CC BY
33И.П. Чернобровкин доктор философских наук, профессор кафедры конфликтологии Южного федерального университета*
Критерии легитимности и эффективности нетрадиционного миротворчества
Нетрадиционное миротворчество, именуемое операциями по принуждению к миру (peace enforcement operations), отличается своими принципами от традиционных ооновских операций по поддержанию мира (peace-keeping operations). Во-первых, принцип гуманитарной интервенции. Он означает вмешательство в дела государства по причине длительного насилия, создающего угрозу международной безопасности и вызывающего массовые нарушения прав человека. Во-вторых, принцип военной интервенции как крайнее средство миротворчества, поскольку дипломатия и невоенные ресурсы давления оказываются недостаточными для прекращения насилия. Нормы международного права и Устав ООН запрещают агрессию как незаконное применение вооруженной силы против суверенитета и территориальной неприкосновенности государства. Устав ООН (Глава VII, ст. 41) допускает гуманитарную военную интервенцию, если местный конфликт создает угрозу международному миру и безопасности. В-третьих, принцип ограниченного нарушения государственного суверенитета. Принцип означает, что правительство, неспособное или не желающее сдерживать насилие на своей территории, временно теряет права суверена, которые принимает на себя международное сообщество на
Л
период военной и миростроительной фаз миротворческой миссии1.
Трудности эмпирического различения военной интервенции в гу-
* Чернобровкин Игорь Павлович, e-mail: [email protected]
1 Заемский Ф.В. ООН и миротворчество. Курс лекций. М.: Междунар. отношения, 2008. С. 35-36; Иноземцев В.Л. Гуманитарные интервенции. Понятие, задачи, методы осуществления // Космополис. 2005. № 1(11). С.11-24.
манитарных целях и с экспансионистскими намерениями порождают проблему легитимности действий миротворческих сил. Веберовское понятие легитимности, обозначающее порядок, обладающий престижем, в силу которого он диктует обязательные требования, применимо к нетрадиционному миротворчеству. Нормы международного права и Устава ООН определяют порядок проведения миротворческих операций. Правовая легитимность действий миротворческих сил зависит от этого порядка миротворческой миссии2. Миротворческие действия оцениваются легитимными, если миротворцы имеют мандат Совета Безопасности (СБ) ООН и с его санкции осуществляют интервенцию. СБ ООН санкционирует интервенцию при условии, что в конкретных решениях использовать военную силу преобладают соображения правового дела и гуманистические намерения. Правое дело означает противодействие угрозе этнического насилия. Гуманистические намерения заключаются в защите невиновных людей от притеснений и жестокого обращения. СБ ООН санкционирует военную интервенцию в том случае, если не дали желаемого результата дипломатия и невоенные средства давления. СБ ООН компетентен определять задачи операции, состав контингентов, руководство операциями, сроки пребывания в зоне конфликта, финансирование.
Действия миротворческих сил легитимны, если в ходе операции соблюдаются нормы международного гуманитарного права - правила соразмерности и различия допустимых и недопустимых военных целей. Правило соразмерности означает, что общие размеры ожидаемого ущерба от интервенции не должны превышать общего размера ожидаемого блага. По словам Дж. Ролза, «используемые средства не должны разрушать возможность мира, поощрять пренебрежение к человеческой жизни, которое ставит под угрозу нашу безопасность и безо-
2
Захаров Ю. Легитимация международного вмешательства во внутренние дела государств/ Мировая экономика и международные отношения.1994. № 3. С. 114-121.
о
пасность человечества»3. Правило различия относится к выбору видов оружия, определяемому различением комбатантов и некомбатантов. Оно ориентирует на защиту гражданских лиц, гражданских объектов и гуманное обращение с военнопленными в соответствие с Гаагским соглашением 1907 г. и Женевскими конвенциями 1949 г. Международные и национальные суды могут привлечь к ответственности нарушителей гуманитарного права.
Когда порядок миротворческой интервенции нарушается, действия миротворцев имеют незаконный характер, например интервенция проводится без санкции СБ ООН или нарушаются нормы гуманитарного права. Решение НАТО в обход ООН использовать свою военную машину в бывшей Югославии в 1999 г. означало взлом правовой системы международного сообщества и вызвало дискуссию о легитимности интервенции. Руководство НАТО ограничилось моральными доводами в пользу своей интервенции и игнорировало ее правовое обеспечение. По мнению Н. Плотникова, в основу натовских доводов положена идеология патернализма: интервенция оправдывается интересами «самого насилуемого, который еще не дорос до осознания своих подлинных интересов. И поэтому в ожидании его будущего согласия оправдано его принуждение»4. Патернализм игнорирует правовую легитимность, ибо, с точки зрения опекуна, подопечный никогда не достигнет состояния необходимой зрелости. Патернализм может стать прикрытием для необоснованного вмешательства во внутренние дела государств, подтолкнуть оппозиционное движения к провоцированию правительства на нарушения прав человека.
Правовую или нормативную легитимность миротворческой интервенции следует отличать от моральной легитимности, публичной поддержки мировым сообществом и местным населением миротвор-
3 Ролз Дж. Теория справедливости. Новосибирск: Изд-во Новосибирского университета, 1995. С.332.
4 Плотников Н. Философы в борьбе за мир // Логос. Философско-литературный журнал. 1999. № 5.
ческой операции. В отличие от правовой легитимности, моральная легитимность - переменная величина. Она зависит от СМИ, привлекающих внимание международного сообщества к местным гуманитарным кризисам. Существуют сторонники пацифизма, отрицающие военные средства достижения гуманитарных целей. Могут быть поставлены под сомнение масштабы военной интервенции. В общественном мнении репутацию миротворческих сил снижают жертвы среди гражданского населения, высокие военные потери и неопределенность сроков интервенции. Нормативная и моральная легитимность миротворческой интервенции могут не совпадать. Чем выше моральная легитимность миротворческого вмешательства в конфликт, тем меньше масштаб пособничества конфликту и наоборот.
Эффективность или успех миротворческой интервенции определяются соотношением целенаправленного использования средств и результатов. Контроль эффективен, если сдерживание внутригосударственного насилия достигнуто ценой минимальных потерь миротворческих сил. Возможен отказ от интервенции, если она не сулит позитивных последствий или цена потерь выходит за пределы получаемых выгод. Например, в 1995 г. ООН прекратила интервенцию в Сомали, так как масштабы военных потерь превзошли ожидаемую выгоду от сдерживания сторонников этнического насилия.
О критерии эффективности миротворческого контроля ведется дискуссия между представителями либерализма и реализма. Либералы обращают внимание на гуманитарные последствия этнического насилия и сводят эффективность миротворчества к защите местного населения от притеснений и жестокого обращения. За образец контроля принимаются операции по поддержанию мира (ОПМ). С согласия конфликтных сторон миротворческие силы размещаются на разделительных линиях между противоборствующими сторонами и осуществляют надзор за соблюдением соглашений о прекращении огня. В этот период
дипломаты и неправительственные организации заботятся, соответственно, о политическом урегулировании конфликта и гуманитарной помощи населению.
Представители философии политического реализма обращают внимание на угрозу интернационализации насилия. Реалисты руководствуются двумя допущениями: 1) участие государств в миротворческой операции преимущественно мотивировано интересами собственного благополучия, безопасности и международного влияния; 2) вследствие затяжного характера конфликта миротворцы встречают местное вооруженное сопротивление. Из допущений следует, что миротворчество эффективно, если содействует устойчивому и длительному миру в государстве. По мнению Н. Фоушина, Б. Коппитерса и Р. Апресяна, для реалистов мотивы помощи чужому населению остаются вторичными побуждениями: «Государство должно учитывать интересы своего окружения, если это не обходится дорого»5. Реалисты ставят на первое место операции по принуждению к миру: подавление военной силой противников интервенции и создание гражданского правительства, способного поддерживать гуманитарный правопорядок в своей стране. Утверждается, что, в отличие от традиционного миротворчества, операции нового поколения направлены на ограничение причин, а не только последствий, затяжного конфликта в государстве.
Остаются проблематичными базовые стратегии операций по принуждению к миру - стратегии баланса и выбора победителя. Стратегия баланса предназначена трансформировать затяжной конфликт в тупиковое состояние, в котором антагонисты вынуждены отказаться от насилия. Баланс сил достигается укреплением военных структур слабейшей конфликтной стороны. К условиям успеха балансовой миссии относятся: мобилизация местных союзников, популярных и компетентных
5 Нравственные ограничения войны: Проблемы и примеры / Под ред. Б. Коппитерса, Н. Фоушина, Р. Апресяна. М.: Гардарики, 2002. С. 17.
в военном отношении; территория с естественным защитным рельефом, поскольку открытая местность требует миротворческого контроля воздушного пространства конфликтного региона; ограниченные цели оппозиционной элиты, не преследующей тотальных военных целей; координация действий миротворческих сил и пограничных государств. Стратегия баланса требует от государств - членов международного сообщества широких военных и политических обязательств, готовности к наращиванию военного присутствия в конфликтном регионе.
Относительно других стратегий миротворческого контроля балансовая миссия обладает рядом преимуществ. Она привлекательна для клиентов, озабоченных безопасностью вследствие затяжного конфликта. Она осуществима ценой малых военных потерь миротворцев и может завершаться в обозримый период, например, миротворческая миссия России в августе 2008 г. в грузино-осетинском конфликте. Главный недостаток стратегии баланса состоит в том, что она увеличивает вероятность разделения государства де-факто. Она не обеспечивает местный устойчивый правопорядок, испытывает недостаточность международной легитимации и без мандата ООН оценивается агрессией, что имело место в действиях НАТО в косовском конфликте.
Стратегия выбора победителя применялась в XXI в. в Афганистане, Ираке и Ливии. Стратегия означает миротворческую военную помощь участнику местного конфликта для достижения его полной победы. В стратегии выбора победителя противоречиво сочетаются философские установки реализма и либерализма. В основе стратегии находится реалистское, не лишенное цинизма, допущение: если внутригосударственная война неизбежна, кратковременная война лучше длительной войны. Стратегия содержит либеральную ориентацию на правопорядок, предусматривающий соблюдение прав и свобод человека. При тактическом разнообразии стратегии, ее главной целью остается создание сильного демократического правительства, способного
сдерживать насилие и уменьшить напряжение в обществе. Стратегия выбора победителя имеет военную и миростроительную фазы. Она требует массированного применения военной силы для подавления вооруженных противников интервенции, полного контроля государственной территории, принятия миротворцами властных полномочий с целью их передачи сильному и демократически избранному правительству. К условиям успеха стратегии относятся широкая местная поддержка клиента, военная компетенция местных лидеров, отсутствие равновесия сил пограничных государств и великих держав в конфликтном регионе и уверенность государств-интервентов в позитивных последствиях своих действий. Стратегию труднее применять на территории с защитным рельефом. Однако географический фактор не является главным стратегическим препятствием. Ограниченность стратегии выбора победителя связана с высокой вероятностью затяжного характера интервенции по причине смены правительства или режима и борьбы с экстремизмом и терроризмом. Стратегия испытывает наибольшую недостаточность международной легитимности из-за возможности ее использования в гегемонистских целях сверхдержавой, например США в Ираке, и роста движений пацифизма.
Нарастающее противоречие между глобальной взаимозависимостью стран и интернационализацией внутригосударственных конфликтов заставляет международное сообщество решать проблемы легитимности и эффективности миротворчества. За счет повышения роли военного интервенционизма происходит расширение спектра миротворческих операций и изменение их качества. Рост масштабов военного интервенционизма в местные конфликты обнаруживает главное противоречие миротворческих операций по принуждению к миру - гуманитарный характер целей и военные средства их достижения. Военная интервенция приводит к непреднамеренным жертвам среди мирного населения, что противоречит гуманитарному принципу миротворчества.
Инициаторам миротворческих миссий трудно заручиться правовой поддержкой СБ ООН, поскольку массированные операции приводят к нарушениям международного гуманитарного права. Столь же трудно получить международное и местное моральное одобрение долгосрочной интервенции. Она втягивает миротворческие силы в продолжительный конфликт, приводит к потерям миротворцев и жертвам среди гражданского населения, угрожает престижу государств-интервентов.
Миротворчество обозримого будущего - это превентивный миротворческий контроль, основанный на предвидении гражданской войны и раннем реагировании на политическое напряжение в государстве. Он сочетает гуманитарную помощь с дипломатией и размещением ограниченных миротворческих сил в районах потенциального распространения насилия. Он действует с согласия правительства, имеющего дружественные отношения с соседними странами. Превентивный миротворческий контроль способны осуществлять региональные организации международной безопасности, имеющие мандат ООН и соблюдающие принцип гуманитарного реализма - равноценности прав человека и государственного суверенитета.
Чернобровкин И.П. Критерии легитимности и эффективности нетрадиционного миротворчества. Нетрадиционное миротворчество, именуемое операциями по принуждению к миру, испытывает недостаток моральной легитимности и оказывается малоэффективной по причине затяжного характера миротворческой миссии. Перспектива развития миротворчества связана с превентивным миротворческим контролем, сочетающим гуманитарную помощь с дипломатией и размещением ограниченных миротворческих сил в районах потенциального распространения насилия.
Ключевые слова: нетрадиционное миротворчество, операции по принуждению к миру, легитимность миротворческой миссии, эффективность миротворческой миссии.
Chernobrovkin I.P. The criteria for the legitimacy and effectiveness of non-traditional peacekeeping. Unconventional peacemaking, called peace enforcement operations, lacks moral legitimacy and is ineffective because of the protracted nature of the peacemaking mission. The prospect of peacemaking associate with preventive peacemaking control combining humanitarian aid with diplomacy and limited deployment of peacemaking forces in areas of potential violence.
Key words: non-traditional peacemaking, peace enforcement operations, the legitimacy of peacemaking missions, the efficiency of the peacemaking mission.
