CC BY
95
Бизнес в законе.
Экономико-юридический журнал
4'2016
II. ПРАВО
8. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС, МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
8.1. КОНСТИТУЦИОННАЯ МОДЕЛЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРИНЦИП ВЕРХОВЕНСТВА ЗАКОНА, ЗАКОННОСТИ
Боев Александр Александрович, аспирант
Место учебы: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
alex. boew@gmail. com
Аннотация: в статье анализируются особенности конституционной модели местного самоуправления, в частности принцип верховенства закона. Высокая степень собственной автономии нормотворческой деятельности муниципальной власти в системе строгой иерархичности нормативных актов высшей юридической силы рассматривается как отличительная черта законности в сфере местного самоуправления.
Ключевые слова: власть, законность, Конституция, местное самоуправление, ответственность, принципы.
THE CONSTITUTIONAL MODEL OF LOCAL SELF-GOVERNMENT: THE RULE OF LAW, THE RULE OF LAW
Boev Alexander A., postgraduate student
Study place: The Russian President Academy of National
Economy and Public Administration
alex. boew@gmail. com
Annotation: The article analyzes the characteristics of the constitutional model of local self-government, in particular the principle of the rule of law. A high degree of self-autonomy rulemaking municipal authorities in the system of strict hierarchy of normative acts of higher legal force is considered as a feature of the rule of law in the sphere of local self-government. Keywords: power, rule of law, the Constitution, local self-government, responsibility, principles.
В современной отечественной юридической литературе верховенство закона, законность трактуются как исходный, основной правовой принцип, метод (форма) реализации государственной власти, значительно реже как принцип организации и деятельности местного самоуправления [3]. Вместе с тем, как отмечают
исследователи, вне рамок верховенства закона, законности не мыслима «реализация современной конституционной модели местного самоуправления» [1].
Более 20 статей Конституции Российской Федерации, закрепляющих конституционный статус местного самоуправления, «не имеет аналогов в зарубежных федеративных государствах, где регламентация местного самоуправления отнесена к ведению субъектов Федерации». Конституция Российской Федерации определяет верховенство закона в сфере местного самоуправления в содержательном плане (ст. 18, ч. 4 ст.1 5, п. «н» ч. 2 ст. 72); в плане иерархии (ч. 2 ст .4), юридической силы, соподчиненности, идентичности, процессуальности (ч. 1, 2 ст. 15, ст. 12, ч. 2 ст. 76, ст. 90, ст. 115).
Верховенство закона, законность как идея, норма, принцип организации и деятельности органов местного самоуправления, закреплены в статье 1 (ч. 1), статье 4 (ч. 2) во взаимосвязи со статьями 3 (ч. 2), 12, 15, 76, 90, 105, 108, 115, 130-133 Конституции Российской Федерации. Данные конституционные принципы конкретизированы в многочисленных толкованиях, решениях Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации.
Содержательной характеристикой законности служит включение в Конституцию Российской Федерации положений о местном самоуправлении как форме осуществления народом своей власти.
В Конституции Российской Федерации сформулированы основные начала местного самоуправления как «надпозитивные правовые ценности, определяющие смысл, содержание и применение законов, деятельности <...> местного самоуправления». В качестве таковых выступает условие самостоятельного и под свою ответственность решения населением вопросов местного значения, исходя из интересов жителей с учетом исторических и иных местных традиций.
Правотворческая деятельность органов местного самоуправления заключается, прежде всего, в том, что их решения в рамках законности детализируют и уточняют нормы федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, конкретизируют эти предписания в соответствии с местными условиями и возможностями, а также в принятии решений собственной компетенции [2].
В статье 8 (ч. 1) Конституции Российской Федерации установлено, что «в Российской Федерации гаранти-
Боев А. А.
КОНСТИТУЦИОННАЯ МОДЕЛЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРИНЦИП ВЕРХОВЕНСТВА ЗАКОНА, ЗАКОННОСТИ
руется единство экономического пространства», однако подобная формулировка в отношении единства законности отсутствует, тем более в отношении единства законности в сфере местного самоуправления.
В процедуре характеристики верховенства закона, законности большое значение имеет позиция Верховного и Конституционного Судов Российской Федерации, толкование конституционных норм Конституционным Судом Российской Федерации, практики других судов и исполнительной власти [4].
Так, например, согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 01.02.1996 г. № 3-П создание исполнительных органов местного самоуправления относится к усмотрению местных сообществ и не может устанавливаться в качестве обязательного требования законом субъекта Российской Федерации.
Соответственно, принцип самостоятельности населения в определении структуры органов местного самоуправления подтвержден в материалах Конституционного Суда РФ (п. 11 мотивировочной части Постановления КС РФ от 01.02.1996 г. № 3-П; мотивировочной части Постановления от 15.01.1998 г. № 3-П; п. 6 мотивировочной части Постановления от 30.11.2000 г. № 15-П; Определение от 10.04. 2002 г. № 92-О (1222) и др.).
Положения законов, нормативных правовых актов не могут формулироваться и истолковываться нормы относительно местного самоуправления вне их связи с Конституцией Российской Федерации, конституционными принципами и конкретизирующими их нормами закрепленными в статутном Федеральной законе № 131-Ф3.
Принцип верховенства закона, законность как конституционный императив просматривается и в норме статьи 131 Конституции Российской Федерации, определяющей осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций, самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12, 130, 131, 132), осуществления местного самоуправления населением как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 3, 32, 131).
Верховенство закона, законность характеризует совокупность нормативных положений, определяющих состояние юридической всеобщности и правомерности, в их числе регулирование общественных отношений, обеспечение соответствия деятельности органов местного самоуправления правовыми установлениями, закрепленными в актах высшей юридической силы - Конституции Российской Федерации, законах и уставах муниципалитетов [3].
Нормы статей 5, 6 и 7 Федерального закона № 131-ФЗ регламентируют вопросы соподчинения, иерархии между законами и нормативными правовыми актами разных уровней, решают проблему возможной кол-
лизии в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов России, регулирующих вопросы местного самоуправления Конституции Российской Федерации, Федеральному закону № 131-ФЗ, а также в случае противоречия нормативного правового акта субъекта Федерации, муниципального образования.
Для устранения возможных разночтений в реализации принципа законности в сфере местного самоуправления принципиальное значение имеют нормы, закрепленные в статьях 5, 6 и 7 Федерального закона № 131-ФЗ, регламентирующие вопросы соподчинения, иерархии между законами и нормативными правовыми актами разных уровней, решающие проблему возможной коллизии.
Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что «муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации». Аналогичное положение связано и с Гражданским кодексом Российской Федерации.
Исчерпывающий принцип верховенства закона проявляется в том, что участие муниципальных образований в гражданских правоотношениях (в том числе осуществление самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности) полностью регулируется Гражданским кодексом Российской Федерации. Отличие органов местного самоуправления от других юридических лиц состоит в дополнительных ограничениях их хозяйственной деятельности (специальном регулировании), обусловленной спецификой данных органов.
Верховенство закона, законность основывается на разграничении предметов ведения Российской Федерации, Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Конституционная норма верховенства закона, законности проявляет себя в установлении «единых принципов организации местного самоуправления для всех субъектов Российской Федерации, единого порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» [7] и др. Муниципальные образования независимо от размеров территорий и численности населения пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями.
Особенности верховенства закона, законности в сфере деятельности органов местного самоуправления детерминированы наличием в каждом из 85 субъектов РФ значительного числа муниципальных
Бизнес в законе.
Экономико-юридический журнал
4'2016
образований, на территории которых проживают от десятков человек до сотен тысяч граждан. Так, в Хабаровском крае более 240 муниципальных образований. К тому же ученые выделяют 9 основных типов поселений и около 80 специальных [5].
Вместе с тем рамки верховенства закона, законности очерчивают то, что «каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, то есть вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа» [7].
Конституционный Суд Российской Федерации прямо указывает на обязанность муниципальных органов защищать права и свободы личности. И хотя «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства», Конституционный Суд Российской Федерации исходит из презумпции наибольшей важности прав и свобод человека, защищать которые должна любая публичная структура [6].
Список литературы:
1. Антонова Н.А. Проблемы обеспечения законности актов органов местного самоуправления // Российская юстиция. 2009. № 7. С. 35
2. Беркович Е.Ф. Законность конституционный принцип местного самоуправления в Российской Федерации: диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. Ростов-на-Дону, 2004.
3. Воронин О.В. О современном содержании прокурорского надзора // Право. 2012. № 4.
4. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общей редакцией Лазарева Л.В. М., 2009.
5. Макаренко М.А. Прокурорский надзор за законностью деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц (электронный ресурс) // Дальневосточный научный центр местного самоуправления. URL: http://www.dvncms.khv.ru
6. Нифанов А.Н., Степкина Е.В. Правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации о роли органов местного самоуправления в защите прав и свобод личности // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2014. № 9.
7. Подсумкова А.А., Чанов С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Постатейный). Изд. 4-е, перераб. М., 2010.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью Боева А. А. Конституционная модель местного самоуправления: принцип верховенства закона, законности В системе нормативных правовых актов, закрепляющих верховенство закона, единства и укрепление законности в сфере местного самоуправления, главенствующее место занимает Конституция Российской Федерации. Муниципальные образования пользуются конституционными правами и гарантиями, связанными с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности местного населения. Статья Боева А.А., в которой рассматриваются конституционные нормы верховенства закона, законности местного самоуправления написана на актуальную в современных условиях тему.
Проведенный автором детальный анализ позволил прийти к выводу о том, что верховенство закона, законность основывается на разграничении предметов ведения Российской Федерации, Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Актуальность рассматриваемых проблем, концептуальный подход, научный стиль изложения материала позволяют рекомендовать статью к публикации в научном издании.
Кандидат юридических наук, консультант Фонда развития науки и поддержки молодых ученых
Г.Н. Щедролюбова
