CC BY
481
Зикеев Вячеслав Алексеевич
Северо-Кавказский федеральный университет (е-таП: [email protected])
Критический анализ Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»
Автор рассматривает закон через призму сложившейся системы нормативного регулирования деятельности по предупреждению правонарушений на региональном уровне и приходит к выводам об отсутствии восприятия в федеральном законодательстве достижений регионального законотворчества в рассматриваемой сфере правового регулирования. Оценка закона с точки зрения криминологической обоснованности, согласованности с действующим законодательством и юридической техники позволила автору сформировать ряд критических замечаний.
Ключевые слова: криминологическая профилактика, криминологическое законодательство, преступность, правонарушение, предостережение.
V.A. Zikeev, North Caucasus Federal University; e-mail: [email protected]
The critical analysis of the Federal law «On bases of system of prevention of offenses in the Russian Federation»
The author considers the law through a prism of the developed system of standard regulation of activities for the prevention of offenses at the regional level and makes conclusions about absence of adequate perception in the federal legislation of achievements of regional lawmaking in the considered sphere of legal regulation. The law assessment from the point of view of criminological validity, coherence with the current legislation and alegal equipment allowes to create a number of critical remarks.
Key words: criminological prevention, criminological legislature, criminality, offense, warning.
Правоохранительная система России подвергается на протяжении последних 25 лет постоянным реформам, меняется структура органов, происходят кадровые перестановки, изменяется законодательство. Однако высокий уровень преступности и деликтности продолжает оставаться одной из главных проблем нашего государства. Как отмечал А. Г. Авдейко, «отечественная государственная система профилактики правонарушений, будучи в конце 80-х годов прошлого века одним из наиболее эффективных направлений в полицейской мировой практике, за последующие годы утратила инструменты социального контроля преступности» [1].
23 июня 2016 г. Президентом России был подписан Федеральный закон «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 182-ФЗ). Криминологами неоднократно обсуждалась проблема необходимости законодательной регламентации общепревентивной антикриминальной деятельности. Существенный вклад в исследование рассма-
триваемой проблемы внесли Н.Ф. Кузнецова, В.В. Лунеев и многие другие ученые [2; 3].
Более того, идеи о необходимости формирования нормативно-правовой основы противодействия преступности легли в основу отрасли криминологической науки - криминологии закона. Данная отрасль сложилась благодаря Д.А. Шестакову [4]. Серьезные исследования были проведены Д.Ю. Гончаровым - основоположником концепции межотраслевых связей законодательства о противодействии преступности [5]. В.В. Лунеев и ряд других криминологов предлагали к рассмотрению конкретные концепции, основы законодательства, проекты законов о криминологической профилактике [6, с. 38-48].
В настоящее время в России постепенно формируется система нерепрессивного криминологического законодательства. Однако отсутствие среди криминологов, ученых, экспертов консенсуса по вопросу общей регламентации криминологической профилактики на уровне федерального законодательства привело к тому, что данный процесс протекает с рядом сложностей, связанных с обеспечени-
67
ем унификации, целостности, единообразия нормативного регулирования в рамках системы законодательства о противодействии преступности. А.И. Долгова основной проблемой при разработке нормативного правового акта в сфере предупреждения преступности видела приведение к целостности в рамках единого законодательного акта правовых предписаний, регулирующих предупреждение преступности, затрагивающих несколько отраслей и подотраслей права [7].
Проект федерального закона, который лег в основу Федерального закона № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» был разработан МВД России. В 2011 г. он был вынесен на всеобщее обсуждение и подвергся серьезной критике со стороны криминологов. Некоторые из предложений и замечаний были учтены в ходе продолжающейся работы над законопроектом. В целом проект закона претерпел существенные изменения и в окончательном виде был принят Государственной Думой и подписан Президентом России спустя 11 лет после начала его разработки.
Признание нерепрессивной антикриминальной деятельности на уровне федерального законодательства как равноправного инструмента правоохранительной деятельности является значимым шагом к гуманизации со стороны государства. Иными словами, концепция нормативного регулирования нерепрессивной деятельности по противодействию преступности - однозначное правовое благо.
Второй положительный момент связан с наличием в законе норм, стимулирующих федеральную и региональную правотворческую деятельность в сфере регулирования деятельности по противодействию преступности. Часть 2 ст. 3 Федерального закона № 182-ФЗ установила, что особенности профилактики правонарушений в отдельных сферах жизни общества могут быть определены отдельными федеральными законами. Пункт 11 ч. 2 ст. 6 фактически уполномочил законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также представительные органы местного самоуправления на осуществление нормотвор-ческой деятельности в данной сфере, в том числе в части развития положений федерального законодательства, расширения инструментария профилактической работы с учетом специфики криминологической обстановки региона.
Иными словами, законодателем был определен вектор дальнейшего развития законодательства о предупреждении и борьбе с преступностью. Однако Федеральный закон № 182-ФЗ содержит ряд положений, которые должны быть подвергнуты детальному критическому анализу.
Понятийный аппарат рассматриваемого нормативного правового акта вызывает вопросы по отдельным вводимым легальным определениям. Так, п. 1 ст. 2 Федерального закона № 182-ФЗ предлагает под правонарушением понимать преступление или административное правонарушение, представляющее собой противоправное деяние (действие, бездействие), влекущее уголовную или административную ответственность. По нашему мнению, представленное определение является некорректным. Действующее российское законодательство в соответствующих отраслевых кодифицированных нормативных правовых актах дает определения понятий преступления и правонарушения. Поэтому, на наш взгляд, в законе об основах системы профилактики правонарушение необходимо определять как деяние, подпадающее под признаки административного правонарушения или преступления в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.
Если деяние не влечет административной или уголовной ответственности по основаниям, предусмотренным законодательством (например, в силу малозначительности или при наличии обстоятельств, исключающих ответственность), то, исходя из буквального толкования Федерального закона № 182-ФЗ, оно не является правонарушением. Законодателем не принят во внимание тот факт, что правонарушение не всегда влечет ответственность, но при этом оно не перестает быть правонарушением с установленной законом санкцией за его совершение.
Вызывает некоторые вопросы тот факт, что понятие «антиобщественное поведение» определяется законом как не влекущие за собой административную или уголовную ответственность действия физического лица, нарушающие общепринятые нормы поведения и морали, права и законные интересы других лиц. Закон определил, что действия, которые нарушают законные права и интересы других лиц, могут не влечь уголовной или админи-
68
стративной ответственности, т.е. законодатель признал де-факто, что отнюдь не все права и законные интересы находятся под охраной, не всякое нарушение прав и интересов граждан предусматривает применение юридических санкций.
В ст. 16 Федерального закона № 182-ФЗ установлено, что специальные меры профилактики правонарушений, под которыми закон предлагает понимать репрессивные меры, в том числе меры осуществления общей и частной превенции уголовного закона, а также меры, предусмотренные уголовно-процессуальным, уголовно-исполнительным законодательством, законодательством об оперативно-розыскной деятельности, могут применяться не только при выявлении правонарушений, но и при выявлении причин и условий, способствующих их совершению, а также при выявлении лиц, поведение которых носит не только противоправный, но и антиобщественный характер (речь идет о поведении, не являющемся основанием для привлечения к административной или уголовной ответственности).
Применяются данные меры, согласно ч. 3 ст. 16 Федерального закона № 182-ФЗ, на основании соответствующего судебного решения или решения уполномоченного субъекта профилактики. Таким образом, закон, направленный на регулирование нерепрессивной деятельности по противодействию правонарушениям, необоснованно расширяет сферу применения репрессивных мер на лиц, в действиях которых нет юридического состава правонарушения.
Кроме того, указанное выше основание профилактики правонарушений носит довольно обтекаемый характер, что позволяет правоприменителю произвольно строить предположения о наличии социальных, экономических, правовых и иных причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а значит, применять меры профилактического воздействия (в том числе профилактический учет, профилактические беседы, внесение представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушений и т.д.) по своему усмотрению. Таким образом, остро встает вопрос об уровне компетенции субъектов профилактики правонарушений.
С учетом изложенного выше особое внимание обращает на себя такой правовой ин-
струмент профилактического воздействия, закрепленный в рассматриваемом законе, как предостережение о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения. Данное правовое средство не является инновационным. Нормы, устанавливающие предостережение как официальное указание на изменение модели поведения лица, содержатся, например, в федеральных законах «О прокуратуре Российской Федерации», «О защите конкуренции», «О Федеральной службе безопасности».
Согласно позиции Верховного Суда РФ, выраженной в определении от 18 июня 2014 г. № 82-КГПР14-2, предостережение - это правовое средство, носящее превентивный (предупредительный, профилактический) характер, целью которого является предупреждение правонарушений путем официального указания на необходимость изменения модели своей юридически значимой деятельности. Данная позиция относилась к предостережению как к мере прокурорского реагирования, однако, на наш взгляд, применима к любому установленному законом предостережению.
Учеными предостережение определяется как «невластный, юридически не обязывающий правовой акт уполномоченных органов, объявляемый при наличии сведений о возможном нарушении закона и в целях предупреждения его совершения индивидуально определенному субъекту права в установленном процессуальном порядке (при отсутствии оснований для привлечения лица к юридической ответственности), содержанием которого является конкретная информация о недопустимости совершения в будущем конкретного противоправного деяния» [8]. В целом данное определение исчерпывающим образом включило в себя признаки предостережения, каким его видел законодатель до 23 июня 2016 г.
С принятием Федерального закона № 182-ФЗ некоторые из указанных признаков перестали быть характерными для предостережения как формы профилактического воздействия. Ни о каком процессуальном порядке вновь принятый закон, регламентируя предостережение, не упоминает, а деяние, являющееся поводом для вынесения предостережения, может и не быть противоправным. По смыслу закона достаточно, чтобы это деяние по усмотрению
69
правоприменителя создавало условия для совершения преступления или носило антиобщественный характер.
Как известно из криминологической теории, виктимное поведение является одним из условий совершения преступлений. Так, если лицо, возвращаясь поздно вечером домой, довольно громко разговаривает по мобильному телефону, то его поведение можно признать виктимным. При этом само лицо не совершает противоправных действий, т.е. действий, содержащих признаки преступления или административного правонарушения. Несомненно, что профилактическая работа должна осуществляться и в направлении недопущения виктимизации населения, однако для этого существуют специальные меры виктимологической профилактики. Но ч. 1 ст. 20 Федерального закона № 182-ФЗ позволяет субъектам профилактики правонарушений (органам власти, правоохранительным органам) применять такую форму профилактического воздействия, как объявление официального предостережения в отношении лиц, создающих своими действиями условия для совершения правонарушения.
Более того, ч. 3 ст. 20 Федерального закона № 182-ФЗ гласит, что в случае неисполнения требования, изложенного в официальном предостережении о недопустимости указанных действий, лицо может быть привлечено к ответственности. Таким образом, лицо, создающее угрозу для самого себя своим виктим-ным поведением, исходя из буквального толкования закона, может быть привлечено к юридической ответственности. В качестве основания объявления официального предостережения фигурирует совершение действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо продолжение антиобщественного поведения, а это значит, что действия, создающие условия для совершения правонарушений, охватываются категорией «антиобщественное поведение».
Однако с юридико-технической точки зрения налицо альтернативный характер диспозиции нормы. Вторым контраргументом наверняка станет тот факт, что рассматриваемая норма в качестве объекта профилактического воздействия определяет лиц, в отношении которых применяются меры индивидуальной профилактики. В соответствии с ч. 2 ст. 15, а также ч. 2 ст. 24 Федерального закона № 182-ФЗ индивидуальная профилактика осуществляется
в отношении следующих категорий лиц: безнадзорные и беспризорные несовершеннолетние; лица, отбывающие уголовное наказание, не связанное с лишением свободы; лица, занимающиеся бродяжничеством и попрошайничеством; несовершеннолетние, подвергнутые принудительным мерам воспитательного воздействия; лица без определенного места жительства; другие категории лиц, предусмотренные законодательством Российской Федерации, в том числе лица, прошедшие курс лечения от наркомании, алкоголизма и токсикомании и реабилитацию, а также лица, не способные самостоятельно обеспечить свою безопасность, с их согласия.
Таким образом, круг лиц, которые могут подпадать под действие ст. 20 Федерального закона № 182-ФЗ, юридически не ограничен. К категориям лиц, предусмотренным законодательством Российской Федерации, относятся, в частности, граждане. Иными словами, любой гражданин по смыслу указанной выше нормы может быть подвергнут соответствующим профилактическим мероприятиям. Кроме того, российское уголовно-процессуальное законодательство непосредственно оперирует такой конструкцией, как «категория лиц», в отношении члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица органа местного самоуправления; судьи Конституционного Суда РФ, судьи федерального суда общей юрисдикции или федерального арбитражного суда, мирового судьи и судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ, присяжного или арбитражного заседателя в период осуществления им правосудия; Председателя Счетной палаты РФ, его заместителя и аудиторов; Уполномоченного по правам человека в РФ; Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, а также кандидата в Президенты РФ; прокурора; Председателя Следственного комитета РФ; руководителя следственного органа; следователя; адвоката; члена избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса; зарегистрированного кандидата в депутаты Государственной Думы, зарегистрированного кандидата в депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.
70
Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что в ст. 20 Федерального закона № 182-ФЗ закреплено криминогенное предписание, позволяющее признать любые действия в качестве создающих условия для совершения преступления или антиобщественного поведения, вынести предостережение, а впоследствии привлечь к юридической ответственности. При этом ни критерии, ни основания для привлечения к ответственности, ни характер этой ответственности законом не определены. Указанное положение закона определяет правила, в соответствии с которыми за совершение действий, не являющихся основанием для привлечения к административной или уголовной ответственности, лицу может быть объявлено предостережение, а в случае продолжения осуществления тех же действий (не являющихся основанием для привлечения к ответственности) лицо может быть привлечено к юридической ответственности.
Немаловажно, что Верховный Суд РФ в указанном выше определении особое внимание уделил тому факту, что согласно ведомственным документам Генеральной прокуратуры РФ основанием для предостережения (как акта прокурорского реагирования) могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях. Поэтому крайне важно, чтобы как минимум на уровне ведомственных нормативных актов субъектами профилактики правонарушений были определены конкретные основания объявления официального предостережения, ограничивающие произвольную трактовку поведения лица при определении криминообразующего значения его действий. Иными словами, позиция высшей судебной инстанции России сводится к признанию необходимости определения четких нормативно определенных оснований применения предостережения как меры прокурорского реагирования. Однако законодатель в Федеральном законе № 182-ФЗ в отношении предостережения как инструмента профилактического воздействия (схожего по своей правовой природе с предостережением прокурора) таких четких предписаний не установил, а круг лиц, подлежащих профилактическому воздействию, определен юридически некорректно.
Закон закрепил ряд положений, которые в значительной степени необоснованно расширяют полномочия государства (в лице субъектов профилактики правонарушений) и в то же
время ограничивают законные права и интересы граждан. Отдельные установления закона, на наш взгляд, обладают криминогенным потенциалом. Предвосхищая критику Федерального закона № 182-ФЗ со стороны криминологов, юристов, правоприменителей, правозащитников, стоит отметить, что необходимо консолидировать все имеющиеся замечания и предложения, вынести их на обсуждение экспертов, подготовить соответствующие изменения закона. К сожалению, при разработке Федерального закона № 182-ФЗ также не был учтен позитивный опыт законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 72 Конституции РФ вопросы обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Профильные законы приняты более чем в тридцати пяти субъектах Российской Федерации. В частности, в Северо-Кавказском федеральном округе соответствующие нормативные правовые акты приняты в Карачаево-Черкесской Республике, Кабардино-Балкарской Республике и Чеченской Республике.
Принятие Федерального закона № 182-ФЗ должно способствовать унификации регионального законодательства в сфере противодействия преступности и деликтности. Нормативное регулирование в рассматриваемой сфере на региональном уровне хаотично, десистематизировано и непоследовательно. Оперируя одними и теми же правовыми категориями, формулируя суть одних и тех же явлений (профилактика правонарушения, виктимологическая профилактика, социальная адаптация и т.д.), законодатели субъектов РФ используют абсолютно разные подходы к определению понятий, сущности явлений, направленности мер. Как показал анализ регионального законодательства в сфере профилактики правонарушений, принятие профильного федерального закона потребует серьезной нормотворческой работы по приведению в соответствие всех без исключения действующих региональных нормативных актов, регулирующих деятельность по профилактике правонарушений. В большинстве регионов (в том числе в Ставропольском крае) в ближайшее время наверняка будет активизирована работа по разработке и принятию соответствующих законов.
71
Таким образом, со стороны государства необходимо последовательное решение следующих задач:
внести изменения во вновь принятый закон с учетом замечаний и предложений, изложенных в настоящем исследовании, а также иных рекомендаций научного и профессионального сообщества;
унифицировать федеральное и региональное законодательство в сфере профилактики правонарушений;
унифицировать нормативное регулирование деятельности по предупреждению отдельных видов преступности на основании принятого закона об основах системы профилактики правонарушений;
обеспечить развитие правового регулирования антикриминальной деятельности на уровне федерального и регионального законодательства.
Принятие соответствующих решений позволит говорить о сформировавшейся системе правового регулирования социального контроля преступности, а также о перспективах развития нерепрессивного законодательства о противодействии преступности, формировании специального предмета правового регулирования в виде общественных отношений в сфере применения организационных нерепрессивных мер противодействия преступности.
1. Авдейко А. Г. Предпосылки и условия разработки законопроекта о профилактике правонарушений // Профессионал. 2014. № 2.
2. Кузнецова Н.Ф., Лунеев В. В. Криминология. 2-е изд. М., 2004.
3. Лунеев В. В. Проблемы профилактики преступлений. URL: www.crimpravo.ru/ru/ blog/1234.html
4. Шестаков Д.А. От преступной любви до преступного законодательства. СПб., 2015.
5. Гончаров Д.Ю. Межотраслевые взаимосвязи в законодательстве о противодействии преступности. М., 2014.
6. Лунеев В. В. К проекту Закона о предупреждении преступности // Государство и право. 1996. № 11.
7. Долгова А. И. Криминология. М., 2001.
8. Панченко В.Ю., Макарчук И.Ю. Предостережение как правовое средство // Законность. 2013. № 6.
1. Avdeyko A.G. Preconditions and conditions for the development of the draft law on the prevention of violations // Professional. 2014. № 2.
2. Kuznetsova N.F., Luneev V.V. Criminology. 2nd ed. Moscow, 2004.
3. Luneev V. V. Problems of crime prevention. URL: www.crimpravo.ru/en/blog/1234.html
4. Shestakov D.A. From criminal love to criminal law. St. Petersburg, 2015.
5. Goncharov D.Yu. Interbranch interrelations in legislation on crime counteraction. Moscow, 2014.
6. Luneev V.V. To the Draft Law on crime prevention // State and law. 1996. № 11.
7. Dolgova A.I. Criminology. Moscow, 2001.
8. Panchenko V.Yu., Makarchuk I.Yu. Caution as a legal tool // Legality. 2013. № 6.
72
