CC BY
70
Корчагина И.И.
КОСВЕННЫЙ МЕТОД ОЦЕНКИ НУЖДАЕМОСТИ:
РRO et ^NTRA
(исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ. Проект № 12-22-08001)
Основным принципом государственной социальной помощи, предоставляемой субъектами РФ населению, является ее адресность. Адресный характер социальной помощи предполагает выявление нуждающихся граждан, и успех социальной защиты во многом зависит от точности оценки нуждаемости, которая может достигаться различными способами.
Традиционный подход основан на фиксировании доходов домохозяйств. Он является самым простым с точки зрения оценки нуждаемости, поскольку, например, в отличие от расходов, которые имеют сложный состав, доходы в денежной форме поступают в домохозяйство из ограниченного числа источников, и если они учитываются корректно, то довольно точно отражают уровень жизни домохозяйств. Однако трудность состоит в получении достоверной информации от претендентов на социальную поддержку и её проверке. Высокая доля теневой экономики в стране не позволяет с максимальной точностью проверить денежные доходы населения из всех источников. «За бортом» остаются все подработки,
дивиденды, помощь от родственников, подарки, доходы от сдачи в наем жилья и продажи сельхозпродукции, и некоторые другие денежные поступления в бюджет домохозяйства.
При невозможности корректно измерить доходы применяют дополнительные критерии выделения малоимущего населения, часть из которых хорошо известна и активно применяется во многих субъектах Федерации. К ним относятся, например, метод оценки экономического потенциала семьи и категориальный метод, каждый из которых имеет свои достоинства и недостатки.
Метод оценки экономического потенциала семьи помимо доходов домохозяйства учитывает также его имущество, а значит, является более объемлющим и точным измерителем уровня жизни. Идеальный вариант обеспечения адресности: сбор полной информации о доходах и имуществе, а также последующая проверка этой информации на основе данных независимых источников (налоговых органов, органов регистрации имущества и т.д.).
Достоинства метода оценки экономического потенциала семьи по
сравнению с методом проверки доходов очевиден, поскольку он учитывает долговременные материальные ресурсы домохозяйств (накопленное имущество и недвижимость) и позволяет отсеять тех, чьи трудности носят временный характер и могут быть преодолены за счет имеющихся у семьи активов.
Недостатки этого метода связаны с корректностью расчета доходов, а также с точностью информации об имущественном положении домохо-зяйств. Метод оценки экономического потенциала семьи плохо работает без эффективных механизмов обмена информацией между включенными в эту систему ведомствами, а контролирующие проверки, необходимые при работе данного механизма, требуют больших административных издержек.
В тоже время существуют категории населения, которые, как правило, имеют только официальные источники дохода, а неконтролируемые доходы в бюджете этих семьей практически отсутствуют (например, семьи неработающих пенсионеров, и особенно одиноко проживающих). Такая особенность формирования бюджетов некоторых типов домохо-зяйств легла в основу категориального принципа, который еще называют «групповая адресность». В этом случае при высокой вероятности мало-обеспеченности определенных групп населения, помощь предоставляется только этим категориям.
Основные достоинства этого метода характеризуются относительной простотой в использовании, поскольку при его реализация не требуется проверка информации, представляемой претендентами на социальную помощь.
Однако при своей простоте категориальный метод обладает серьезным недостатком. Принадлежность к категории может не точно определять степень нуждаемости, поскольку предполагает признание малообеспеченными всех представителей определенной категории граждан, часть из которых может быть не бедной и наоборот.
Таким образом, применение наиболее распространенных методик оценки нуждаемости влечет за собой множество ошибок включения и исключения, поскольку они не точно определяют нуждаемость и могут относить к бедным небедное население, и наоборот, не признавать бедными нуждающихся граждан, что заставляет исследователей искать новые методики оценки нуждаемости.
К принципиально другим методам выявления претендентов на социальную помощь относится так называемый косвенный (балльный) метод оценки нуждаемости, в зарубежной литературе называемый «proxy means testing» [2, 3, 4].
Данная методика предполагает, что оценка нуждаемости осуществляется не прямым методом через оценку доходов, а на основе ряда косвенных индикаторов, характеризующих семью и влияющих на уровень ее благосостояния. При балльной методике нуждаемость определяется по специальной формуле, которая формируется на основании статистических зависимостей по результатам эконо-метрического моделирования. На базе данных репрезентативных обследований домохозяйств устанавливаются взаимосвязи между уровнем благосостояния и выбранными объективными характеристиками домо-хозяйств.
Расчетные модели должны включать набор «индивидуальных» переменных, которые позволяли бы учесть структурные различия в доходах домохозяйств, обусловленные различным уровнем образования и квалификации работников, а также переменные, которые характеризуют семью в целом.
Обычно используются корреляционные зависимости между потреблением и такими характеристиками домохозяйства, как размер и состав семьи, возраст ее членов, число детей, число пенсионеров, наличие нетрудоспособных членов семьи, профессиональный и образовательный статус трудоспособных, а также данные о жилище, в том числе его местоположение и качество, наличие товаров длительного пользования 1.
Таким образом, косвенная (балльная) методика позволяет определять нуждаемость на базе прогнозируемого показателя благосостояния, который представляет собой линейную комбинацию видимых и объективных характеристик домохозяйства и условий его жизнедеятельности, имеющих статистически значимую корреляцию с благосостоянием:
Ln у = а о + Ца] х ] + е, (1)
где:
у — душевые потребительские расходы домохозяйства, X] — исследуемые характеристики
домохозяйства, а — оцениваемые параметры, е — ошибка приближения.
Преимущество опосредованного тестирования на нуждаемость за-
1 В большинстве случаев используют около двух десятков переменных.
ключается в том, что сведения, которые могут свидетельствовать о материальном благополучии, — такие как демографические характеристики домохозяйства, качество жилья и владение движимым и недвижимым имуществом, предметами длительного пользования, легче получить и проверить, чем прямые показатели благосостояния (доходы, расходы). И если косвенные показатели выбраны правильно, то такой способ может довольно точно оценивать уровень жизни домохозяйств. Вместе с тем, если в качестве показателя включается информация о доходах, то это позволяет полученную модель использовать для дооценки доходов домохозяйства.
Прототипом бальной методики оценки нуждаемости стала система, внедренная в Чили в 1980 г., при которой уровень жизни домохозяйств оценивался через систему баллов, которые присваивались домохозяй-ствам экспертным путем, в зависимости от условий их жизни и наличия предметов длительного пользования. В этом случае использовалась простая формула, которая суммировала баллы, которые в свою очередь выставлялись социальными работниками на дому. Результатом первого этапа было много ошибок на включение в поддержку не бедных и исключение бедных, чему способствовал субъективизм работников и установившаяся практика их подкупа [6].
В дальнейшем этот простой метод экспертного определения уровня жизни домохозяйств сменился сложным способом выделения претендентов на социальную поддержку с помощью эконометрического аппарата, который используется до настоящего времени, что позволило исключить участие социальных работников в
принятии решений на включение домохозяйства в список претендентов на социальную помощь.
При разработке данной методики большие требования предъявляются к информации, на базе которой ведется работа.
Для получения точных результатов необходимо проводить специальные обследования, которые включали бы преимущественно бедные домохозяйства. Поскольку это не всегда возможно и довольно дорого, то, как правило, используются базы данных национальных обследований бюджетов домашних хозяйств, в которых представлена детальная информация о потреблении, занятости, образовании, состоянии здоровья, жилищных условиях и структуре семьи.
Переменные, отобранные для моделирования нуждаемости должны тесно коррелировать с бедностью и обладать определенными свойствами:
• наблюдать и измерять отобранные переменные должно быть относительно просто,
• домохозяйствам должно быть трудно манипулировать ими (исказить или скрыть), чтобы получить право на участие в программе,
• их число не должно быть очень велико, чтобы можно было применить балльную методику оценки нуждаемости к значительной доле населения, которое может обратиться в программу. Процесс подбора переменных
обычно носит итеративный характер: изначально отобранные переменные оцениваются с помощью более тщательного статистического анализа с точки зрения их предсказательной способности, и того, насколько они связаны с доходом домохозяйства.
После того, как переменные выбраны, каждой из них с помощью статистического моделирования присваивают определённый вес. Типичный подход предполагает применение регрессии.
Как правило, уравнения строят отдельно по регионам и типам поселения (например, городу и селу), так чтобы вес переменных варьировал в зависимости от региона и типа поселения, что отражает различия в уровне жизни по географическому признаку.
Далее определяется значение, которое устанавливает порог входа в программу социальной помощи, а правомочность получения помощи определяется на основании многогранного индекса вводимых характеристик, которые имеют статистически значимую корреляцию с благосостоянием домохозяйства. Результатом расчетов будет ранжирование граждан (домохозяйств), подавших заявление, по степени их нуждаемости в социальной помощи, полученной как разность между нормативной величиной и статистически оцененным значением реальных душевых расходов.
Таким образом, разработка и внедрение балльной оценки нуждаемости проходит в несколько этапов.
Этап 1. Выбор информационной базы данных, презентирующей население страны и адекватно описывающий уровень благосостояния домо-хозяйств. В случае отсутствия такой базы данных проводятся обследования, специально ориентированные на решение данной задачи.
Этап 2. Определение переменных, характеризующих уровень жизни домохозяйств. Переменные должны быть легко наблюдаемыми, но трудно поддающиеся манипуляциям.
Многие страны используют разные переменные для городской и сельской местности. Обычно такие переменные отражают местоположение, качество жилья, наличие товаров длительного пользования, образование и занятость.
Этап 3. Разработка уравнения косвенной (бальной) оценки уровня жизни домохозяйств. С помощью регрессионного анализа выполняется моделирование взаимосвязей между потреблением и различными характеристиками домохозяйства. Лучшая из моделей будет представлять уравнение оценки нуждаемости.
Этап 4. Тестирование полученного уравнения на доступной базе данных. Оценка надежности модели. Расчет ошибок включения и исключения.
Этап 5. Установление порога («проходного» балла), при котором бедные домохозяйства будут отделяться от небедных. Для разных социальных программ могут устанавливаться различные пороги.
Этап 6. Разработка опросного листа (формы заявления) для претендентов на адресную социальную помощь в выявлении всех характеристик домохозяйства, на которые опирается уравнение МРТ.
Этап 7. Непосредственно внедрение бальной методики — определение правомочности домохозяйства на участие в программе посредством калькуляции комплексного балла на основе полученного уравнения. Данные о домохозяйстве вводятся в единый реестр домохозяйств. На основе имеющихся переменных и установленных весов автоматически конструируются результирующие индексы (баллы), которые сопоставляются с установленными пороговыми значениями, дающими право на уча-
стие в той или иной социальной программе.
Конечным результатом работы является полностью компьютеризированная методика, и несмотря на большую и длительную подготовительную работу, ее использование в конечном итоге сокращает временные затраты на организацию назначения и выплату пособия по нуждаемости.
Также к достоинствам балльной методики можно отнести ее гибкость, поскольку она позволяет устанавливать различные пороговые значения и суммы выплат для разных видов помощи. Единую балльную формулу можно использовать для разных социальных программ — от субсидий на услуги ЖКХ до денежных выплат, при этом домохозяйства, набравшие наименьшее количество баллов, вхожи во все действующие социальные программы. Следовательно, чем выше уровень жизни, чем больше баллов набирает домохозяйство, тем меньшим количеством программ оно охвачено. Данная методика получила широкое распространение в странах Латинской Америки и Карибского бассейна. Системы выделения нуждающихся, построенные на балльной методике оценки нуждаемости, появились в Колумбии в 1994 г. (впервые — в отношении субсидируемых услуг по медицинскому страхованию, затем — для нескольких программ обусловленных денежных трансфертов, общественных работ и стипендий для профессионального обучения); и в Мексике с 1997г. (обусловленные денежные трансферты). Кроме того, в ряде других стран Латинской Америки (Аргентина, Коста-Рика, Эквадор, Ямайка, Гондурас, Никарагуа) реализовывались различные социальные программы с использо-
ванием этой методики. Популярность методики балльной оценки нуждаемости в странах ЛАК связана с тем, что этим странам свойственны неформальный рынок труда и слабая информационная связь между различными ведомствами, не позволяющая проверять информацию о населении с помощью баз данных [7].
В 1990-е годы опыт применения данной методики уже не ограничивается латиноамериканским регионом. С 1994 г. балльная методика оценки нуждаемости используется для распределения гуманитарной помощи и денежных трансфертов в Армении, а в Индонезии она применяется для адресного предоставления субсидируемого риса. В 2002 г. такая система была внедрена в Турции, став элементом пакета мер в ответ на финансовый кризис. Позже к использованию данной методики были присоединены Египет, Зимбабве, Шри-Ланка и другие страны. Из бывших республик Советского Союза к странам, использующих косвенную методику оценки нуждаемости присоединились Грузия, тестируют ее в Казахстане и Киргизии. В России пилотная программа по использованию балльной методики в практике социальной защиты была реализована в виде эксперимента в 1997 году [8, 9].
Использование статистических зависимостей при оценке уровня благосостояния населения стало возможно только в случае полной компьютеризации процесса и наличии репрезентативных обследований в стане, что для развивающихся стран и стран с переходной экономикой без финансовой поддержки международных организаций практически не возможно.
Именно поэтому проводником внедрения данной методики был и
продолжает оставаться Всемирный банк [3, 6, 13].
Вместе с тем, уникальность и сложность методики, а также другие недостатки, ограничивают ее распространение. Не существует единой, пригодной для всех модели, ни одна система, действующая в одной стране, не может быть реализована в полном объеме в другой, она не может быть разработана «раз и навсегда». При внедрении методики на новой территории ее необходимо разрабатывать «с нуля», а в странах уже применяющих данную методику вся система балльной оценки нуждаемости периодически требует пересмотра и корректировки, что связано, во-первых, с меняющейся экономической ситуацией, а во-вторых, с меняющимися стандартами уровня жизни. Периодичность пересчета уравнения зависит от социально-экономической стабильности.
В период активных трансформационных процессов предикторы уровня жизни постоянно меняются, что затрудняет получение устойчивых результатов при расчетах.
Пересчет уравнения на новых данных, позволяющий обновить систему баллов и повысить точность отбора семей в социальные программы всегда сопровождается значительными дополнительными расходами, поэтому обычно такая процедура выполняется раз в 3 года, а иногда и реже.
Вместе с тем для внедрения требуется длительный подготовительный период: только на первоначальное внедрение методики (разработку, апробацию и внедрение) согласно опыту применения в других странах требуется довольно много времени (от 18 месяцев до 2 лет). Так, например, в Грузии в январе 2005 г. нача-
лись первые работы по расчету формулы, и только в августе следующего года была проведена выплата денежных пособий.
Формула расчета постоянно корректируется, специалисты пытаются найти новые опосредованные характеристики нуждаемости. Практически во всех программах постоянно переоцениваются и обновляются переменные и веса, изменения претерпевают суммы семейных пособий и дифференциация выплат. Так, например, в начале 2000-х годов специалисты Грузии анализировали имущество через такие характеристики, как наличие машины, холодильника, телевизора, стиральной машины, сотового телефона. В 2009 г. в уравнение вставили плазменный телевизор, спутниковую антенну и индивидуальную систему отопления, и убрали из него телевизор и холодильник, как предметы длительного пользования, распространенные в большинстве грузинских домохозяй-ствах и не отражающие дифференциацию в уровне жизни. Также важным является такой показатель, как «расстояние до административного центра», характеризующий более низкий уровень жизни в удаленных населенных пунктах, который был введен в грузинскую формулу во время очередного пересмотра методологии.
Интересным представляется применение в уравнении специалистов Армении показателя: «объем потребленной энергии в течение летних месяцев», которая характеризует «чистый» эффект от электроприборов, используемых в жилище, что может опосредовано указывать на более высокий уровень жизни домохо-зяйств.
Заметим, что эта информация легко проверяется и может быть получена даже без участия домохо-зяйств.
Создание системы во всех странах сопровождалось разработкой инструментов для проверки и защиты ее от мошенничества. Во многих странах регулярно все бенефициары проходят переосвидетельствование с тем, чтобы исключить из системы лиц, чьё благосостояние улучшилось.
Так, например, в Грузии один раз в четыре года происходит полная «инвентаризация» информации о получателях, при которой пересматриваются дела всех потенциальных участников программы.
Для проверки данных о семье в Армении существует прямой обмен информацией между структурой оценивающей уязвимость семей и другими ведомствами:
• Министерство Юстиции предоставляет информацию о рождении, смерти, разводе и регистрации юридических лиц,
• Министерство Транспорта и Коммуникаций — данные по техническому осмотру личных транспортных средств,
• Государственный Комитет по регистрации недвижимости при Правительстве РА — данные о владельцах недвижимости и арендаторах,
• Государственная служба социальной защиты РА — данные по работникам и пенсионерам, включая размеры заработных плат и пенсий.
В странах Латинской Америки был создан целый ряд механизмов для мониторинга, проверки информации и борьбы с мошенничеством. Например, автоматические сверки, при которых формируется список
ошибок, противоречий и прочих погрешностей, осуществлялись в Колумбии: исправлялись ошибки, появившиеся в процессе ввода данных, а также все опросные листы, в которых обнаружены ошибки, проверялись с посещением на дому. В конце рабочего дня специалисты проверяли 100% анкет и некорректные возвращали на переоформление. В Чили просматривались случайным образом отобранные 20% анкет для проверки представленной информации. В случае ее противоречивости проводились повторно собеседования с домо-хозяйствами.
В большинстве стран предусмотрены те или иные механизмы общественного контроля, в том числе:
а) формирование комитетов общественного контроля со стороны местного населения (Бразилия),
б) информирование населения о бесплатных телефонах «прямой линии» (например, Бразилия, Мексика),
в) публикация списков бенефициаров программы в муниципальных отделениях и (или) в интернете (напр., Бразилия, Колумбия). Чтобы повысить обращаемость и
выявить бедствующих домохозяйств, не попавших в систему, в Грузии активно привлекаются местные власти. Для контроля за системой назначения и выплат денежных пособий там существует специальная группа, которая занимается проверкой точности данных, в следующих случаях:
1) субъективная оценка социального агента значительно отличается от того показателя, который был получен исходя из сообщенных данных,
2) у социального агента имеются подозрения по поводу достовер-
ности информации сообщенной домохозяйством, 3) информация о домохозяйстве, собранная из других источников, отличается от информации, которая сообщена в декларации домохозяйства.
Отличительной особенностью косвенной методики оценки нуждаемости является полная ее автоматизация, что практически исключает участие специалистов в принятии решения о выдаче пособия — это достоинство позволяет устранить большинство претензий к социальным работникам. Задачей работников социальной защиты является только ввод необходимой информации о домохозяйстве, согласно установленному перечню, в единый реестр домохозяйств. Далее программой конструируются составные индексы (баллы) на основе имеющихся переменных и установленных весов. Полученные баллы домохозяйств сопоставляются с установленными пороговыми значениями («проходными баллами»), дающими право на участие в социальной программе.
После сравнения полученных домохозяйством баллов с «проходными» составляются списки бенефициаров, которые используются для осуществления программ и выплаты пособий. Поэтому внедрение методики особенно эффективно там, где необходимо снять социальное напряжение, вызванное многочисленными претензиями к отделам социальной защиты населения.
Несмотря на тщательный контроль, ни в одной стране система не защищена полностью от фальсификаций. Даже в странах, где предусмотрены сложные меры верификации и борьбы с мошенничеством, имеют место утечки в пользу небед-
ных и злоупотребления с назначением пособий.
Снизить степень влияния населения на результаты работы системы может «засекречивание» переменных или весов, которые используются при расчёте сводных баллов. Например, чтобы свести к минимуму возможное недовольство населения системой оценки грузинские разработчики сделали эту процедуру не прозрачной не только для населения, но и для региональных служб. В центральной службе страны происходит не только разработка инструментария, но и обработка данных (процесс отнесения каждого конкретного домохозяйства к бедной или не бедной категории). Другими словами, на местном уровне выполняется только сбор и процедура регистрации домохозяйств (ввод информации о домохозяйстве в базу данных), а решение о принадлежности к малоимущим принимается уже на центральном уровне.
Это позволило добиться довольно высоких показателей по включению нуждающихся в число бенефициаров. Так, например, в Грузии, до внедрения системы только 4,4% бедных и 20% крайне бедных получали социальную помощь, то после проверки доходов с помощью балльной методики денежные пособия получили уже 31,4% бедных и 73,2% крайне бедных. Справедливости ради надо отметить, что высокий охват населения был связан не столько с внедрением новой методики, сколько со значительным ростом финансирования социальных программ международными организациями. Однако в пользу системы говорит тот факт, что доля получателей, не являющихся бедными, после внедрения новой методики сократилась в 6,5 раз.
Непрозрачность процедуры отбора для населения и специалистов «на местах» сокращает долю ошибок включения и исключения в определении адресности, и уменьшает охват пособиями небедных семей и повышает охват бедных.
Вместе с тем причиной низкого охвата бедных могут также являться ограничения объемов финансовых средств, направляемых на социальную политику. Примером могут служить результаты чилийской программы первого этапа, которая даже при идеальном определении адресности (80% получателей относились к первому квинтелю) могла оказать помощь меньше трети домохозяйств этой доходной группы. Также барьером могут быть определенные требования к участию в программе (по занятости участников, ограничению по участию мигрантов и пр.), и незнание потенциальных участников программы об ее существовании.
Учитывая привлекательность и в тоже время всю сложность непрямого метода оценки нуждаемости, основанного на индексной формуле, попытаемся ответить на вопрос: «Насколько полезно и оправдано использование данной методики в России?».
С одной стороны, в России в отличие от стран с низким уровнем развития, многие семьи живут на официальные денежные доходы — заработную плату и социальное обеспечение, и значит, метод оценки доходов вполне корректно мог бы отражать уровень жизни этих семей, а с другой — в стране, по-прежнему, очень высок удельный вес теневой экономики, что приводит к недооценке уровня благосостояния домо-хозяйств, включенных в нее.
Отметим, что опыт применения косвенной методики оценки нуждаемости в России был еще в девяностые годы прошлого века. Одна из попыток ее применения была связана с моделированием предоставления жилищных субсидий в 1996 г. во Владимире, Москве и Городце. Результаты исследования показали, что использование косвенной оценки приводит к серьезным ошибкам при определении участников программы. Около трети семей из имеющих право на пособие, при переходе к косвенным методам были бы его лишены. Тем не менее, по результатам данного проекта, был сделан вывод, что косвенные методы можно использовать как элемент общей процедуры оценки доходов при обращении за социальной помощью [11, 12].
Другой пилотный проект касался программы по предоставлению адресной социальной помощи для бедных [13]. Правительством России в рамках займа Всемирного банка на реформу социальной сферы было принято решение о пилотной апробации трех методик оценки нуждаемости семей в период с августа 1997 по август 1998 года:
• балльная методика оценки нуждаемости (Волгоградская область);
• социальной поддержки отдельных категорий населения (Воронежская область);
• методика дооценки доходов с учетом имущества и трудового потенциала (Республика Коми). Целью этого проекта было определение наилучшей методики в условиях дефицита ресурсов для рационального выбора реципиентов системы адресных пособий, оценки уровня нуждаемости семей и определения оптимального размера посо-
бий. Согласно балльной методике материальные ресурсы домохозяйства оценивались показателем потребительских расходов, дооценен-ным на величину, соответствующую стоимости израсходованных в домохозяйстве продуктов питания, произведенных в личном подсобном хозяйстве. Дальнейшие действия по реализации данной методики оценки нуждаемости было факторное (балльное) перераспределение средней дооценки между различными типами домо-хозяйств посредством построения модели множественной регрессии.
Системной ошибкой при создании бальной модели была разработка единого уравнения для города и села, что не отражало специфических особенностей формирования благосостояния в разных типах поселений и завышало уровень жизни сельских жителей.
Отсутствие репрезентативной региональной базы данных явилось одним из основных препятствий для создания корректной модели оценки нуждаемости. Серьезно затрудняла разработку модели нестабильная социально-экономическая ситуация в стране, в результате которой нарушились устойчивые корреляции между социальными индикаторами (например, уровень образования, сфера деятельности, стаж работы и т.д.) и уровнем благосостояния. Многие квалифицированные работники различных специальностей оказались невостребованными в новых рыночных условиях. Так, например, советская интеллигенция — учителя и врачи, которые до начала преобразований в стране считались средним классом и владели определенным имуществом, после «шоковых» реформ оказались в числе «новых» бедных, что привело к разрушению при-
вычных советских стандартов благосостояния и отсутствию устойчивых связей между новыми еще не сформировавшимися нормами потребления и уровнем жизни. В подобной ситуации точное отражение различий в уровне благосостояния семей с помощью статистических моделей становится затруднительным [14].
Кроме того, сложность внедрения балльной методики оценки нуждаемости объяснялась необходимостью длительного обучения и подготовки специалистов, в том числе с целью принятия ими нового методического подхода, при котором назначение или отказ гражданину/домохозяйству в назначении социальной помощи не зависит от их мнения.
Вместе с тем Волгоградский эксперимент позволил на треть сократить временные затраты специалистов служб социальной защиты, вследствие чего был сделан вывод, что балльная методика обеспечивает более эффективное использование административного труда. То же можно сказать и об ошибках включения и исключения остронуждающих-ся домохозяйств, которые по балльной методике составили соответственно 59 и 67%, тогда как по методике оценки экономического потенциала семьи (Республика Коми) — 61 и 78%, а по методике, основанной на категориальном принципе (Воронежская область) — 72 и 66%.
Специалисты, использующие балльную методику оценки нуждаемости на местах, отнесли к ее достоинствам быстроту назначения пособия, а также более широкий круг семей, получивших право на пособие (по сравнению с категориальным методом).
Впервые в России право на пособие получили семьи «работающих
бедных», что важно с точки зрения сохранения трудового потенциала общества.
Однако каждый второй работник отметил неуверенность в справедливости метода оценки нуждаемости, поскольку претенденты на социальную помощь не понимали критериев отбора; менее 10% не нашли никаких достоинств в методике и столько же — никаких недостатков.
Отметим, что бальная методика оценки нуждаемости позволяет использовать ее в сочетании с другими механизмами обеспечения адресности (например, с категориальной методикой).
В этом случае для разных типов семей по-разному выстраиваются процедуры входа в социальную программу: с одной стороны, максимально упрощается процедура оценки дохода для тех типов семей, в которых вероятность получения «теневых» доходов низка, а с другой стороны, для семей, в которых высока вероятность получения доходов от вторичной занятости или случайных заработков, выполняется проверка предоставленных сведений по методике косвенной дооценки доходов.
Таким образом, методы прямой и косвенной оценки доходов могут дополнять друг друга.
При невозможности внедрения балльной методики оценки нуждаемости в полном объеме, полученные в результате разработки регрессионного уравнения признаки более высокого уровня жизни домохозяйств (например, наличие дорогостоящего имущества) можно использовать как барьер для входа в социальную программу с последующей проверкой доходов, прошедших этот барьер до-мохозяйств.
Методика должна учитывать различные нюансы уровня жизни по географическому признаку и в различных типах поселения.
Применительно к российской действительности и с учетом размера и неоднородности территории страны методика должна разрабатываться на региональном уровне и отдельно для городских и сельских домохо-зяйств. Таким образом, учитывая
особенности косвенной оценки нуждаемости можно сделать вывод, что ее применение на российской почве требует осторожности и тщательной подготовки, которая включала бы длительный период ее отладки на данных большого специализированного исследования с учетом зарубежного опыта и ошибок, выявленных в 1990-х годах в ходе российского тестирования.
Литература
1. Федеральный законот 17.07.1999 N 178-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О государственной социальной помощи» // Консультант Плюс. Законодательство. [Электронный ресурс] / АО «Консультант Плюс». — М., 2014. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_156935/
2. Targeting the poorest: An assessment of the proxy means test methodology / Australian Agency for International Development (AusAID), Canberra. September 2011.
3. Д. Коуди, М. Грош, Д. Ходдинотт. Обеспечение адресности трансфертов в развивающихся странах: анализ опыта и некоторые выводы / Всемирный банк. — 2004.
4. Designing and Implementing Household Targeting Systems: Lessons from Latin American and The United Stated \ World Bank Report. Social Safety Nets Primer Series. June 2005.
5. Armenia's Experience with Proxy Means Testing. A Background Material for the Presentation by Alexandra Posarac. November. 2003.
6. Тарсисио Кастанеда и Кэти Линдерт при участии Бенедикт де ла Бриер, Луизы Фернандес, Селии Хуберт, Освальдо Ларраньяга, Моники Ороско и Роксаны Ви-кес, Разработка и применение систем обеспечения адресности при работе с домохо-зяйствами: опыт стран латинской Америки и США / Всемирный банк и Департамент Правительства Великобритании по международному развитию (DFID), 2005.
7. J. Johannsen Operational Poverty Targeting in Peru - Proxy Means Testing with Non-Income Indicators / Working Paper «International Poverty Center». Number 30. October 2006. UNDP.
8. Narayan, N. Yoshida. Proxy Means Test for Targeting Welfare Benefits in Sri Lanka / Draft paper of the World Bank.
9. Ch. Muller Anti-Poverty Transfers without Riots in Tunisia / Document de Travail DIAL. DT2007-08. Septembre. 2007.
10. Egypt — Toward a More Effective Social Policy: Subsidies and Social Safety Net / World Bank Report. December 16, 2005.
11. Страйк Р., Колодезникова А. Использование косвенных методов определения доходов при реализации программ социальной защиты в России: возможности и проблемы. — Москва: ИЭГ, 1997.
12. Пособие по процедурам проверки доходов. — М., Фонд «Институт экономики города», 1996. — С. 29-39.
13. Адресная социальная помощь Теория Практика Эксперимент Москва / Под ред. Ри-машевской Н.М. — M.: ИСЭПН, 1999. — 256 с.
14. Модели организации адресной социальной помощи: метод. пособие / Е.А. Коваленко, Е.Л. Строкова, О.А. Феоктистова. — М.: Фонд «Институт экономики города», 2009. — 248 с.
Bibliography
1. On State Social Assistance. Federal law N 178 -FZ dated 17 July1999 (as amended on 28 December 2013). Consultant Plus. Legislation. Available at: http :/ / www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_156935/
2. Targeting the poorest: An assessment of the proxy means test methodology. Australian Agency for International Development (AusAID), Canberra. September 2011.
3. Cody D., Grosh M., Hoddinott J. Targeting of transfers in developing countries: an analysis of experience and some of the findings. World Bank. 2004.
4. Designing and Implementing Household Targeting Systems: Lessons from Latin America and the United States. World Bank Report. Social Safety Nets Primer Series. June 2005.
5. Armenia's Experience with Proxy Means Testing. A Background Material for the Presentation by Alexandra Posarac. November. 2003.
6. Tarcisio Castaneda and Kathy Lindert involving Benedict de la Briere , Luisa Fernandez, SeliiHubert , OsvaldoLarranyaga , Monica Orozco and Roxanne Wickes. Development and use of targeting systems work with households: the experiences of countries in Latin America and the United States. World Bank and Department of the UK Government International Development (DFID. 2005
7. J. Johannsen. Operational Poverty Targeting in Peru — Proxy Means Testing with Non-Income Indicators. Working Paper. UNDP International Poverty Center. No 30. October 2006.
8. Narayan, N. Yoshida. Proxy Means Test for Targeting Welfare Benefits in Sri Lanka. Draft paper of the World Bank.
9. Ch. Muller. Anti-Poverty Transfers without Riots in Tunisia. Document de Travail DIAL. DT2007- 08. September 2007.
10. Egypt — Toward a More Effective Social Policy: Subsidies and Social Safety Net. World Bank Report. 16 December 2005.
11. Strike R., Kolodeznikova A. Using indirect methods of determining income in the implementation of social protection programs in Russia: Opportunities and Challenges. Moscow. 1997.
12. Manual of Procedures to Verify Income. Moscow. Institute for Urban Economics. 1996. PP. 29-39.
13. Targeted Social Assistance. Theory. Practice. Experiment. Ed. N.M. Rimashevskaya. Moscow. Institute for Socio-Economic Studies of Population, Russian Academy of Sciences. 1999. 256 p.
14. Kovalenko E.A., Strokova E.L., Feoktistova O.A. Organization Models of Targeted Social Assistance: Methodical Manual. Moscow. Institute for Urban Economics. 2009. 248 p.
