CC BY
332
A.B. БУРМИСТРОВ
КРИТЕРИИ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ
В статье рассматриваются проблемы аудита в использовать контрольно-счетные органы муни-
муниципальном образовании, проводится анализ кри- ципальных образований для обеспечения большей
териев аудита эффективности, которые могут эффективности расходования бюджетных средств.
Критерии аудита эффективности, муниципальный финансовый контроль, контрольно-счетные органы
муниципальных образований, муниципальные программы
На сегодняшний день развитие муниципального образования характеризуется постановкой масштабных социально-экономических задач, решение которых должно осуществляться на основе качественных преобразований и повышения эффективности деятельности муниципального образования в различных сферах экономики. На это нацелена проводимая сегодня бюджетная реформа, предусматривающая переход к формированию и исполнению бюджетов всех уровней на основе заданных государственной политикой целей и ожидаемых результатов их исполнения.
Основным направлением современного этапа развития бюджетной реформы является повышение эффективности бюджетных расходов. Органы местного самоуправления при осуществлении своих полномочий должны руководствоваться принципом эффективности бюджетных расходов.
Статья 265 Бюджетного кодекса РФ [1, с. 178] определила, что внешний муниципальный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью контрольносчетного органа муниципального образования.
Таким образом, для контроля за эффективностью использования бюджетных средств в каждом муниципальном образовании, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, представительным органом должен быть создан контрольно-счетный орган, осуществляющий внешний муниципальный финансовый контроль.
В настоящее время в Ростовской области контрольно-счетные органы муниципальных образований созданы только в г. Ростове-на-Дону и г. Волгодонске, поскольку только в данных городах определены критерии аудита эффективности, утверждена методика аудита эффективности, которая определяет результативность и экономность использования бюджетных средств.
Аудит эффективности - относительно новое для России направление деятельности органов муниципального финансового контроля, представляющее собой проверку деятельности органов муниципального образования в целях определения эффективное -ти использования бюджетных средств, а также выполнения возложенных на них функций и постав -ленных задач. Повышенный интерес к внедрению аудита эффективности в практику российских муниципальных контрольно-счётных органов в последнее время объясняется проведением в стране админист-
ративных реформ и, как следствие, необходимостью активизировать систему муниципального финансово -го контроля ввиду ограниченности бюджетных ресурсов муниципальных образований.
В российском праве в отношении аудита эффективности расходования бюджетных средств не существует чётких формулировок целей, конечных результатов использования бюджетных средств и конкретных критериев оценки его эффективности. Г.Н. Анисимова считает, что отсутствие системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней является одним из важнейших факторов, сдерживающих полноценное внедрение аудита эффективности в России [4, с. 19]. То есть если законодательно не закреплено, что и как оценивать, органы муниципального контроля не могут эффективно работать по данному направлению.
Выбор критериев аудита эффективности является сложной процедурой, так как на их основе реализуется цель аудита эффективности - определение эффективности использования бюджетных средств. Качество результатов аудита эффективности в значительной мере зависит от правильного определения критериев, от того, насколько выбранные критерии характеризуют проверяемые аспекты использования бюджетных средств и могут служить мерой оценки их эффективности.
Критерии аудита эффективности представляют собой качественные и/или количественные характеристики некой «нормативной модели» организации и результатов деятельности проверяемого объекта по использованию бюджетных средств, которые показывают, что должно быть в проверяемой сфере и какие результаты являются свидетельством эффективного использования бюджетных средств. То есть критерии представляют собой обоснованные стандарты качества работы, на основе которых можно осуществить проверку и анализ результатов выполнения объектами установленных им целей и задач, определить степень эффективности использования бюджетных средств.
На основе сравнения фактических данных о деятельности проверяемого объекта, полученных в процессе проверки, с соответствующими критериями делаются выводы по результатам аудита эффективности, в которых дается оценка степени эффективности использования бюджетных средств. Если проверяемые результаты использования бюджетных средств соответствуют выбранным критериям, то это
означает, что бюджетные средства используются с достаточной степенью эффективности. Несоблюдение же данных критериев говорит о наличии недос -татков и необходимости улучшения организации деятельности проверяемого объекта по использованию бюджетных средств. Содержание критериев зависит от того, что является предметом проверки и какие стороны эффективности использования бюджетных средств (экономичность или результативность) подлежат оценке.
Критерии аудита эффективности должны отвечать таким требованиям, как объективность, ясность, сравнимость, достаточность и приемлемость. Критерии, применяемые дляаудита эффективности использования муниципальных бюджетных средств, могут иметь различные формы выражения, представляя собой количественные и качественные, относительные и динамические значения. Данное сочетание критериев в каждом аудите эффективности может быть различным в зависимости от особенностей проверяемой сферы использования бюджетных средств или объекта проверки. Важно только, чтобы они были объективными и достаточными для формирования обоснованных заключений и выводов по результатам аудита эффективности в соответствии с поставленными целями.
Согласно Стандарту финансового контроля СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств» Счетной палаты РФ, «критерии оценки эффективности представляют собой качественные и количественные характеристики организации, процессов и результатов использования государственных средств и (или) деятельности объектов проверки, которые показывают, какими должны быть организация и процессы и какие результаты являются свидетельством эффективного использования государственных средств. Критерии оценки эффективности выбираются для каждой установленной цели аудита эффективности. Они должны соответствовать цели аудита эффективности и служить основой для заключений и выводов об эффективности (экономичности, продуктивности, результативности) использования государственных средств, которые делаются путем сравнения фактических данных о результатах использования государственных средств, полученных в процессе проверки и анализа, с установленными критериями» [2, с. 175]. Как правило, критерии аудита эффективности разрабатываются на стадии предварительного планирования, к моменту завершения которого они должны быть достаточно конкретными, чтобы стать реальным инструментом на этапе практического проведения аудита.
В связи с тем, что каждый непосредственный объект аудита эффективности обладает собственной спецификой, критерии эффективности не могут быть одинаковыми во всех проводимых проверках, они должны подбираться каждый раз с учётом специфики муниципального органа, главного распорядителя или получателя бюджетных средств.
Статьей 34 Бюджетного кодекса РФ определен принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что «при составлении и
исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)» [1, с .23].
Таким образом, муниципальный финансовый контроль предлагается определить как деятельность уполномоченных органов местного самоуправления, направленную на контроль экономности, результативности и эффективности использования бюджетных средств. Из этого следует, что понятия экономности, результативности и эффективности использования средств бюджетов здесь не являются тождественными.
Эффективность предполагает получение максимальных результатов от использования конкретного объёма муниципальных бюджетных средств при обеспечении приемлемого качества, а также минимизацию затрат для получения результатов конкретного количества и качества.
Эффективность использования бюджетных средств может характеризоваться с различных сторон и включать в зависимости от целей проверки определение экономности использования бюджетных средств, а также результативности деятельности по выполнению поставленных задач [5, с. 222].
Результативность использования муниципальных бюджетных средств характеризуется степенью соответствия фактических результатов деятельности проверяемого субъекта запланированным результатам.
Критерий результативности - это относительная величина, отражающая степень достижения постав -ленных целей или запланированных результатов. Для подсчета критерия результативности выделяют статический и динамический подход. При статическом подходе критерий определяется как отношение фак-тических результатов к планируемым при наличии плановых количественных характеристик целей или результатов. Например, в плане было установлено 100 целей, а достигнуто 60, критерий результативности составит 0,6. Либо, например, запланировано оказать муниципальных услуг на сумму 100 млн руб., а оказали на сумму 90 млн руб., соответственно, критерий составит 0,9.
При динамическом подходе, в отсутствие плановых количественных результатов, критерий результативности может определяться отношением фактичес-ких результатов в динамике отчетного года к предыдущему или за целый ряд лет. Например, в отчетном 2013 году построено муниципального жилья 1500 кв. м, а в предыдущем - 2 000 кв. м. Критерий результативности в этом случае составит 0,75.
Следует отметить, что при динамическом подходе критерий результативности может превышать значение, равное 1, что невозможно при статическом подходе.
Таким образом, для объективной оценки критерия результативности необходимо соблюдение двух условий:
• планируемые результаты должны иметь количественное значение;
• оцениваемые результаты должны иметь нормативное значение, если нет их планового значения. Критерий результативности, позволяющий определить результат той или иной деятельности, применим, например, для аудита эффективности использования бюджетных средств, финансовых и материальных ресурсов, проведения целевых программ. Совокупность показателей зависит здесь от специфики деятельности проверяемого объекта и будет весьма разнообразной.
Экономность использования муниципальных бюджетных средств означает достижение заданных результатов с использованием наименьшего объёма бюджетных средств или наилучшего результата с использованием заданного объёма муниципальных средств. Экономным является и такое использование ресурсов, когда фактическая стоимость единицы ресурса будет меньше плановой либо меньше, чем стоимость аналогичного ресурса, используемого иными организациями для производства аналогичных услуг [4, с. 223].
Критерий экономичности определяет «цену» результативности, т.е. затраты на достижение постав -ленных целей. Эги затраты могут быть:
- нормативными, т.е. укладывающимися в расчетные значения;
- сверхнормативными, т.е. выше расчетных показателей;
- экономичными, т.е. ниже расчетных показателей. Критерий экономичности может также определяться отношением затрат на содержание организации к экономическому результату, полученному от ее деятельности.
Таким образом, при проведении аудита эффективности необходимо учитывать множество различных факторов, и для недопущения ошибочных критериев их оценки требуется правовое установление более или менее общих критериев аудита эффективности использования бюджетных средств.
Для проведения аудита эффективности бюджетных средств муниципального образования можно предложить следующие критерии.
1. Критерий «Освоение выделенных средств на соответствующий финансовый год» [3, с.2]. Под освоением выделенных бюджетных средств на соответствующий финансовый год понимается процент исполнения бюджетных средств к запланированным на соответствующий финансовый год. Источником информации по данному критерию является аналитический отчет об исполнении бюджета на отчетный финансовый период.
2. Критерий «Объем перераспределенных бюджетных средств к утвержденному объему расходов» заключается в выявлении доли соотношений перераспределенных средств при уточнении бюджета в общем объеме утвержденного бюджета муниципального образования.
3. Критерий «Доля количества исполненных пунктов плана муниципальных закупок к общему количеству годового плана муниципальных закупок» определяется путем сопоставления количества исполненных пунктов плана муниципальных
закупок к общему количеству пунктов годового плана муниципальных закупок.
4. Критерий «Доля объема бюджетных средств ис-полненных пунктов плана муниципальных заку-пок к общему объему годового плана муниципальных закупок» определяется путем сопоставления исполненных пунктов плана муниципальных закупок к общему объему годового плана муниципальных закупок.
5. Критерий «Отсутствие или наличие фактов увеличения сметной стоимости бюджетных инвестиционных проектов» отражает, имеются ли случаи корректировки проектно-сметной документации бюджетных инвестиционных проектов, повлекших увеличение его стоимости. В случае наличия подобных фактов рассчитывается процент удорожания его стоимости. При этом процент удорожания рассчитывается по отношению к его первоначальной стоимости, предусмотренной в проектносметной документации инвестиционного проекта.
6. Критерий «Сдача объекта в эксплуатацию в установленные сроки». В случае наличия объектов, своевременно не введенных в эксплуатацию, рассчитывается доля объектов, своевременно не введенных в эксплуатацию, к общему количеству объектов муниципального образования, которые должны быть введены в отчетном году.
7. Критерий «Своевременное принятие нормативных и/или правовых актов, входящих в компетенцию муниципальных органов, необходимых для реализации бюджетной программы». В случае наличия нормативных и/или правовых актов с нарушением сроков принятия рассчитывается доля несвоевременно принятых нормативных правовых актов в установленные законодательством сроки к общему количеству принятых актов в нормативные сроки. В перечень нормативных и/или правовых актов, необходимых для работоспособности бюджета муниципального образования, включаются постановления Администрации города об исполнении бюджета, муниципальных программ или решения Городской Думы о местном бюджете, нормативные правовые акты по внесению изменений и дополнений в них.
8. Критерий «Достижение прямых результатов муниципальной программы». Оценка достижения прямого результата по одной муниципальной программе осуществляется путем сопоставления фактически достигнутых количественных показателей каждого мероприятия с плановыми.
9. Критерий «Динамика прямого результата муниципальных программ» определяется путем сравнения фактически сложившегося прямого результата всех муниципальных программ муниципального образования за оцениваемый период с аналогичным показателем прошлого года.
10. Критерий «Эффективность исполнения муниципальной программы» определяется путем деления процента достижения прямого результата муниципальной программы на процент фактического освоения выделенных средств на соответствующий финансовый год.
Эффективность исполнения муниципальной программы определяется следующим образом:
''ЛІ % ПР Л г\г\п/
Эфмп =-------х 100%,
4 % ос
где Эф мп - эффективность исполнения бюджетной программы; % ПР - процент достижения прямого результата; % ОС - процент освоения бюджетных средств.
По муниципальному образованию определяется средний процент критерия эффективности исполнения муниципальных программ по всем администраторам муниципальных программ.
Подводя итоги, можно обобщить все проблемы, трудности, возникающие при определении критериев аудита эффективности использования бюджетных средств в муниципальном образовании:
- отсутствие методики аудита эффективности в большинстве муниципальных образований, в которой были бы четко определены критерии эффективности, а главное их количественные характеристики;
- отсутствие административной и уголовной ответственности за неэффективное использование бюджетных средств;
- отсутствие в законодательных нормах установленных общих критериев аудита эффективности. Таким образом, можно сделать следующие выводы и внести новые предложения по развитию критериев аудита эффективности использования бюджетных средств в муниципальном образовании:
1) общие критерии аудита эффективности использования бюджетных средств должны быть установ-
лены в правовых нормах для обеспечения единого подхода контрольно-счетных органов;
2) контрольно-счетный орган муниципального образования должен принять методику аудита эффективности, которая сформулирует четкие критерии эффективности и индикаторы оценки их достижения;
3) в законодательных нормах следует предусмотреть уголовную или административную ответственность за неэффективное использование бюджетных средств.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс ».
2. Стандарт финансового контроля СФК 104 « Проведение аудита эффективности использования государственных средств» // Бюллетень Счётной палаты Российской Федерации. 2009. № 7(139).
3. Приказ Министра финансов Республики Казахстан от 10 января 2012 г. № 9. Зарегистрирован в Министерстве юстиции Республики Казахстан 17 января 2012 г. № 7381// Юридическая газета. 2012. № 70(2252).
4. Анисимова Г.Н Особенности перехода от финансового аудита к аудиту эффективности использования государственных средств Российской Федерацие/Финансовый контроль. 2004. №5.
5. Степашин С. В. Государственный аудит и экономика будущего //Наука. 2008. №8.
