CC BY
34
3.2. КРИТЕРИИ ВЕРХОВЕНСТВА ЗАКОНА И ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Боев Александр Александрович, аспирант. Место учебы: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. Е-mail: [email protected]
Аннотация: Конституционная законность и ответственность местного самоуправления как состояние особой юридической правомерности выражают органическое сочетание власти, правопорядка и свободы самоуправления; единство правового пространства при внутренней самоорганизации населения; взаимосвязанных требований местного сообщества и государства ко всем участникам общественных отношений. В статье автором рассматриваются основополагающие критерии законности в сфере местного самоуправления, предлагаются варианты упорядочения критериальной оценки законности.
Ключевые слова: закон, местное самоуправление, нормативные акты, правомерность, подза-конность, реализация, регулирование.
THE CRITERIA FOR THE RULE OF LAW AND THE RULE OF LAW IN THE SPHERE OF LOCAL SELF-GOVERNMENT
Boev Alexander Alexandrovich, postgraduate student. Place of study: The Russian President Academy of National Economy and Public Administration.
Annotation: Constitutional legitimacy and responsibility of local government as a condition of the special legal validity of expressing an organic combination of power, the rule of law and freedom of self-government; the unity of the legal space with the inner self of the population; interrelated requirements of the local community and the state to all participants in public relations. In the article the author discusses the fundamental criteria of legality in the field of local self-government, provides options to streamline evaluation criterion of legality.
Keywords: law, local government regulations, legitimacy, regulation, implementation, regulation.
Конституционная законность и ответственность выступают как правовой принцип организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления; правовое условие осуществление управления на местном уровне; правовой метод реализации местных и делегированных полномочий; как состояние особой юридической правомерности.
В трактовке юристов конституционная законность предстает как: способность создать органическое сочетание власти и свободы, внешнего (вертикального) управления и внутренней самоорганизации населения (Н.С. Бондарь); точного и неукоснительного соблюдения законов (С.С. Алексеев, В.Н. Кудрявцев, С.Э. Жи-линский, В.А. Ковалев и др.); взаимосвязанных требований общества к государству, ко всем участникам общественных отношений (А.Т. Боннер, В.Н. Витрук, С.Н. Кожевников и др.); строгое проведение в жизнь правовых норм (Е.А. Лукашева); точное и неуклонное соблюдение лишь правового закона, который признается таковым, если в нем реализован принцип формального равенства (В.С. Нерсесян) и др.
Режим «процедурной законности и ответственности», трансформирующий моральные ценности в пра-
вовые принципы и правила, предполагает наличие: общего характера предписаний правовой нормы, официальное опубликование, отсутствие обратной силы, ясность, непротиворечивость, стабильность, возможность исполнения, соответствие правоприменения содержанию целей и средств правовой нормы.
Конституционная законность является универсальным, всеобъемлющим конституционным требованием в правотворческой и правоприменительной деятельности местного самоуправления (ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации). Нарушение данных универсальных требований ведет к утрате доверия и легитимности органов и должностных лиц местного самоуправления.
В правовом демократическом государстве верховенство закона и законность, являются основополагающими принципами деятельности органов местного самоуправления. Благодаря реализации данных принципов, через выборные и иные органы местного самоуправления, на местном уровне обеспечивается стабильность и устойчивость правопорядка, эффективное правовое регулирование и правореализация.
Как отмечают исследователи, верховенство закона, законность, конституциональный каркас организации и деятельности органов местного самоуправления - одна из основополагающих, базисных доктрин конституционного и муниципального права. Данные принципы нашли свое закрепление в Конституции Российской Федерации и Европейской хартии местного самоуправления. Так, в Преамбуле Европейской хартии определено, что «органы местного самоуправления составляют одну из главных основ любого демократического общества». В Конституции Российской Федерации местное самоуправление включено в число основ конституционного строя, а на его органы и должностных лиц возложена обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы (ст. 15).
Если в отношении верховенства закона, все более или менее ясно, то относительно законности в сфере местного самоуправления, как отмечают исследователи, «фактически отсутствуют сколько-нибудь состоятельные определения этого понятия, позволяющие установить составляющие его элементы» [2].
В отечественном законодательстве дается усеченная, специализированная характеристика, методология и критерии определения законности в сфере местного самоуправления. Так, в качестве критерия законности в статье 251 (ч.2) ГПК РФ называется нарушение компетенции правотворческих органов при принятии и опубликовании нормативным правовых актов. В статье 253 (ч. 2) ГПК РФ - противоречие федеральному закону либо нормативному правовому акту, имеющему большую силу.
В Уголовном кодексе РФ в статье 3 принцип законности связывается:
а) с определением преступных деяний и ответственности только с данным Кодексом;
б) недопущением применения уголовного закона по аналогии.
В данном случае критерием законности является норма, устанавливающая, что некодифицированных уголовно-правовых норм существовать не может.
В статье 9 Кодекса административного судопроизводства РФ законность связывают с обеспечением соблюдения положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и приме-
5'2016
Пробелы в российском законодательстве
нением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий.
Из выше изложенного следует, что в настоящее время при определении критериев законности в отечественном законодательстве преимущественное использование получил формально юридический подход. Он предусматривает установление соответствия нормативного акта органа местного самоуправления закону (нормативному правовому акту, имеющему большую силу), недопущение нарушения компетенции правотворческих органов при принятии и опубликовании нормативных правовых актов. При таком подходе законность характеризует лишь два критерия - верховенство закона и действия в рамках собственной компетенции.
В тоже время из определения Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2004 г. № 432-О следует, что при установлении законности того или иного акта органа местного самоуправления необходимо учитывать всю совокупность действующих правовых норм. То есть наряду с двумя критериями, верховенством закона и действием в рамках собственных полномочий, конституирован третий - учет всей совокупности действующих нормативных актов. Всего же, на практике, эксперты выделяют более 200 критериев законности, связанных с нормотворческой компетенцией органов местного самоуправления.
Как правило, в юридической литературе в числе критериев законности в сфере местного самоуправления называют: соблюдение Конституции Российской Федерации; исполнение законов действующих на территории Российской Федерации; соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Сюда же следует отнести взаимосвязь конституционного и муниципального права, отраслевого и межотраслевого права, исключительно (либо преимущественно) регламентирующего правоотношения на муниципальном уровне.
Ряд исследователей в качестве критериев законности называют «точное и неуклонное соблюдение законов всеми, кому они адресованы; соблюдение иерархии законов и иных нормативных правовых актов; непререкаемость законов» [1].
В целях упорядочения критериальной оценки законности в сфере местного самоуправления автор предлагает выделять универсальные критерии оценки законности и отраслевые, учитывающие специфику и особенность правового регулирования организации и деятельности муниципальных органов.
В числе универсальных критериев законности в сфере местного самоуправления особое значение имеют идентичность и правомерность. Правомерность - важнейший критерий, позволяющий провести объективную оценку законности правотворческой и правореа-лизационной деятельности органов местного самоуправления на основе их собственной и делегированной компетенции. Идентичность связана с адекватным отражением конституционных идей и принципов, общепризнанных норм международного права в муниципальных правовых актах, полнотой нормативного правового регулирования вопросов отнесенных к компетенции органов местного самоуправления.
Так, в обзорах судебной практики Верховного Суда РФ отмечается, что «вопрос о законности <...> не ограничивается исключительно соответствием <...> внутреннему законодательству». Верховенство закона,
законность предполагает реализацию не только правовых предписаний, но и обеспечение «общепризнанных принципов и норм международного права».
В числе отраслевых критериев законности, присущих местному уровню управления, следует назвать подза-конность. Подзаконность - один из основных признаков реализации принципа верховенства закона, законности в сфере деятельности местного самоуправления. Подзаконность местного самоуправления закреплена в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, определяющей, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Подзаконность определяется тем, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Подзаконность проявляется в том, что муниципальная власть - это такая власть, которая не может сама себя реформировать, поскольку действует в рамках установленных государством законов.
В целом, основными отличительными характеристиками законности в сфере местного самоуправления выступают:
1) специфическая форма публично-властного принуждения;
2) самостоятельная система нормативных правовых актов, очерчивающая круг законности, использование собственной системы норм муниципального права при определении законности;
3) особый круг субъектов муниципальной законности;
4) иные особенности и основания обеспечения законности, в том числе привлечение к ответственности за нарушение закона.
Таким образом, верховенство закона, законность в сфере местного самоуправления определяют рамки наличия собственной компетенции, самостоятельности, полномочий, прав и обязанностей в решении вопросов местного значения. А также требование к муниципальным органам правильно применять материальные и процессуальные нормы, строго и неуклонно соблюдать правомерность при издании и реализации муниципальных правовых актов.
Список литературы:
1. Галимов А. Г. Понятие нормативного правового акта в юридической науке и практике в контексте принципа законности // ВЭПС. 2012. № 4.
2. Давыдова Н.Ю. Режим законности в процессе реализации органами местного самоуправления собственной компетенции // Вестник ОГУ. 2013. № 3 (152).
Рецензия
на статью Боева А.А. на тему: «Критерии верховенства закона и законности в сфере местного самоуправления»
Надзор за соблюдением законности и ответственности в деятельности органов местного самоуправления является одним из важнейших условий эффективного функционирования правового демократического государства. Несмотря на нормативное регулирование, в правовом поле надзора законности и ответственности органов местного самоуправления остается достаточное количество пробелов и неопределенностей.
Развитие местного самоуправление происходит в сложных условиях, что порождает массу коллизий. Поэтому статья, в которой автор рассматривает проблемы и пути повышения эффективности конституционного надзора за законностью и ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления написана на актуальную и востребованную в современных условиях тему.
Научную ценность представляет вывод автора о том, что конституционная законность является императивной характеристикой теории, истории и современной практики муниципально-правового регулирования правоотношений правового, демократического государства, а также важнейшей основой конституционного строя, обеспечения прав человека и гражданина, организации и функционирования публичной власти на местах. При этом, по мнению автора, конституционная законность и ответственность местного самоуправления выражают органическое сочетание власти, правопорядка и свободы самоуправления.
Содержание статьи логически взаимосвязано, она выполнена на высоком научном уровне, содержит выводы, представляющие практический интерес. Все вышеперечисленное позволяет рекомендовать ее к публикации в научном издании.
Кандидат юридических наук, консультант Фонда развития науки и поддержки молодых ученых Г.Н.Щедролюбова
Статья проверена системой «Антиплагиат» Итоговая оценка оригинальности: 93,4%
