CC BY
31
нальности сельского хозяйства при эффективном госрегулировании организации этих судьбоносных мер, что должно позволить преодолеть отсталость и бедность в сельском хозяйстве и обеспечить продовольственную безопасность страны.
При таком ходе событий, как представляется, можно рассчитывать на то, что успешно будут решены атрибутивные социальные и эколого-экономические проблемы, таким образом, чтобы наши потомки могли брать предстоящие пять лет за точку отсчета компетентного решения императивно насущных аграрных проблем.
Источники
1. Мировая экономика. Глобальные тенденции за 100 лет. - М.: Экономистъ, 2003. - С. 590-592.
2. Мировая экономика. - М.: Экономистъ, 2003. -С. 613.
3. World Resources Institute, 1992. World Resources 1992-93: A Guide to the Global Environment, Oxford University Press, New York.
4. Мировая экономика. - М.: Экономистъ, 2007. -С. 225.
5. Sandra Postel. Pillar of Sand. Саn The Irrigation Miracle Last? 1999. WW-Norton & Company. New York. London, р. 41-42.
6. Sandra Postel. Рillаr оf Sand ... , р. 93.
7. F АО, Forest Resources Assessment (FRA) 2000, ор. cit. note 7
8. World forested area from Matthews et al., ор. cit. note 4, рр.3, 16; World cropland from F АО, ор. cit. note 3
9. Sustainable America. America's Environment, Есопо^у and Society in the 21 Century. Edited Ьу Daniel Sitars, 1998, р.З.
10. Наше общее будущее. Доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР) / пер. с англ. - М.: Прогресс, 1989. - С. 20.
11. Chapter 14: Promoting Sustainable Agriculture and Rural Development: Agenda 21. Rome: FAO,1996.
12. Глобализация и экономический рост. // «Экономика сельского хозяйства России». - М.: № 211, 2002. -
С. 36-37. «Дайджест» «Agricultural economics».
13. Заверюха, А.Х. Чему учит опыт целины. / А.Х. Заверюха // Сельская жизнь. - 1994. - № 31.
14. Brown R. Lester. Есо-Есоnоmу. Building аn Есопо^^ for the Earth. Earth Policy Institute. WW Norton & Со^^пу, New York, 2001, р. 64-65.
15. Никонов, А.А. Спираль многовековой драмы: аграрная наука и политика России (XVIII-ХХ вв.) / А.А. Никонов. - М.: Энциклопедия российских деревень, 1995. - С. 311-312.
16. Госкомстат СССР. Статистический ежегодник. Народное хозяйство СССР в 1987 г. - М.: Финансы и статистика, 1988. - С. 189-190.
17. Brown, Lester R. The Ага! Sea: Going, Going ... / Lester R. Brown // World Watch. - 1991. - Janu-
ary/February. - р. 20-27.
18. Пшихачев, С.М. Сельское хозяйство США: основные тенденции развития и эколого-экономическая устойчивость отрасли / С.М. Пшихачев. - М.: ВИАПИ им. А.А. Никонова; Энциклопедия российских деревень, 2003. - С. 346.
19. Wetland Protection, Swamp buster Program.
20. Crook, Fred N. and Diao, Xinshon. Water Press^e in China: Growth Strains Resources / Fred N. Crook and Xinshon Diao // Agricultural Outlook (USDA, ERS). -2000. - January/Fabruary. - р. 25-29.
21. China Dust Storm Strikes USA. - National Oceanic and Atmospheric Administration, 18. April 2001; Latest Import From China: Haze / Апп Schrader // Denver Post. - 2001. - 18 April.
22. Дисинь, Сюй. Экологические проблемы Китая / Сюй Дисинь;. сокр. пер. с кит. - М.: Прогресс. - 1990. -С. 52.
23. Ушаков, И.В. Китай: экологический вызов / И.В. Ушаков // Мировая экономика и международные отношения. - № 12. - С. 78-79.
24. Дисинь Сюй. Экологические проблемы Китая / Сюй Дисинь. - С. 167.
25. Доклад на сессии ВАСХНИЛ. Обеспечение устойчивого развития сельскохозяйственного производства и борьба с засухой. - М.: ВО Агропромиздат, 1988. - С. 21.
26. Павлова, Г. Стране нужна новая аграрная политика / Г. Павлова // Экономист. - 2004. - n24. - С. 83.
КРАТКИЕ ИТОГИ ПРОЕКТА ВСЕМИРНОГО БАНКА «МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ГРАЖДАНСКОЕ УЧАСТИЕ В СЕЛЬСКОЙ РОССИИ»
Л.А. Овчинцева, к.э.н., ведущий науч. сотр. ВИАПИ им. А.А. Никонова
Завершен трехлетний проект Всемирного банка «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России», реализованный при финансовой поддержке японского Фонда социального развития. Проект осуществлялся российским филиалом британского благотворительно фонда «Чаритиз Эйд Фаундейшн» по инициативе Министерства экономического развития и торговли РФ и в координации с Министерством регионального развития РФ.
Проект Всемирного банка показал, что, несмотря на объективные трудности и традиционную сдержанность жителей села в восприятии инноваций, на любых выбранных случайным образом сельских территориях воз-
можно активное участие населения в местном самоуправлении, а именно: в бюджетном процессе, в выборе приоритетов развития и реализации планов развития поселений. Сельские жители успешно обучаются и используют на практике инструменты гражданского общества, и это облегчает работу администрации сельского поселения и способствует консолидации и устойчивости сельских сообществ.
Идея данного проекта возникла в связи с подготовкой новой редакции рамочного закона, определяющего условия существования местного самоуправления в России (принят 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-
сийской Федерации»). В результате реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было создано более 10 тыс. новых сельских поселений, и их общее число к концу 2006 г. возросло почти до 20 тыс.
Вступление в действие закона, уже на стадии обсуждения предполагавшего расширение гражданского участия в местном самоуправлении, представлялось благоприятной возможностью для внедрения механизмов общественного участия в бюджетный процесс, в составление планов развития муниципалитетов. При реализации данного проекта в качестве пилотных были выбраны сельские муниципалитеты, потому что жители села в наибольшей степени страдают от дефицита информации и ресурсов, необходимых для развития реального самоуправления.
Цель проекта - укрепление местного самоуправления путем расширения формальных и неформальных институтов вовлечения населения в процесс принятия решений по распоряжению местными ресурсами и повышение качества услуг, оказываемых сельскому населению, через развитие навыков управления.
Данная цель достигалась путем решения следующих задач:
- формирования информационной и консультационной сети для постоянного сопровождения деятельности пилотных сельских поселений;
- подготовки сельских муниципальных консультантов из числа местных жителей пилотных регионов для обеспечения постоянного консультирования по вопросам взаимодействия власти и населения и по правовым вопросам;
- активизации населения и обеспечение гражданского участия в бюджетном процессе и составлении планов повышения качества услуг;
- проведении серии обучающих семинаров для муниципальных консультантов, членов рабочих групп, глав и специалистов администраций сельских муниципальных образований по вопросам гражданского участия, по бюджетам сельских поселений, составлению планов повышения качества бюджетных услуг, по правовым вопросам;
- содействия информационному обмену между сельскими поселениями;
- выявления приоритетов развития сельских поселений и составления планов повышения качества услуг с учетом данных приоритетов;
- правовой поддержки пилотных МО: обучения, постоянного консультирования, приведения нормативно-правовой базы СМО в соответствие с требованиями нового закона;
- анализа финансового обеспечения основных сфер предоставления бюджетных
услуг сельскому населению: образования,
здравоохранения, благоустройства;
- разработки и апробирования инструментов мониторинга деятельности сельских МСУ; обеспечения пилотных муниципалитетов необходимой оргтехникой;
- создания фондов развития местных сообществ, либо распространения деятельности уже имеющихся региональных фондов на сельскую местность.
В проекте использовались следующие механизмы:
(а) система сельских муниципальных консультантов, прошедших специальное обучение и содействовавших равноправному и эффективному взаимодействию между местной властью, населением и бизнесом;
(б) система правовых муниципальных консультантов, оказывавших правовую поддержку администрации муниципалитетов и населению (написание подзаконных актов, необходимых для успешного применения закона о местном самоуправлении и других законодательных актов, обеспечивающих децентрализацию ресурсов и управления;
(в) планы повышения качества услуг для решения проблем и среднесрочного планирования;
(г) информационные карты поселений как инструмент самооценки мунципалитетов и сравнимости их работы;
(д) фонды местного сообщества, расширяющие возможности развития и вовлекающие в этот процесс все слои населения, которые могут быть воспроизведены в любом регионе.
Для участия в проекте на основе проявленного регионами интереса с помощью конкурса и процедур Всемирного банка были выбраны три региона: Пермский край, Пензенская область и Республика Адыгея. Новый закон ввел на селе двухуровневую систему местного самоуправления (районы и поселения), передал часть полномочий с уровня районов на уровень поселений. Последующие законодательные акты продлили переходный период до 2009 г. Однако многие субъекты Российской Федерации, в том числе Республика Адыгея, Пензенская область и Пермский край, решили не откладывать формирование местного самоуправление по новым принципам и ввели в действие Федеральный закон №131-Ф3 в полном объеме с 1 января 2006 г. В соответствии с законом каждое муниципальное образование (на поселенческом и районном уровнях) должно иметь свой бюджет, а также имеет право установления, изменения и отмены местных налогов и сборов.
С регионами были заключены соглашения о сотрудничестве. Затем в регионах на основе случайной выборки выбрали районы (по три в Пензенской области и Пермском крае и два - в Адыгее), а в каждом районе в такой же пропорции - поселения. Всего было выбрано 30 пи-
лотных муниципалитетов на уровне сельских поселений и районов. Пилотные муниципалитеты получали информационную и консультационную поддержку от проекта. Кроме того, в регионах отобрали районы, которые получали только информационную поддержку, их число было равно числу пилотных районов проекта.
В ходе реализации проекта была сформирована информационно-консультационная сеть для поддержки пилотных муниципалитетов и укрепления диалога между администрацией поселений и их населением. Для работы в каждом пилотном районе на конкурсной основе были выбраны консультанты по социальным вопросам и консультанты по правовым вопросам. Консультанты прошли соответствующее обучение, кроме того, они могли любые сложные вопросы выяснять со специалистами Института экономики города, Центра фискальной политики, Центра правовой поддержки местного самоуправления. Проект обеспечил прямой контакт сельских муниципальных консультантов с ведущими специалистами в области самоуправления. Возможность получения консультации на самом высоком уровне значительно расширила доступ пилотных поселений к информации и стала одним из важнейших инструментов проекта. За счет проекта консультанты были обеспечены компьютерами и могли воспользоваться также консультациями на специально созданной страничке обратной связи по проекту на сайте ИЭГ. В рамках обучения прошли два общих форума в Москве и пять семинаров-тренингов на пилотных территориях. Обучение на тренингах получили не только консультанты, но и члены рабочих групп.
Программы обучающих семинаров были разработаны Институтом города (Вашингтон) и затем адаптированы специалистами Института экономики города (Москва). Хотя имя Фрейре в методологии нигде прямо не упоминалось, но фактически разработчики обучающих программ придерживались методов активизации группового сознания, разработанных Фрейре. Обучение проходило в форме интерактивных семинаров и общественных собраний. Содействовали проведению собраний специально подготовленные местные жители - сельские муниципальные консультанты. Они предварительно прошли обучение, включавшее в себя не только информацию о бюджетном процессе, о новом законе и возможностях его применения, но и обучение методам работы с людьми, ведения диалога, проведения интерактивных собраний и семинаров. Для помощи муниципальным консультантам были сформированы так называемые рабочие группы, включавшие в себя сельских депутатов и местных активистов. Заметим, что депутаты на селе были избраны впервые и, как правило, они слабо представляли, чем им нужно заниматься в сельском муниципалитете.
Рабочие группы были созданы во всех пилотных поселениях проекта. В рабочие группы вошли представители всех слоев населения пилотных поселений, представители общественных организаций - женских, молодежных, ветеранских, сельские депутаты, выбранные впервые в соответствии со ст. 131 ФЗ, представители администрации поселения. Консультанты вместе с членами рабочих групп за полтора года провели в каждом поселении по пять собраний общественности. Активность участия населения в собраниях была достаточно высокая - от 30 до 80 человек. На собраниях общественности определялись приоритеты развития поселений, которые затем были учтены при составлении планов повышения качества услуг. Обычно в каждом пилотном сельском поселении выбиралось по три приоритета развития. Планы повышения качества услуг были подготовлены рабочими группами и вынесены на обсуждение на собрания общественности в каждом пилотном поселении. Планы были составлены на основе определенных населением приоритетов. По большей части члены рабочих групп включили в планы задачи, связанные с восстановлением объектов сельской социальной инфраструктуры, такие, как ремонт дорог, восстановление линий уличного освещения, ремонт водопроводов, поддержка культурной жизни на селе. Включенные в планы задачи были либо решены силами общественности, либо вынесены на бюджетные слушания для включения в бюджетное финансирование следующего года или в среднесрочные планы развития поселений.
В рамках правового обеспечения проекта был проведен анализ нормативно-правовой базы пилотных муниципалитетов и предложена типовая структура модельных нормативноправовых актов. Исходя из потребностей развития муниципалитеты выбирали из рекомендованного перечня типовые акты и принимали их с соответствующей доработкой. За время работы проекта обеспеченность пилотных муниципалитетов нормативно-правовыми актами возросла в два с лишним раза. Главы и специалисты пилотных муниципалитетов получили около 400, а население - более 700 консультаций.
Разработаны и апробированы информационные карты муниципального района и сельского поселения, являющиеся информационной базой для оценки и самооценки деятельности органов МСУ в сельских муниципальных образованиях. Апробация карт прошла во всех пилотных регионах. Проведен анализ финансирования бюджетных услуг в области образования, здравоохранения, благоустройства на примере пилотных районов всех трех пилотных регионов. Разработаны рекомендации по мониторингу оказания бюджетных услуг. Результаты исследования были
обсуждены на телеконференциях с представителями каждого пилотного региона.
Разработана система мониторинга работы проекта, включая систему показателей достижения результатов. Разработанная в рамках проекта информационная карта поселения содержит 243 количественных и 31 качественный показатель, информационная карта района - 337 количественных и 31 качественный показатель. Информационные карты на территории одного района и поселения в каждом пилотном регионе. Специалисты сельских администраций оценили полезность такого инструмента, как информационная карта поселения.
Проведено мониторинговое исследование, и сформирована база данных для дальнейшей обработки.
В пилотных регионах оказана методическая поддержка фондам развития местных сообществ. Ежегодно фонды проводили грантовые конкурсы, в которых стали участвовать и жители села. С представителями пилотных поселений было проведено обучение по фандрайзингу, после чего местные НКО приняли участие в грантовых конкурсах и выиграли средства на решение местных проблем. В Пензенской области, например, выиграла каждая четвертая заявка, поданная сельскими жителями. Всего в 2005-2006 гг. в пилотных регионах на грантовые конкурсы из села было подано более 200 проектов, победили 40. Общая сумма средств, выданных на реализацию сельских проектов, составила 1761 тыс. р.
Консультанты по юридическим вопросам только в Пермском крае оказали в 2005 г. более 300 консультаций населению пилотных поселений проекта по вопросам, связанным с применением земельного законодательства, по реализации имущественных и гражданских прав. Необходимые предпосылки для распространения опыта проекта: административная поддержка на региональном и районном уровне, обмен информацией и опытом между сельскими поселениями как внутри региона, так и за пределами его, создание условий для диалога между всеми заинтересованными сторонами (местным бизнесом, властью, институтами гражданского общества) и ведомствами (экономического, регионального и сельского развития).
Отметим, что влияние проекта значительно шире его непосредственных результатов. В Андреевском поселении (Пермский край) курс местного самоуправления по просьбе старшеклассников был введен факультативно в рамках регионального компонента образования. Глава поселения В.А. Болотова инициировала регулярные передачи по вопросам самоуправления на местном радио. При поддержке Всемирного банка была организована молодежная конференция, во время которой юные жители села обменялись опытом своего участия в самоуправлении и научились тому, как составлять проекты и подавать заявки на гранты, чтобы получить средства на осуществление своих проектов. Главы пилотных поселений обменялись опытом своей работы, например, организации землячеств, а также познакомились с зарубежным опытом самоуправления (на примере таких стран, как Албания, Болгария, Босния, Киргизия, Украина и др.).
В Красноульском поселении Майкопского района Республики Адыгея население выбрало в качестве приоритетов ремонт водопровода, ремонт детского сада и сооружение спортивной площадки для школьников. Проблему ремонта водопроводной сети решили на уровне поселения в рамках выполнения полномочия по благоустройству. Решение данной задачи было найдено благодаря взаимодействию администрации поселения, представителей местного малого бизнеса и самих жителей. Была разработана схема для передачи оказания услуги по водоснабжению местному предприятию, специализирующемуся на ремонте водопроводных сетей, заключены трехсторонние договоры между потребителями, муниципалитетом и предприятием. В результате было восстановлено водоснабжение шести хуторов поселения. Ремонт детского садика был включен в районную программу развития ДОУ, поскольку оказание бюджетных услуг в области образования входит в круг полномочий района. А спортивной площадкой занялась молодежная некоммерческая организация «Синяя птица». Многие работы выполнили сами школьники, причем финансы для обустройства площадки они нашли, подав заявку и выиграв грант в республиканском фонде развития.
