете интересов района и административного центра. Более того, именно модель объединенной администрации и дает наилучшие возможности для подобного балансирования в решении, с одной стороны, общих проблем города и района, а с другой — частных проблем города и собственных интересов поселения.
Уместно вспомнить, что в ходе работы над законопроектом13 среди
11 Праскова С. Указ. соч. С. 12—13.
12 Маркварт Э. Указ. соч. С. 13.
13 Здесь и далее по тексту упоминает-
ся законопроект о возможности возложе-
ния исполнения полномочий администра-
экспертов звучало здравое предложение о сохранении у «объединенной администрации» только исполнительных полномочий и передаче распорядительных полномочий представительным органам района и поселения14. Представляется, что такое нормативное решение в случае его формулировки в уставах муниципальных образований может служить эффективным инструментом профилактики и разрешения вероятного конфликта интересов между районом и поселением.
Одна из претензий обозначенного выше первого рода, которую предъявляют специалисты к модели «объединенной» администрации района и поселения, состоит в отсутствии предусмотренной законодательством обязанности согласовывать позиции представительных органов муниципального района и центрального поселения при утверждении структуры объединенной администрации15.
Действительно, федеральный законодатель обошел молчанием этот важный вопрос, однако отсутствие федерального регулирования не означает отсутствия соответствующих отношений на местном уровне.
В частности, в муниципальных образованиях Ленинградской области в ходе внесения изменений в уставы муниципальных районов и городских поселений — административных центров вопрос согласования структуры районной администрации вставал одним из первых. К числу таких же вопросов относились, например, согласование условий контракта с главой районной администрации в части исполнения полно-
ции поселения на администрацию района. Этот законопроект стал Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"».
14 См.: Мотякова О. Указ. соч. С. 15.
15 См.: Праскова С. Указ. соч. С. 11; Андри-ченко Л. В., Постников А. Е. Указ. соч. С. 23; Маркварт Э. Указ. соч. С. 11.
мочий администрации городского поселения или согласование представительным органом административного центра кандидатур назначаемых заместителей главы районной администрации, отвечающих за городское хозяйство. Нормы о формальном учете мнения представительного органа городского поселения в решении подобных вопросов могут получать место в уставах муниципальных образований.
Л. В. Андриченко и А. Е. Постников предложили компромиссное решение, направленное на восполнение этого пробела в законодательстве. Целесообразно в таком случае включить в уставы соответствующих муниципальных образований нормы об утверждении структуры администрации муниципального района представительным органом муниципального района по представлению главы администрации муниципального района, согласованному с представительным органом поселения16.
После вступления в силу изменений, внесенных в Федеральный закон № 131, принятых в мае 2014 г., у субъектов РФ исходя из новой редакции ст. 34 появилась возможность региональными законами регулировать «порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов». Представляется, что обозначенная проблема учета мнения представительного органа поселения при утверждении структуры районной администрации, вопрос персональных согласований кандидатур для назначения на должности муниципальных служащих категории «руководители» в случае, если их должностные обязанности связаны с исполнением полномочий администрации поселения, а также иные подобные вопросы могут найти норма-
16 См.: Андриченко Л. В., Постников А. Е.
Указ. соч. С. 23.
тивное решение в законодательстве субъекта Федерации.
Однако следует отметить, что вне зависимости от наличия формального регулирования в законах или муниципальных нормативных правовых актах упомянутые вопросы получают то или иное решение в рамках актуального политического процесса на местном уровне. Наличие нормативного регулирования порядка деятельности в описанных ситуациях может способствовать переходу к модели объединенной администрации, но отсутствие нормативного решения не может в данном случае рассматриваться в качестве препятствия для принятия решения о возложении исполнения полномочий администрации поселения на администрацию муниципального района. В конце концов, такое решение всегда является результатом взаимных уступок и компромиссов между представительными органами муниципального района и поселения.
Изложенные соображения касаются и вопросов процедуры отчетности главы администрации муниципального района перед представительными органами как в части исполнения полномочий районной администрации, так и в части полномочий администрации поселения. В более широком смысле — это проблема ответственности главы единой администрации перед двумя представительными органами, на которую специалисты обращали внимание еще на этапе работы с законопро-ектом17. Эта проблема также может получать решение в рамках законодательства субъекта РФ.
Рассмотренное свидетельствует в пользу того, что возможности влияния представительного органа поселения на главу администрации района отнюдь не ограничиваются участием в составе конкурсной комиссии.
Концептуальные предпосылки критики. В критических замечаниях совершенно справедливо указывается на необходимость решения
17 См.: Мотякова О. Указ. соч. С. 14.
вопросов правопреемства18 и судьбы администрации городского поселения в качестве юридического лица, в том числе вопросов правопреемства в отношении учрежденных администрацией юридических лиц. Верно отмечается необходимость решения вопросов, связанных с управлением имуществом, принадлежащим на праве собственности поселению19, и необходимость осуществления дополнительных выплат сотрудникам, должности которых сокращаются в результате оптимизации штатной численности в ходе объединения администрации поселения с администрацией района.
К сожалению, из рассмотрения правильно идентифицированных правовых и организационных проблем делается вывод о том, что возложение на администрацию муниципального района полномочий администрации городского поселения не связано с интересами жителей и эффективностью муниципального управления.
Перечисленные проблемы не носят абсолютного, неразрешимого характера. Подобные вопросы всегда встают перед правоприменителем, например, в процессе объединения или разделения муниципальных образований. Аналогии могут быть продолжены, в том числе в частноправовой сфере.
Один критический тезис Э. Мар-кварта заслуживает поддержки и одобрения, но с принципиальной оговоркой. Характеризуя проблемы перехода к работе объединенной администрации муниципального района и административного центра, критик пишет, что «все решения и действия органов и должностных лиц муниципальных образований должны быть максимально синхронизированы»20.
Удивительно, но тезис, заслуживающий того, чтобы быть девизом всей работы по объединению адми-
18 См.: Вежновец И. А. Указ. соч. С. 23.
19 См.: Маркварт Э. Указ. соч. С. 13.
20 Там же. С. 12.
нистраций района и поселения, по какой-то причине становится аргументом против. Состояние необходимой синхронизации деятельности органов и должностных лиц двух муниципальных образований следует рассматривать не столько как условие работы по созданию единой администрации, сколько как цель. Одним из мотивов, побудивших инициаторов законопроекта обратиться с этой идеей к парламенту, были именно проволочки и отсутствие согласованности в работе двух исполнительно-распорядительных органов в административном центре муниципального района.
Таким образом, Э. Маркварт, давая ценные замечания о проблемах, которые необходимо решать в ходе процесса возложения полномочий администрации поселения на администрацию муниципального района, приходит к неверному выводу о нецелесообразности подобных решений с точки зрения интересов жителей и эффективности муниципального управления.
Убедительные основания для такого вывода отсутствуют. Однако есть мотив, который, как представляется, заставляет уважаемых экспертов видеть недостатки в идее образования единой администрации района и поселения.
Дело в том, что идея существования «общего» органа местного самоуправления для двух муниципальных образований разных видов противоречит концепции двухуровневой системы местного самоуправления, заложенной в существующей модели организации публичной власти в России. Стремление экспертов к концептуальной «чистоте» мешает видеть ситуацию, при которой в поселениях, где расположены административные центры муниципальных районов, принцип разграничения полномочий между видами муниципальных образований вступает, как это ни парадоксально, в противоречие с принципом доступности органов местного самоуправления для населения. Причиной такого парадокса становится из-
быточность административного присутствия в населенном пункте.
К сожалению, уважаемые авторы, годами наблюдая за функционированием двухуровневой модели, могут написать, что «вопросы местного значения поселения и муниципального района не пересекаются»21. Специалисты, непосредственно вовлеченные в реализацию положений Федерального закона № 131, еще в период перехода к новой модели местного самоуправления видели в формально-юридической самостоятельности муниципальных образований каждого уровня, их правовой замкнутости только в своих полномочиях22 повод для сомнений в адекватности принципа функционального разграничения муниципальных образований. Сегодня также признается, что разделить полномочия до идеальной степени невозможно23.
Нейтрализация формально-бюрократических эффектов. Рассматривая основания для возложения полномочий администрации поселения на администрацию района, необходимо отметить и еще один очень важный — этический — аспект, который критики странным образом не замечают. Муниципальный служащий районной или городской администрации, получивший от гражданина обращение об оказании конкретной муниципальной услуги, идентифицирующий эту услугу как выходящую за пределы его ответственности, к сожалению, не всегда подозре-
21 Праскова С. Указ. соч. С. 13. Справедливости ради нужно отметить, что у этого автора, несмотря на его декларируемую лояльность позитивной норме, реальность правоприменения «прорывается» в текст статьи через ряд оговорок, опровергающих этот принципиальный тезис.
22 См.: Сергевнин С. Л. О трех основных направлениях третьей муниципальной реформы 2003 г. // Ленинградский юридический журнал. 2005. № 2. С. 21.
23 См.: Бабичев И. В. Новый этап муниципального строительства: возможности и риски // Местное право. 2014. № 3. С. 5.
вает о своей обязанности содействовать гражданину всеми доступными способами в получении необходимой услуги, включая поиск и предоставление исчерпывающих объяснений о порядке получения данной услуги.
Проблема в том, что эта обязанность не носит формально-правового характера. Это норма профессиональной этики, которую разделяют носители «высокой культуры» государственной гражданской и муниципальной службы. Данное этическое требование вступает в противоречие с формализованной системой оценки работы, суть которой в том, чтобы зафиксировать оказание максимально возможного количества услуг в единицу времени. Выбор делается в пользу показателя, который служит основанием для наказания или поощрения служащего. Этика в таком контексте оказывается дисфункциональной.
Обремененный необходимостью соответствовать формальным критериям результативности своей деятельности, муниципальный служащий, даже если он обладает развитым этическим сознанием, склонен делать выбор в пользу формального показателя своей работы или работы своего подразделения. Он отказывает гражданину не только в оказании необходимой услуги, но и в предоставлении возможной консультации о надлежащем месте и порядке получения услуги. Гражданин оставляется без дальнейшего участия, в лучшем случае получает самый общий комментарий о том, в каком направлении нужно искать необходимый адресат его обращения. В той или иной степени гражданин, как и до первичного обращения в орган местного самоуправления, обречен на самостоятельные поиски нужного должностного лица городской (районной) администрации, которое может занимать кабинет в том же здании или даже на том же этаже.
Эта схема отказа может воспроизводиться на любом уровне иерархии местной администрации вне за-
висимости от места в ней конкретного должностного лица, ведущего прием граждан.
Особого комментария требует выдвигаемый критиками тезис о том, что при условии надлежащей организации управления экономии управленческих расходов возникнуть не может24 и что уменьшение затрат на финансирование управленческого персонала возможно только в случае, если существующие структуры администраций и численность муниципальных служащих надлежащим образом не оптимизированы25.
Эта справедливая на первый взгляд позиция не учитывает важнейшего обстоятельства для интересующей нас проблемы. Действительно, структуры местных администраций района и поселения в административном центре не оптимизированы, управленческий труд в требуемой мере не нормирован, а регламенты выполнения муниципальных функций и оказания муниципальных услуг проработаны недостаточно. Но именно такова неизбежная логика сосуществования в одном населенном пункте двух организационно независимых исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления: каждый
24 См.: Маркварт Э. Указ. соч. С. 13.
25 См.: Мотякова О. Указ. соч. С. 13.
из них стремится максимизировать свое влияние.
Каким образом это можно сделать? Увеличивая штатное расписание, принимая на работу большее количество сотрудников, создавая условия для перехода из другой администрации наиболее квалифицированных специалистов за счет предложения им более высоких по статусу должностей. Эти должности, в свою очередь, нужно вводить в штатное расписание. Главы администраций идут на это, нарушая нормы формирования штатных расписаний. В результате в местных администрациях вместо отделов и секторов появляются комитеты и департаменты в составе трех или четырех человек, вводится большое количество заместителей глав администраций, имеющих в подчинении всего один или два отдела. Получившийся избыток структурной квалификации приходится оплачивать из местных бюджетов. Возложение полномочий администрации поселения на администрацию муниципального района способно решить эту и некоторые другие проблемы, которые стали причиной неоднократных попыток изменить Федеральный закон № 131 и мотивом возникновения в юридической периодике многостраничной дискуссии.
Библиографический список
Андриченко Л. В., Постников А. Е. Правовые основы создания единой администрации поселения и муниципального района // Журнал российского права. 2013. № 7.
Бабичев И. В. Новый этап муниципального строительства: возможности и риски // Местное право. 2014. № 3.
Вежновец И. А. Организация местного самоуправления в административных центрах муниципальных районов // Административное и муниципальное право. 2011. № 1.
Волкова Е. А. Образование единой местной администрации муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района: проблемы реализации // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 8.
Маркварт Э. «Два в одном», или Еще раз о единых администрациях // Практика муниципального управления. 2013. № 8.
Мотякова О. К вопросу о возможности объединения районной и городской администраций // Муниципальная власть. 2010. Март—апрель.
Праскова С. Единая администрация поселения и муниципального района: шаг вперед или два назад? // Муниципальное право. 2011. № 3.
Сергевнин С. Л. О трех основных направлениях третьей муниципальной реформы 2003 г. // Ленинградский юридический журнал. 2005. № 2.
