CC BY
384
экономические науки
УДК 33 ББК 65
DOI 10.24411/2414-3995-2020-10343 © Н.М. Бобошко, 2020
Научная специальность 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством
КОРРУПЦИЯ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК КАК УГРОЗА ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА
Наталья Михайловна Бобошко,
профессор кафедры экономической безопасности, финансов и экономического анализа,
доктор экономических наук, профессор Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: [email protected]
Аннотация. Основной целью Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» является обеспечение прозрачности закупочного процесса и противодействие коррупции. В данной статье рассматриваются основные коррупционные схемы, главные причины распространения коррупции при осуществлении госзаказа, а также основные виды ущерба государству и обществу.
Ключевые слова: экономическая безопасность, государственные закупки, государственный бюджет, коррупция.
CORRUPTION IN PUBLIC PROCUREMENT AS A THREAT TO THE ECONOMIC SECURITY OF THE STATE
Natalia M. Boboshko,
Professor of the Department of Economic Security, Finance and Economic Analysis,
Doctor of Economic Sciences, Professor
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
Abstract. The main purpose of Federal law N 44-FZ «On the contract system in the field of procurement of goods, works, and services for state and municipal needs» is to ensure transparency of the procurement process and fight corruption. This article discusses the main corruption schemes, the main reasons for the spread of corruption in the implementation of state orders, as well as the main types of damage to the state and society.
Keywords: economic security, public procurement, state budget, corruption.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Бобошко Н.М. Коррупция в сфере государственных закупок как угроза экономической безопасности государства. Вестник экономической безопасности. 2020;(6):19-25.
Анализ состояния сферы государственных за- Государственные закупки отражают отношения
купок в России. государства, общества и бизнеса. Так, процесс за-
Важным инструментом государственного кон- купок выражает интересы общества, нуждающе-
троля экономики страны являются государственные гося в товаре и своевременном получении услуг, а
закупки. В связи с непрерывным расходованием обязанность эффективно расходовать бюджетные
огромных бюджетных средств необходимо уделять средства лежит на государстве, призванном обеспе-
пристальное внимание процессу регулирования дан- чивать защиту интересов и высокий уровень жизни
ной сферы. Следовательно, в интересах государства населения.
должна соблюдаться эффективность использования На первый взгляд, ситуация в сфере государ-
соответствующего вида расходной статьи бюджета. ственных закупок складывается благоприятно:
Государственные закупки - это один из самых юридические лица и индивидуальные предприни-
необходимых инструментов промышленной и со- матели производят продукцию и оказывают услуги
циальной политики государства. В производстве для общества с намерением реализации продукта
конкурентоспособных товаров, поддержке отече- своей деятельности государству. Но, если проанали-
ственных производителей, а также малого бизнеса, зировать сферу государственных закупок на совре-
организаций, инвалидов и иных лиц, которые нуж- менном этапе развития экономики страны, можно
даются в помощи со стороны государства - имен- наблюдать пробелы как в законодательном регули-
но в этих сферах можно отметить стимулирующую ровании, так и по части исполнения установленных
роль государственного заказа. норм, что порождает стремительный рост корруп-
ции и снижение эффективности использования бюджетных средств.
В современных реалиях России коррупция несет за собой огромную проблему. Согласно мировому рейтингу, наше государство теряет позиции и со 119 опустилось до 131 места. Большая часть граждан России не верит, что смогут внести вклад в противодействие коррупции [6, с. 190].
Всемирной проблемой также остается и коррупция в сфере государственных закупок. Данная тема особенно актуальна и наиболее подходит к двум направлениям закупок, а именно государственные закупки и закупки муниципального уровня. Такое направление в нашем государстве является относительно новым и законодательно закрепилось только в XXI веке. Подобная задержка в закреплении норм права связана непосредственно с историческими началами нашего государства и переходом к рыночной экономике.
В 2019 году Счетной палатой РФ было выявлено 839 нарушений в сфере государственных закупок, что привело к общему ущербу со стороны государства на сумму 236,6 млрд рублей. Этот показатель на 7,7% выше, чем результат предыдущего года [11].
Каждый год бюджет России теряет значительное количество средств из-за сильной коррумпированности сферы государственных закупок. Данные потери превышают затраты государства на 15-20% и приближают ситуацию к Азиатским странам, где коррумпированность сферы государственных закупок очень велика [9, с. 65-71].
Мониторинг системы государственных и корпоративных закупок показал, что с 2014 по 2019 года удельный вес закупок в среднем составил 31% ВВП. В 2019 году общий объем контрактов в рамках закона № 44-ФЗ равнялся 31,6 млрд руб. или почти 29% ВВП. Все это подтверждает необходимость эффективного контроля тендерной деятельности на территории Российской Федерации в целях недопущения потерь бюджетных средств, которые используются злоумышленниками для личного обогащения.
Коррупционные преступления сферы государственных закупок: причины и виды противоправных деяний.
Действующий в настоящее время Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения го-
сударственных и муниципальных нужд» является значительным шагом вперед в проведении торгов: расширился контроль, отменилась возможность «четвертого квартала», ввелись квалификационные требования, обоснование закупок, улучшился про-тиводемпинговый механизм и т.п. [3]. Однако даже такие меры не стали на пути развития преступных схем и мошеннических действий.
Преступления в сфере государственных закупок коррупционной направленности очень популяризованы в Российской действительности. Даже современная тендерная система, где все явно и прозрачно, на практике действует иначе.
В качестве главных причин, которые способствуют распространению коррупции в сфере государственных закупок можно выделить следующие:
- низкая эффективность соответствующего законодательства;
- отсутствие понимания должностными лицами, занимающимися государственными закупками, смысла процедур, выполняемых ими;
- низкий уровень доверие поставщиков к системе конкурсных закупок, а также к возможности честной открытой конкуренции;
- низкий уровень знаний поставщиками прав и обязанностей, зачастую нежелание осваивать их;
- слабая активность органов, в чьи обязанности входит государственный контроль закупок.
Коррупционные схемы, которые сопровождают преступления в сфере государственных закупок, в первую очередь, сильно подрывают авторитет государственной власти, а также усиливают недовольство населения и способствуют резкому отрицательному влиянию на социально-экономическое состояние страны. Это угрожает благоприятному развитию инвестиционного климата в стране, нарушает устойчивость национальной финансовой системы, наносит ущерб международной репутации государства в целом, способствуют увеличению теневого обращения объемов денежных средств.
Существует большое количество коррупционных схем, которые наиболее часто используются злоумышленники для реализации своего преступного замысла, а именно:
- установление стороной госзаказа сроков неприемлемых для других поставщиков, то есть создание таких условий, при которых под данные сро-
НЕ-
экономические науки
ки может подходить лишь один поставщик, который находится в сговоре и был осведомлен заранее;
- сговор с поставщиком на сумму меньшую, чем у прочих участников государственных закупок;
- неприемлемое снижение цены заказчиком, которая не удовлетворяет других поставщиков;
- нетрадиционная схема оплаты, которая отпугивает потенциальных поставщиков (например, с большой отсрочкой и т.д.);
- намеренное внесение в ЕИС данных, которые имеют недопустимый вид (смешение языков при написании наименования заявки);
- толкование критериев оценки поставщиков в пользу заинтересованных лиц и т.д. [8, с. 10-12].
Рассмотрим подробнее наиболее часто встречаемые коррумпированные схемы. Котировки являются одной из самых подверженных сфер для коррупции. Второй наиболее рисковой сферой госзакупок являются конкурсы. При котировках возможны различные виды сговоров, самыми популярными среди которых отмечаются сговоры между заказчиком и компанией. Так, заказчик выставляет такие требования и критерии, которым будет соответствовать только одна компания, что уже само по себе является серьезным нарушением. Так же имеет место быть сговор между компаниями, при котором устанавливаются слишком завышенные цены на свои услуги. В данные услуги уже включена сумма откатов, в последствии получаемые компаниями как часть неле-
гального заработка для своего личного обогащения. Все участники конкурса в последствии имеют «откат» с данной завышенной цены.
На рисунке 1 представлены данные, которые показывают наибольшую коррумпированность в действиях при проведении конкурса.
На данной диаграмме наглядно представлено, как электронные аукционы в меньшей степени подвержены коррупции. В то же время на рисунке 2 отражены отрасли, в которых коррупция процветает в настоящее время.
Из анализа диаграммы видно, что наиболее коррумпированы две сферы: строительство и дорожный ремонт, также немалое количество случаем коррупции наблюдается в сфере услуг. Если провести расчеты процента коррупционных составляющих в данных сферах, то можно наблюдать, что они представляют значительную часть от общего объема государственных заказов.
Главным недостатком тендеров является приобретение комлпекса товаров или услуг у одной компании, а не их части у нескольких поставщиков. Так, достаточно редко можно наблюдать тендеры, которые направлены на приобретение только одного наименования товара или услуги, обычно все идет в комплексе. То есть сами производители не имеют возможноности принимать участие в тендере, они только перепродают товары, а не реализуют на прямую. Поэтому между заказчиком и произво-
Рис. 1. Активные коррупционные действия по видам торгов
экономические науки
10%
19%
I строительство дорожный ремонт услуги . медицина другое
27%
Рис. 2. Сферы госзаказа в России с большой долей коррумпирования
дителем товара существует огромное количество фирм-посредников. Помимо того, на рынке действует огромное количество компаний, чья деятельность заключается именно в участии в торгах. Они совершают сговор с закачиком и затем посредством поиска выгодного для них поставщика реализуют заказ. Тем самым обогащается огромное количество посредников, хотя сам по себе заказ, несет гораздо меньшую стоимость, чем в дейстивтельности.
Преступления в сфере государственных закупок являются еще и общественно опасными, поскольку ежегодные средства, которые выделяются на государственные закупки, составляют значительную часть бюджета государства. Например, в 2019 году эта цифра составила около 30% [12].
Охраняются экономические отношения напрямую Уголовным кодексом Российской Федерации (УК РФ) [2]. Однако, следует отметить ряд статей, которые сформированы так, что они являются условием совершения экономических преступлений.
Наиболее популярной и менее наказуемой является статья 327 УК РФ, т.е. подделка конкурсной документации. В соответствии с данной статьей уголовная ответственность наступает, когда лицо подделывает официальную документацию, предоставляющую права по сбыту или освобождению от ряда обязанностей.
Зачастую торги проходят в ограниченные сроки. Если у комиссии уполномоченной на проведение торгов возникают вопросы о подлинности документации, то для того, чтобы понять, является документ подделкой или оригиналом, требуется гораздо боль-
шее количество времени. По формальным обстоятельствам отказать заказчик не имеет права. Как показывает практика, по таким статья заказчики не подают заявления в уполномоченные органы и не возбуждают уголовные дела по соответствующей статье УК РФ.
Кроме того, злоумышленники могут прибегнуть к использованию поддельных документов, для того чтобы стать участником торгов, без намерения исполнить контракт.
Следующий наиболее совершаемый вид преступлений в государственных закупках - мошенничество, т.е. осуществление соответствующей деятельности под видом поставки товара и оказания услуг со стороны заказчика.
Самое распространенное преступление, совершаемое в сфере государственных закупок - это получение взятки. Схема, которая чаще всего встречается на практике, следующая: заказчик формирует техническое задание в документации о торгах так, что делает невозможным участие в торгах иных лиц, которые в силу своего производства имеют права предоставить конкурентоспособную продукцию. Данное происходит из-за сговора заказчика и заранее определенного участника, который сможет учувствовать в конкурсе, а остальные участники выбывают, поскольку не могут полностью и частично выполнить критерии государственного заказа. Юридические лица и индивидуальные предприниматели, даже если понимают коррупционность действий со стороны заказчика и других участников, не всегда подают заявления в соот-
ветствующие органы для возбуждения уголовного дела.
Непосредственно ущерб государству и обществу от коррупционных действий в процессе размещения государственного заказа условно разделяют на четыре вида:
1. Финансовые потери - заключение договоров на нерентабельных для государства и общества условиях. К примеру, завышенная цена приобретаемой продукции по сравнению с настоящим рыночным уровнем, устанавливая в условия государственных контрактов вместо отсрочки платежа предоплаты и т.п.;
2. Количественные потери - завышение или занижение объема поставляемых материалов или оказанных услуг в сравнении с нужным количеством; закупка товаров и услуг ответственных чиновников в своих личных целях, а не для удовлетворения нужд государства, общества и т.п.;
3. Качественные потери - заключение контрактов с нарушением требуемых для этого технических условий. Например, поставка товаров, оказание услуг или выполнение работ низкого качества; требования по контролю качества выполнения работ и услуг недостаточны и т.п.;
4. Политические потери - снижение инвестиционного климата в государстве, потери доверия к государственным структурам и государству, медленная дестабилизация финансовой и экономической системы государства, несоблюдение принципов свободной конкуренции и т.п.
Этап размещения заказа
В значительной мере сфера государственных закупок подвержена разнообразным рискам совершения правонарушений. Несмотря на то, что процедура государственной закупки не является моментальной, выделяют ее этапы, которые часто подвержены рискам совершения преступлений в ходе их реализации (см. табл. 1, 2).
Меры по противодействия преступлениям коррупционной направленности в сфере государственных закупок в России.
В научных исследованиях, которые ориентированы на анализ проблем в сфере государственных закупок было выведена закономерность, согласно которой чем эффективнее контроль со стороны государства, тем эффективнее функционирует система государственных закупок. Это напрямую зависит от количества специалистов, от их должной квалификации и правовой культурой и материального обеспечения, занимающихся контролем и отслеживанием нарушений в процессе государственных закупок. Низкий уровень специалистов по всем вышеперечисленным параметрам несет за собой огромные убытки для государства.
Одни из самых перспективных направлений предупреждения преступлений коррупционной направленности в сфере государственных закупок является проведение проверок на полиграфе лиц, уполномоченных заниматься закупками товаров, работ и услуг, и участников конкурса. Показания, полученные на полиграфе, могут быть использо-
Таблица 1
и заключения контракта
Наименование этапа Процедура Нарушение
Размещение заказа и заключение контракта Разработка конкурсной документации 1. Включение в конкурсную документацию требований к предмету закупки, условиям которых отвечает единственный поставщик.
Размещение извещения о закупке 1. Дробление общей суммы контракта и проведение закупки по упрощенной процедуре. 2. Включение в текст извещения различных нечитаемых символов.
Подготовка заявок участникам 1. Участие в одном конкурсе аффилированных поставщиков. 2. Подача заявки с демпинговыми ценами. 3. Предварительный сговор между участниками конкурса о заявленной цене контракта.
Рассмотрение заявок 1. Необоснованное отклонение заявок со стороны конкурсной комиссии. 2. Неправомерный допуск к участию в конкурсе. 3. Определение победителем поставщика, заявка которого подлежит отклонению.
экономические науки
Таблица 2
Этап исполнения контракта
Наименование этапа Процедура Нарушение
Исполнение контракта Администрирование контракта 1. Необоснованное заключение дополнительного соглашения к государственному контракту. При этом его цена может превышать стоимость основного контракта.
Приемка объекта закупки 1. Оплата за невыполненный объем работ. 2. Нарушение технического цикла работ. 3. Использование материалов, не соответствующих стандартам для данного вида работ.
ваны как доказательная база по уголовным делам в судах.
Следует отметить, что такому деянию как «заключение заведомо невыгодного контракта для нужд государства» следует придать криминогенный характер. Подобные предложения уже поступали ранее, но так и остались нереализованными на практике. Также возможно расширить круг ответственных лиц за нарушения в сфере государственных закупок, а именно привлекать к ответственности не только чиновников, но и руководство компаний, работающих в данной сфере.
В документации о государственных закупках часто встречаются коррупциогенные факторы, то есть положения, которые содержат непонятные, сложные, обременительные требования к участникам государственных закупок. Выявление таких факторов и их устранение из документации составляет важный метод предупреждения коррупции, в данной сфере. Одним из главных направлений в обеспечении противодействия коррупции в анализируемой сфере должна стать организация антикоррупционной экспертизы документации о закупке. Институт противокоррупционной экспертизы впервые появился с принятием Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», а позднее был принят ряд нормативно-правовых актов, регулирующих данный вопрос.
Однако в принятых законах речь идет об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов. Конкурсная документация, которая заготавливается заказчиком перед торгами по каждому виду закупки, правовым актом не является и, следовательно, действие законодательства об антикоррупционной экспертизе нормативных актов
и их проектов на нее не распространяется. Обобщая выше сказанное, можно сделать вывод о необходимости разработки методики проведения антикоррупционной экспертизы конкурсной документации, которая должна определять алгоритм и последовательность действий экспертов по выявлению в документации о закупке коррупциогенных факторов.
Таким образом, можно сделать закономерный вывод о том, в современной России высокая коррупционная составляющая в сфере государственных закупок, а именно превышение должностных полномочий. Это в огромной мере влияет на полноту и эффективность осуществления процедуры государственных закупок.
В качестве рассмотрения одной из мер противодействия коррупции в сфере госзакупок следует обратиться к международному опыту экономически развитых стран, позволивший им переступить через порог беззакония. Так, стоит выделить Закон Великобритании «О взяточничестве», принятый 8 апреля 2010 года (Bribery Act of 2010), вступивший в силу с 1 июля 2011 года. Данный закон собрал все основополагающие и необходимые нормы с предыдущих законопроектов и включил ряд новых положений. Главные достоинства Закона Великобритании - это конкретизация и нормативное закрепление принципов политики борьбы с коррупцией, такие как:
- своевременность оценки антикоррупционных рисков;
- принцип экстерриториальность;
- обязательность знания законодательства о политики для всех государственных служащих;
- периодичность проверки кадров и подразделений на коррупционную составляющую;
- принцип системного контроля и надзора.
В данном законе выделена мера по борьбе с коррупцией, а именно мошенничество среди кадрового состава, злоупотребления государственными заказчиками и исполнителями в сфере государственного заказа. Такая мера несет собой уголовно-правовой характер. По закону к ответственности привлекаются не только руководители компаний, но и их сотрудники.
В России существуют органы уполномоченные на проверку правильности, чистоты и эффективности осуществления государственных закупок и муниципальных закупок. Такими органами являются: Счетная Палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы регионального уровня и муниципального уровня. В их обязанности входит тщательная проверка всех должностных лиц причастных к государственным закупкам: со стороны заказчика по отношению к поставщикам - проверять полноту и эффективность выполнения заказа, а также качество предоставленных товаров и услуг, выполнение всех этапов государственных контрактов; со стороны поставщика к заказчику(заказу) -возможный сговор и преступный умысел между заказчиком и поставщиком или иными государственными служащими причастными к государственным закупкам.
В современной российской действительности сформировалась единая эффективная система противодействия коррупции в сфере государственных и муниципальных закупок. Но по-прежнему данная система не может в полной мере нормально функционировать, поскольку одновременно преступники совершенствуют свои навыки, и ущерб от данной преступной деятельности возрастает. Определенная сложность складывается в расследовании преступлений из-за масштабности схем и контрагентов в преступных организациях. Коррупция носит в себе не только материальный характер ущерба, она также приносит России дополнительные политические, экономические и культурные проблемы, из-за чего не может нормально развиваться современное российское общество в реальных условиях. Данные, полученные от потерь в результате коррупции в государственных закупках, могут помочь в построении более эффективной и современной системе противодействия данной преступной деятельности.
Литература
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1992 г. // «Российская газета» от 25 декабря 1993 г. № 237.
2. Уголовный кодекс // Собрание законодательства Российской Федерации от 17 июня 1996 г. № 25 ст. 2954.
3. Закон о контрактной системе (закон о госзакупках). Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства Российской Федерации от 8 апреля 2013 г. № 14 ст. 1652.
4. Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273-ФЗ // «Парламентская газета» от 31 декабря 2008 г. № 90.
5. Бобошко В.И., Бобошко Н.М. Использование бухгалтерских документов и материалов инвентаризации как источников формирования доказательной базы // Аудиторские ведомости.2019. № 4. С. 80-93.
6. Гольцунов Е.П. Обеспечение экономической безопасности в сфере государственных закупок: дис. ... канд. экон. наук: 08.00.05 / Гольцунов Евгений Павлович; Акад. эк. без. МВД РФ. М., 2016. С. 190.
7. Долбилов А.В. Влияние коррупционных преступлений на экономическую безопасность Российской Федерации // Миграционное право. 2017. № 3. С. 37-40.
8. Купреев С.С. Общественный контроль как средство противодействия коррупции в органах власти и управления // Административное и муниципальное право. 2016. № 9. С. 10-12.
9. Шунаев А.М. Опыт борьбы с коррупцией в Южной Корее и Сингапуре // Управленческое консультирование. 2018. № 3. С. 65-71.
10. Экономическая безопасность / учебник для студентов ВУЗов / Под редакцией Мантусова В.Б., Эриашвили Н.Д. М., ЮНИТИ-ДАНА.2018. С. 567.
11. Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации [Электронный ресурс]: URL: https://ach.gov.ru/ (дата обращения: 16.10.2020 г.).
12. Официальный сайт Единой информационной системы в сфере закупок [Электронный ресурс]: иКЬ: http://www.zakupki.gov.ru/epz/main/ public/home.html (дата обращения: 17.10.2020 г.).
